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宫鹏:中国健康城市发展的系统性思考
2018年12月04日 09:44 来源:中国城市规划网 作者:宫鹏 字号

内容摘要:健康城市需要一个系统的城市健康管理途径,需要全政府的参与、全社会的参与。

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  导读:2018年11月24日,2018中国城市规划年会在杭州拉开帷幕。本文为清华大学地球系统科学系主任宫鹏教授在全体大会上题为“中国健康城市发展的系统性思考”的主题报告。本文已经报告人审阅。

  近几十年来,在城市建设规划、设计、管理过程中,健康这个重要的话题较少被提及。最近我们才听到了更多的声音,其实这种现象不仅是在中国,2011年美国规划师协会做的一项调查显示,只有27%的城市总体规划中谈及健康。

  健康城市的起源及内涵

  170年前规划和健康管理其实是始于一家的,现在却各行其道。城市规划起源于英国,开始归卫生部。19世纪中叶,英国城市化过程中,多次大规模流行霍乱,因此诞生了著名的流行病学家John Snow。英国因此开始强化卫生防疫、保护环境、促进城市化和工业化健康发展。英国的举措,为其他国家效法。John Snow也被世界地理学界认为是地理分析的鼻祖。城市规划-公共卫生-地理分析本是围绕在城市里因工业化引起的环境卫生问题而发展起来的。由此可见,基于解决社会问题导向的科学研究可能产生新的学科方向。相应地,城市健康问题推动了健康城市这一交叉学科的产生。

  什么是健康城市呢?根据世界卫生组织的定义,健康城市指那些能够通过不断完善公共政策,营造自然和社会环境,从而使居民在完成各种生活目标和实现自己潜力方面更能相互支持的城市。因此,健康城市没有标准,提高或改善了居民在实现自己生活目标和实现自己潜力方面的进程都可以称为是在向着健康城市的目标努力。

  2016年1月,我们受《柳叶刀》杂志委托,做了一个委托报告,题目就是《中国健康城市:释放城市力量、共筑健康中国》(Healthy cities in China: unlocking the power of cities for a healthy China),用来配合我国健康城市作为卫生城市的升级版的努力。经过一年多的努力,开了三次编委会,2018年4月这份报告得以发表。将近30个单位40多位专家学者从世界各地汇聚在中国,参与撰写了这份报告。这是《柳叶刀》杂志创刊将近两百年,第一次发布由中国学者领衔的特邀报告。

  在这份报告当中,我们介绍了中国的城市化进程。按照国家统计局1978-2015年的数据,中国总的人口量增加了不到1倍,中国城市化按照人口的比例来说增加了2倍,而按照城市建成区面积土地增量约5倍。1999-2014年,我国城市化的比例在增高,各个城市的人口却有增有减,但没有城市的土地城市化是减少的。我们对改革开放40年,用卫星遥感的数据做了一个中国土地居住区面积变化的研究,把居住区不透水层做了一个图,发现1978年的时候中国不透水层的总面积低于两万平方公里,2017年已经超过16万平方公里,所以仅不透水层面积就增加了7倍多。中国最发达的地区从中国的东北转移到了南方沿海地区。如果把地形放进去的话,珠江三角洲一万多平方公里的平地上已经超过50%以上的面积被建设了,上海也有接近50%的面积,北京在平原地区也有大致这个数量。

  健康城市建设的主要挑战

  随着经济的发展,从1990年到2015年,平均期望寿命在不断的提升。2015年,城市男性比农村男性的平均期望寿命高7岁多,女性高6岁多。所以经济的发展给人们的生活特别是健康带来了好处。但是城市化也带来了一系列的健康挑战。首先由于饮食结构和生活方式的改变,慢性疾病的负担在增加,新发传染病也有所抬升,人口老龄化增加,医疗支出上涨,健康的均等化还没有实现。威胁慢性病的因素有室内外的空气污染、水的污染、体力活动减少、饮食不平衡、吸烟酗酒、还有极端天气事件以及代谢系统的危害因素。对比中国1990-1992年和2013年总癌症死亡率,我们发现癌症死亡率增加的比例非常惊人。2005-2014年,甲肝、麻疹、肺结核等传染病有显著下降的趋势,但是像艾滋病、梅毒甚至登革热有很大的增加。因此传染病的类型和格局都在改变。

