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叶裕民:特大城市城中村系统更新与社会重构展望
2018年12月14日 15:59 来源:杭州国际城市学研究中心 作者:叶裕民 字号

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  一、社会重构是中国复兴的基础工程

  在2013年的中央城镇化工作会议中,习近平指出:城镇化与工业化一道,是现代化的两大引擎。走中国特色、科学发展的新型城镇化道路,核心是以人为本,关键是提升质量,与工业化、信息化、农业现代化同步推进。

  现代化是一个国家由传统的农业社会向现代工业和城市社会转化的过程。其中工业化过程是一个国家创造财富的国强过程,其通过资本积累与创新建立以高效率产业为主的现代产业体系。城市化是一个人民创造财富的民富过程,能够让居民创造财富能力持续提升,其通过人口的空间流动与社会流动建立以中产阶级为主的现代社会结构。简而言之,工业化是产业结构重构的过程,城市化是社会结构重构的过程。?

  我国工业化发展历程大致可分为前期、中前期、中后期、后期,其对应的生产要素分别为轻工业、原材料工业、先进制造、现代服务。一个国家或一个城市产业的发展取决于产业的基础条件,当工业化发展到中后期,最重要的是基础条件的转变,即从一般劳动力转化为人力资本。人力资源的前提条件包括从事高效率产业活动和享受完善的公共服务。当前我国尚未达到这两个方面的要求,因此可以说,中国工业化中期没有完成,提前进入新常态,是因为要素条件缺失。

  当前我国的生产制造业还相对薄弱,它正支撑着我国工业化的中后期发展。2015年5月,国务院正式印发了我国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领《中国制造2025》。《中国制造2025》提出,通过“三步走”实现制造强国的战略目标,大体上每一步用十年左右的时间实现:第一步,到2025年迈入制造强国行列;第二步,到2035年我国制造业整体达到世界制造强国阵营中等水平;第三步,到新中国成立一百年时,我制造业大国地位更加巩固,综合实力进入世界制造强国前列。要实现中国制造2025,重点要解决产业工人技术升级的问题。随着技术的不断更新,从18世纪末以机械化为主的工业化1.0,经历了以电气化为主导的工业2.0和以生产自动化为主导的工业3.0,到如今以网络化为主导的工业化4.0。工程师占总工人的比例也随着技术的升级而逐步攀升。

  同时,老龄化也成为新型城镇化过程中的主要矛盾,老龄化加剧了人力资本缺失的威胁。老年赡养比是反应老龄化的重要指标,即人口中非劳动年龄人口数中老年部分对劳动年龄人口数之比,用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人。中国老年赡养比2010 年约为 8:1,2020 年将达到5:1,2030 年预计达到3.5:1,2050 年将突破 2:1。老龄化意味着:如果就业人员产业效率提高带来创造财富的增长慢于就业下降带来对创造财富能力的下降,国家可持续发展就受到威胁。

  二、特大城市城市更新与社会重构模式

  结合中国社会重构,当前特大城市城中村改造主要分为三种模式:政府主导、开发商主导以及村集体自行改造。

  1. 政府主导的城中村改造

  政府主导的城中村改造主要面临来自于与村集体的博弈与纠纷和开发商带来的土地财政的双重压力。政府出台城市更新规划与政策,通过土地征收、拆迁补偿、建设回迁房等措施解决与村集体的矛盾。通过土地出让、建商品房、建设基础设施等措施缓解土地财政的压力。然而该种模式也面临着交易成本高,效率低,资本运转难以持续,逆向垄断,暴力拆迁,社会矛盾加剧,驱赶流动人口等问题。

  2. 开发商主导的城中村改造

  开发商主导的城中村改造主要面临着来自于村集体的博弈与纠纷和政府带来的土地财政压力。在此过程中,开发商根据政府出台的城市更新规划与政策,获得高额利润,村集体与村民只能获得低价的拆迁补偿款以及低质量的回迁房。该模式面临着暴力拆迁与逆向垄断并存、公共空间和服务设施不足、驱赶流动人口等问题。

  3. 村集体主导的城中村改造

  村集体主导的城中村改造只有政府和村集体两方参与其中。村集体在政府出台的城市更新规划与政策下进行商业开发、集体经济改造升级、回迁房建设。该模式面临着信用不足,融资困难,不可持续、宏观不足,低端改造,二次改造难、公共空间不足,城市品质差、驱赶流动人口等问题。

