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第二次耗羡归公:同治年间江苏的钱漕改章
2019年10月10日 09:12 来源:《近代史研究》2019年第1期 作者:周健 字号

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  内容提要:咸同年间长江流域及东南各省的“减赋运动”,是继耗羡归公之后,又一次疆吏主导的财政改革,其实质是对雍正年间的田赋定章进行合理化改革,重构清朝的田赋收支结构。其中,同治四年前后江苏的钱漕改章,通过漕粮改折征收、重订钱漕收支章程,确立起一套历年根据米价、银价酌定田赋征价的弹性征价制度。这些新制,是对漕务运作中市场化趋势的确认与推进。然自甲午以迄清末,清政府在财政危局之下,不断侵蚀江苏的田赋盈余,用以外债、赔款及新政开支,钱漕新章不再能为州县提供必需的公务经费,遂失去设制之本义。

  关 键 词:江苏/漕粮/地丁银/第二次耗羡归公/晚清财政/田赋

  标题注释:本文为国家社科基金重大项目“明代价格研究与数据库建设”(17ZDA192)的阶段性成果。

  作者简介:周健,华东师范大学历史学系副教授。  

  

  咸丰、同治年间,长江流域及东南各省督抚普遍推行了以裁减浮收、核减额赋为主要内容的田赋改革。这场“减赋运动”对于清政府镇压太平天国及善后中兴意义重大,颇受史家重视。自1935年夏鼐先生发表宏文《太平天国前后长江各省之田赋问题》起,研究者普遍关注减赋的政治意义,即清朝通过减轻田赋负担,以收拾民心,平定内乱,巩固政权,办理善后。①因此,既有研究重在考察各省督抚之事功,尤其是官方强调的“减浮”“减赋”之额数及其意义。②

  但从清代田赋与财政制度的演变来看,咸同年间的“减赋运动”,实有减浮、减赋之外的意义,这是先行研究较少注意的。《清财政考略》《清史稿》便强调咸同年间减定漕粮征价的转折性意义:咸丰八年(1858),胡林翼奏准湖北漕粮改折征收,将乾嘉以来州县漕粮之私行浮勒,减定为每石不超过6000文。此后山东、江西、河南、安徽、浙江、江苏、江北等省纷纷援照湖北之案,将钱漕改折定价。③王业键从改定田赋实征税率这一角度,概观论及减赋运动与“耗羡归公”之间的相似性。佐佐木正哉、山本进等则分别以浙江、湖广为例,论述了“减赋运动”的财政合理化意义:裁减浮收、陋规,重建地方各级财政。④笔者认为:这是继雍正年间“耗羡归公”之后,又一次由疆吏主导的田赋与财政制度改革。各省督抚通过漕粮改征折色、重订钱漕收支章程,对雍正年间确立的田赋定章进行了合理化改革,可谓清朝田赋收支章程的重构。咸同年间改定之新章,成为此后直至清末的田赋定章。在这一意义上,笔者称其为“钱漕改章”。⑤

  本文以江苏为例,讨论咸同年间的钱漕改章。⑥江苏的改章始于太平天国战争末期的同治二年(1863),延续至同治后期,主持者为历任督抚藩司李鸿章、曾国藩、刘郇膏、丁日昌等。作为财赋重地,江苏之赋额在各省中居于首位,尤其是作为改章主要对象的漕粮,其规模更是远超他省,故江苏的改革,对于清朝田赋制度的影响力,非他省可比。⑦改章之后,江苏确立了一套独一无二的弹性征价制度,每岁根据米价、银价酌定是年漕粮、地丁征价,经奏准后施行,该制也为他省所无。

  关于同治年间江苏的钱漕改章,至今鲜有专门研究,即有论及,亦多语焉不详之处。⑧江苏钱漕改章的核心内容是重构田赋收支章程,尤其是确立新的钱漕征价制度。这一变革,需放在“耗羡归公”以来清代田赋制度的演进脉络中理解,也与晚清中央与省、州县财政关系之变动密切相关。本文将以上述问题为线索,重新考察同治年间江苏的钱漕改章。