  在城市里交通的伤害也呈倍增,同时精神病的疾患也有所增高。坠落、交通、自然灾害造成的伤害越来越多,1992年到2004年交通造成伤害加倍,造成的损失相当于上海2006年GDP的13.5%。过半数的城市处于地震带,洪水风险也不断增加,有的地方每10万人受自然灾害影响的人数高达824。精神疾患高启,农民工和拥挤城市尤其如此。精神疾患只有近10%被诊断出来,而被诊断出的患者也只有一半得到治疗。

  伴随着人口老龄化,需要建设一系列的老龄化服务设施,同时健康费用也在增加。截止2015年,大于60岁人口有一多半生活在城市。高龄是多数疾病的危险因子,高龄导致的发病率不断升高,服务需求不断增加,健康花费不断攀升。公费医疗占比(10.4%)虽然有所提高,但仍低于发达国家(e.g., 德国19.7% ),且超过75%的健康花费在城市里。这些都是健康城市面临的一些问题。再者就是健康的公平性问题。不公平性增高,期望寿命的差异、贫困分化的严重性、不同城市间的差距都在加大。户口限制获得医疗服务的程度、健康保险的方案都有差异。

  主要行动

  针对城市化和经济发展中出现的这些问题,我国采取了一系列措施:包括控制环境污染,提高城市的宜居性,加强疾病的预防和控制,进行长达十多年的医疗改革,以及开展健康城市的试点。例如,我们在污染控制、宜居性改善、预防与控制、健康改革等方面采取了很多的措施。

  1990年以来,国家开展了卫生城市建设,并取得了巨大的成绩。卫生城市作为一项运动主要是垃圾处理、个人卫生和环境保护。截止到2015年,这项运动已经达到了679个城镇、216个城市、42个城区。健康城市的试点始于1994年,到2007年扩大到10座,2016年扩大到38座,为实现“健康中国2030”的目标,还会不断扩大。健康城市可分为多个方面的维度去考虑,包括健康城市的管理,健康城市的环境,健康城市的社会,健康的服务,健康的人群,以及健康的文化。

  问题与建议

  在这些方面,我们在《柳叶刀》杂志发表的这份报告中指出一些不足之处。第一,对城市健康这种复杂性问题的认识不足,且应对行动破碎化。我们通过改善环境去改善健康,医疗卫生机构也做了大量努力,包括预防卫生措施,但是这些行动在不同的部门当中缺乏联合的行动;第二,我们的应对行动主要是自上而下的,还缺乏社会的广泛参与;第三,缺乏部门间的合作;第四,健康的均等化还需要加强。

  针对这些不足,我们提出健康城市是解决城市健康问题所应努力的方向。健康城市需要一个系统的城市健康管理途径,需要全政府的参与、全社会的参与,来解决城市健康问题的环境和社会决定因素。城市有很大的潜力,它具有政治、社会、经济条件和科技发展提供的支持。为什么在中国健康城市的建设恰逢其时呢?如果我们的经济水平依然很落后,我们可能还在顾及温饱的状态。现在我们的经济增长已经达到了一定的发展水平,大规模的城市建设仍在发生,技术日新月异,卫生城市建设已经取得了成就,我们有很多成熟的经验可以总结。另外就是“健康中国2030”作为一个国家的政治意愿已经被提出来,健康城市是实现“健康中国2030”的组成部分。

  在报告里,我们提出了五项建议:

  第一,将健康融入所有政策,从城市规划入手,或者在城市规划中优先考虑。具体的行动需要我们修订城市规划指导原则,改革城市规划体系;城市的规划和设计应考虑健康,并开展对健康影响的评价;城市规划提高城市应对突发公共卫生事件的能力。