  驱赶流动人口的排斥性改造是各类城中村更新模式的共性特征。流动人口在一轮一轮城中村改造中居住状况趋于恶化,这不符合新型城镇化和市民化时代需要。当前市民化面临的主要问题是:第一,地方政府意愿(成本,控制大城市规模);第二,可支付健康住房(非本地户籍常住人口而言)。

  三、创新特大城市城市更新模式重构城市社会秩序

  1. 尊重历史延续性,解决市民化过程中非户籍人口住房问题。

  当前跨省非户籍常住人口70%居住在大城市以及城市群地区,而在超大城市,这一数字达到了40%-80%,村民居住的大城市边缘区的城中村和城边村提供了大量低成本住房。

  因此可以将城中村改造做为载体,以用市场手段,以为农业转移人口提供为可支付健康住房为抓手,同步解决城中村改造、农业转移人口市民化、城乡结合部城市人居提升三大难题。

  2. 建立“二二四二”的流动人口可支付健康住房供给机制

  大城市以城中村改造为抓手,为大城市提供“二二四二”的流动人口可支付健康住房的供给结构。其中20%高收入外来常住人口自行购买或租赁住房;20%中低收入单身者居住企业或开发区的职工宿舍。40%中低收入者通过包容性城中村改造,租住农民合法的可支付健康住房。20%低收入者依赖政府的公共住房, 最大限度降低特大城市市民化的公共成本。由此可见,大城市城中村改造的过程是流动人口解决可支付健康住房的历史性机遇。

  3. 建立多元合作式规划治理模式,解决传统城中村更新难题,加快更新速度,提高更新质量

  合作治理是公众参与治理模式的提升和发展。多元合作规划模式是基于合作式治理理论提出的新型规划模式。应借鉴台湾地区市地重划经验,建立规划主导、市场主体、多元获益的合作式规划模式。其中政府坚持规划先行,改造完后土地国有化。目标是得到公共空间用地,改善道路和基础设施,形成良好人居环境,现代城市空间形态,10-15年形成中产阶级社会格局。居民将贡献公共空间30-35%,其中10-15%的商业用地用作平衡资金,缩小补偿面积,持平总资产的市场价值,并经过谈判认同规范化统一的补偿标准。开发商作为市场的运作者,得到利润,或者未来的发展空间。容积率根据新的平衡计算。农业转移人口将根据其支付水平得到合法出租房屋,带家属迁移,并成为社区合法居民。市场竞争是减少村民和开发商对超额利润追求的最好手段。大城市城中村改造的过程就是流动人口可支付健康住房供给的过程,即市民化的过程。这是城市内部二元结构走向整体现代化的的过程。

  4. 建立双向多元城中村改造竞争市场,解决强制拆迁和逆向垄断问题

  以规划为基础,让市场在城中村改造中起决定性作用,信息对称透明,形成双向多元竞争体系。政府应建立城中村改造市场,制定市场规则。村(社)作为供给方,应达到城中村改造条件并同意政府统一改造标准的村(社)挂牌上市。企业作为需求方,应达到政府准入条件的企业(具体条件包括良好的信用级别和信用记录,资产规模,城中村改造经验等)“生产”城中村改造这一特殊产品。政府在市场上公开建立城中村改造企业“灰名单”。城中村改造过程应严格遵守法律,保证各方公正。所有经济摩擦和冲突全部依靠法院公正处理,真正依法治市。

  5. 持续推进7化,完成非户籍人口市民化,重构社会基础

  “7化”主要包括以健康住宅为基础,实现迁移人口家庭化,家庭生活社区化,以社区为空间载体,实现公共服务均等化,社区治理民主化,房屋自有化,人力资源资本化,非户籍常住人口中产阶级化。旨在建立以中产阶级为主的社会结构,跨越中等收入陷阱,促进城市内部新二元结构一体化,重构公平的社会秩序。  

  (作者:叶裕民 第八届“钱学森城市学金奖”获得者 中国人民大学首都发展与战略研究院执行院长,教授、博士生导师)

  (本文根据2018年11月11日在中国城市学年会· 2018“土地与住房主题论坛暨城市更新改造研讨会”上的讲话录音整理)

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姓名:叶裕民 工作单位:

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