  一、同治年间钱漕新章之确立

  江苏的钱漕改章始于同治初年,至同治四年(1865)大体定案,其重要背景是太平天国战争之善后。咸丰庚申(1860)以降,江南频经战乱,荡析已甚。同治二年初,江苏地方官绅于兵燹之余反思漕务、时局之弊,筹议“以核减浮额为理漕之纲,即以办理均赋为治漕之用”。核减重赋(即核减田赋正额,所谓“减赋”)是此期改革的重心,处理的是中央与省之间的田赋收入分配问题;减浮均赋也随之提上日程,针对的是嘉道以来的钱漕浮费问题,旨在重建州县一级的田赋收支结构。⑨

  江苏的钱漕改章以漕粮为中心,这是由该省的财政结构、政务重心所决定的。⑩作为财赋之区,江苏的田赋收入居各直省之首,所谓“江南重赋”,主要是指漕粮。太平天国战前,江苏漕粮岁额168万余石,占清朝额漕的35.71%,远超其余有漕省份。因此,漕粮是该省最重要的赋税负担,漕粮征解成为当地官员最重要的公务之一。

  19世纪前半期,改革江南漕务积弊成为最重要的经世议题之一。当时漕弊表现为浮费空前膨胀,严重侵蚀了漕粮正项。18世纪中期以降,人口激增、物价上涨导致行政开支增加。至18、19世纪之交,耗羡归公确定的收支章程已不敷支用,各级政府普遍面临额定经费的结构性匮乏。江苏的财政结构,决定了漕粮盈余成为该省最重要的额外收入。一方面,旗丁兑运漕粮之际,向州县需索帮费,应付沿途规费及挽运之需;另一方面,州县遂借助漕粮之浮收勒折,筹措旗丁帮费、官绅漕规,并本属办漕及其他公私支用。

  至征收之际,漕粮负担又不均衡地分摊至各户,此即大小户现象。绅衿大户不仅以较低的折价(“短价”)完漕,又可借称荒歉减免若干成之负担(“注荒”),并兼有包揽短交、需索规费之事。小户不仅须以较高的折价(“长价”)完漕,又难以享受“注荒”之利,承受日重一日的漕粮负担。至道光后期,随着负担两极分化的持续演进,小户多依附于大户,州县税基日益萎缩,漕粮难以足额征收。这一现象意味着,漕粮河运之成本因浮费膨胀大幅提高,州县即便浮收勒折,也难以应对。地方官员遂历年捏报灾歉,江苏每岁亏缺起运漕额之数成,终于造成京仓不敷支放,河运制度濒于瓦解。道咸之际,中枢自上而下推动苏漕改行海运,意在以节省之费,弥补仓储亏缺。然州县一级的漕务浮费未获清厘,原有积弊遂难根本革除。

  太平天国战前,江苏官绅曾数次筹划漕粮改革,其主题是重定漕粮征价,兼有折征之议。嘉庆十四年(1809)、嘉庆二十五年(1820),两江总督阿林保、孙玉庭先后提议“八折收漕”,即漕粮每石加征耗米2斗5升。(11)道光三十年(1850),江苏巡抚傅绳勋奏请苏州、松江、太仓三府州漕粮100万石改折征收,每石折钱4000文。(12)然因主政者之因循、利益群体之反对,以上诸议均以事涉“加赋”为名,夭折于筹议阶段。真正的改革实践发生在咸丰三年(1853)。是年,江苏受太平军战事、小刀会起义冲击,地方社会面临失序。在巡抚许乃钊支持下,苏州绅士冯桂芬与苏州知府乔松年推动漕粮改折均赋,无分大小户,每石一律折征4000文,除米价2500文外,另有办漕贴费1000文,州县公费500文。尽管这一应急性改革效果较为理想,然因触动经征官吏利益,仅维持一年。(13)