  第二,要增加参与。原来的自上而下的模式是不够的,需要增加公众的参与,加强社区能力建设,增加私营部门的参与。企业是大有作为的,因为私营部门雇佣了80%的城市劳动力,贡献了60%的GDP,可以提高雇员的健康,办公室的健康标准,改善员工工作条件、甚至他们的习惯。这里面创新途径有很多,比如Delos建立了健康建筑国际标准,正在和清华大学合作研究建立健康社区的标准。国际WELL健康建筑研究院?(IWBI?)推出WELL健康建筑标准,中国占了全世界达标建筑的最大份额。在上海建立了符合WELL标准的超市。上海符合WELL标准的健康办公室设计开放、透光、组合灵活,更重要的是它可以有恒温、恒湿、恒氧的环境。

  第三,促进跨部门的协作。我们建议改变政府治理和管理的机制,提升健康管理部门的地位,提供激励的机制,用健康城市的一些指标来考核干部晋升。

  第四,制定地方目标并定期评估进展。根据地方实际情况,编制健康发展目标。进行健康基线调查并定期评估进展,及时向社会通报进展。

  第五,增加健康城市的教育和研究。我们提倡跨学科的合作,增加研发的投入,支持新理论和创新方法的研究,改革城市规划和公共卫生的高等教育。很重要的一点是在幼儿园和中小学开展健康城市或者健康以及规划内容的教育。

  同时,我们也呼吁通过国际合作带动健康城市的建设,我国的“一带一路”倡议有助于我们开展健康城市。我们相信中国的城市能够面对健康挑战,并再次引领世界,保障人人享有可持续的健康。

  健康城市的建设需要多尺度的视角。健康城市往下有健康家庭、健康个人和健康社区,往上有健康的省、健康的中国,再最后有星球健康,我们既要用放大镜又要用望远镜,要坚持两者并用,才能把一个城市的健康做得更好。

  前面,我们提到中国健康城市建设的短板。具体来说,在城市规划当中,城市建设缺乏系统的设计。过去的城市建设比较注重形象,忽视功效;注重局部,忽视整体;注重当下,忽视长效。这就导致城市建设重物轻人、居民感受度差,缺乏整体性、系统性、长效性的考核机制和政策,健康城市建设要求今后的规划设计从以经济为中心向以人为本转型。

  现在很多城市都在城市前面加了修饰词,我们认为不管是绿色城市、海绵城市、智慧城市还是可持续发展的城市,它们的终极的目标还是健康城市。绿色城市是节能环保低碳;海绵城市是提高储水节水能力,促进城市水循环利用;智慧城市是优化居民的工作生活决策能力。这些都是通往特定目标、方便民生的一个途径。可持续性城市主要指的是环境的可持续性,经济的可持续性。可持续的健康需要通过健康城市的建设,以保障居民健康为根本的城市建设,是“新型”城市建设的最高标准。任何“新型”、高质量的城市建设都始于一砖一瓦,一钉一铆,一锅一灶,一屋一路,一草一木,一沟一渠,一缕光,一股气,都应该为人们的“衣食住行做”提供便利。

  近年来的感悟

  科学研究必须面向变化,面向未来,面向全球,因为人是流动的,总人口是变化的,规划也需要不断的调整。任何局部的事都应该放大到更大甚至是全球的尺度去思考。再就是今天我们的教训不应该成为后来者的重蹈覆辙。健康城市的建设或者健康校园的建设需要时空一体化地考虑规划设计。

  最后,我们给城市规划、设计和建设管理者提出一点小小的建议:城市规划建设管理的宗旨不是方便建设和管理,必须面向城市居民和未来居民的健康福祉;2030年中国城市人口比例将达到70%,不论新城建设,还是旧城改造,都应以健康城市为目标;只有把居民的健康装在心里,才能建设好健康城市。

作者简介

姓名:宫鹏 工作单位:

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