  同治元年、二年之交,江苏克复可期,地方官绅于兵燹之余筹划核减重赋,裁减浮收也随之展开,这是道咸年间不曾有过的机遇。同治二年初,两江总督曾国藩在松江知府减赋除弊的禀文内批复:当日“正值(漕务)穷则必变之际,又遭兵燹非常之劫”,自当因时变通。裁减浮收应由苏松粮道议定:(1)漕粮如何分别本、折征收,并酌定征价;(2)上级各项陋规及大、小户名目,如何永远禁革,俟军务初定后再行具奏。(14)这两点分别从收、支层面指向重定章程。然曾氏对此事相当谨慎,屡次强调此前他主持的江西钱漕改章之教训:遽行奏定、征价过低且通省划一,故效果不佳。因此,他与江苏巡抚李鸿章、苏松粮道郭嵩焘等人筹商苏属减浮定价时,一再建议可不必入奏,亦不必由督抚出示,但据各州县风俗民情,由官绅议定各自征价章程,如此反可经久。(15)

  同治二年五月十一日,曾国藩、李鸿章奏请江苏减赋,又以附片并请清查漕粮积弊、裁除浮收浮费,这标志着钱漕改章正式进入议程。该片论清厘漕弊,将矛头对准大小户之弊。其奏称:嘉庆以来,漕粮浮收日重,然苏属世家大族独多,皆能以正额与州县相持,于是浮收均摊之小户。因此,大户之短欠实为州县浮收之要因,故请“以革除大小户名目为清厘浮收之原”。又以裁减钱漕陋规、减轻州县负担为禁止浮收之委。片中首次提出重订钱漕章程,其思路显然来自曾国藩:“随各州县风土人情之宜,明立章程,酌定折价,绅衿平民一例完纳。”该奏片很快获准,同治帝谕令江苏将裁革积弊、重订章程一事妥议具奏。(16)

  然未待章程议定,同治二年冬,钱漕的减价折征便已展开。先是,咸丰十年(1860),苏州、常州为太平军攻占,江苏漕粮因此停运两年。至同治二年冬,松江、太仓二府州肃清,所属华亭等八州县恢复漕粮征运,尽管额数较少。该区域地处滨海,“土性宜棉,向来产米不敷民食”,漕粮本多折征。且兵燹之后,田地抛荒,米价昂贵,石价至4、5两。漕粮如全完本色,本地军民食用必形艰贵。更重要的是,各厅县仓廒多于战争中毁废,不便开仓征米。在此背景下,经布政使刘郇膏等议定,由李鸿章具奏,是年江苏漕粮请准本折兼征,听从民便。折价定为每石6450文,较从前漕价及本地米价俱有轻减,绅民一律均平征收。每石征价内,4500文用以采买米石,其余约2000文抵支舂办白粮、运费及州县衙门公用。李鸿章重启钱漕征收、筹划天庾正供之举,颇得中枢赞赏,漕粮减价折征、由官采买之议遂顺利获准。(17)

  同治三年,苏属漕粮征收仍限于松、太二属部分州县,故循上年成案,漕粮折价据当日米价酌定,一律均平征收。松江府州县每石年内折征5450文,迟至年外加收500文。太仓州嘉定、宝山二县每石折征无耗库平银3.2两。此二年中,松、太漕粮以折征为主,州县或概收折色,由官买米起运;或本折兼征,酌征部分本色。(18)

  除漕粮外,松、太之地丁钱粮征价也有减定。18世纪末期以来,江苏地丁银普遍折钱征纳,各处征价不一。刘郇膏根据各属向来征数,以“足敷办公”为标准裁减,酌中定价。其中,州县钱粮解司所需倾熔、火工两款规费一律减半。同治二年、三年间,漕粮、地丁仅在松江、太仓酌征,苏州、常州、镇江等府尚未从战争中恢复,并未启征。此两年的减价改折仍属权宜之计,且当日米贵银贱,难以遽为定案。钱漕章程的改定,须俟同治四年江苏减赋定案。(19)

作者简介

姓名:周健 工作单位:

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