内容提要：良吏、酷吏和循吏可谓官僚制中的三足鼎立，或“三吏分治”。某种意义上，三吏分治似乎表明了皇权官僚制下政治生态分化的特殊机制。从官僚政治生态角度看，酷吏的个人性格都不是无意义的，它其实属于更为广泛的官僚集团的职业性格。循吏长处在地方，而不在中央。它构成了官场生态演化的一个实际变量和向度。特别是当循吏面对着数量庞大的酷吏集团时，循吏的存在就更显得难能可贵。这种量化的工作方式和规章制度，是良吏对官僚制正常运作提供的强大技术性保障。良吏对官僚制的实际作用恐怕还在酷吏和循吏之上。

　　关 键 词：酷吏 循吏 良吏 官场生态 新帝国时代

　　作者简介：雷戈，历史学博士，河北大学历史学院教授。

　　吏治生态是我们用来观察和描述皇权官僚制的一种概念工具。吏治生态不完全是官僚制自然演化的结果。它有自我意识，但没有独立意志；它有理性，但没有自主性。它本质上是一种皇权制度规范下的政治实践，其终极意图在于达成一种合理主义的皇权秩序①。由此价值导向所体现的对官员行为的强大塑造功能，构成了推进吏治生态自然成长的结构性力量。相当一段时间以来，史界对前中国时代②官僚制已有了相当多的研究。以汉代为例，阎步克的系列论著和卜宪群的著作都是有代表性的成果③。其共同点是，强调汉代文吏儒生的二分性。但具体到西汉中后期的吏治生态，吏治三分或许更为确当一些④。此外，近些年学界对前中国官僚制行政理性和自主能力的无端虚夸，似乎成为一种时尚。但如果考虑到吏治生态演化受制于皇权秩序的强力主导，就不易轻言官僚理性的实态效果。

　　一 三吏比较概观

　　1.所谓酷吏

　　所谓酷吏政治，并非是说酷吏成为官场主体，而是指酷吏行政产生的恐惧已成为一种政治生活常态。所以，酷吏政治本质上是一种恐怖政治。制造恐怖，散布恐惧，既是酷吏政治的手段，也是酷吏政治的目标。虽然专制政治本就是一种恐怖政治，但酷吏政治却使专制恐怖主义成为一种人格化和制度化的政治生态⑤。其特点是人人自危，畏之如虎。所谓“宁见乳虎，无直宁成之怒”；所谓“爪牙吏虎而冠”。“其残暴之甚”，“非有人情”⑥，可见一斑。周天子脚下的“道路以目”终于泛滥成灾，不可抗拒地演化为普天下的“重足而立，仄目而视”⑦。王权暴戾和皇权暴政实不可同日而语。

　　皇帝创造了酷吏，酷吏改变了皇权政治的游戏规则。酷吏政治释放了皇权政治固有的恶，并且使皇权政治的恶成为一种可操作的权力形式。这就意味着，酷吏政治使皇权政治变得更加恶化和恐怖，使官僚群体感觉更不安全。所以酷吏政治得罪了整个官僚集团。酷吏政治严重破坏了官场生态平衡。皇帝、官僚、酷吏，三者似乎形成了某种怪异的关系。皇帝是酷吏的充分条件，官僚是酷吏的必要条件。于是，皇权官僚制便成为滋生酷吏的重要条件。

　　秦朝上有暴君，下有酷吏⑧；汉朝虽无暴君，却有酷吏。汉初虽有酷吏，尚无酷吏政治。真正的酷吏政治始于武帝。就此而言，盛世多酷吏成为乱世用重典的另外一种匹配形式。盛世多酷吏也就意味着盛世用重典。可见新帝国时代⑨之所以成型，并非简单指望儒术经学的涂脂抹粉，更是依靠强悍酷虐的刑罚威吓。

　　文景之际，着手简化刑律。武帝时事情发生逆转。“于是招进张汤、赵禹之属，条定法令，作见知故纵、监临部主之法，缓深故之罪，急纵出之诛。其后奸猾巧法，转相比况，禁罔寝密。”热衷酷法的酷吏将法律条文膨胀到无以复加的庞杂程度，“文书盈于几阁，典者不能遍睹”。法律条文越多，司法专业性就越强，狱吏上下其手的空间就越大，百姓入罪的危险性也就越大。“是以郡国承用者驳，或罪同而论异。奸吏因缘为市，所欲活则傅生议，所欲陷则予死比，议者咸冤伤之。”⑩史家感叹：“民之生于是时，何不幸哉！”(11)

　　毫无约束的专制政治使一切酷法变得合法，使一切酷政变得合理。于是，政治的残酷性和官员的酷吏化竞相攀比相伴而生，从而催生出囹圄成市的黑暗景观。对酷吏来说，“一岁之狱以万千数”(12)就等于一年之中平生出成千上万个发财之机。这使得判决和刑罚都有了明码标价的交易可能(13)。酷吏致富早已不是帝国新闻。王温舒为中尉，“数岁，其吏多以权贵富”。这是因为，“为权贵之家所拥佑，故积受取致富者也”。王温舒死后，“家累千金”(14)。财富相当可观。杜周列三公，“两子夹河为郡守，家訾累巨万”(15)。借法敛财，正是司法腐败的重要途径。

　　司法腐败连同司法黑暗一起成倍增长。张汤“以更定律令为廷尉”(16)；杜周做廷尉，又大举扩张了诏狱规模。高官入狱，前赴后继。“二千石系者新故相因，不减百余人。”由于将各地郡国案件以及丞相府和御史府案件一律收归廷尉审理判决，廷尉的权限也随之扩大。随着刑讯逼供范围的扩大，京师各个官府也都逐渐被迫卷入了酷吏政治的强大旋涡。这种挟裹而下的酷政激流所过之处，无不血雨腥风，血流成河。于是，无罪变有罪，小罪变大罪，大罪变重罪，重罪变死罪。比如，为治淮南、衡山、江都王谋反案，“竟其党与，坐而死者数万人，吏益惨急而法令察”(17)。又如，武帝晚年受到江充蛊惑，大治巫蛊，稍有嫌疑，“辄收捕验治，烧铁钳灼，强服之。民转相诬以巫蛊，吏辄劾以大逆亡道，坐而死者前后数万人”(18)。

　　吏治弊端以狱吏为甚。对于从小厮混于闾里小巷的宣帝来说，“吏用法，巧文寝深”这点感触尤甚。“宣帝自在闾阎而知其若此，及即尊位，廷史路温舒上疏，言秦有十失，其一尚存，治狱之吏是也。”(19)为此，宣帝试图进行司法改革。但直至新帝国时代末期，貌似返璞归真的司法改革也未能真正完成，汗牛充栋的律法条文依然是越堆越多。在这点上，叠床架屋的律法条文和繁文缛节的经学章句，堪有一比。烦琐化和神秘化是二者的共同特点。

　　新帝国时代几乎同时出现了这两种现象，一方面是法律文书的积重难返，一方面是经书注解的积非成是。经学是利禄使然，司法更是有利可图。这表明，在巨大的利益驱动下，缺乏制度制约的皇权，最终会把一切合理的东西逐步推向荒诞不经的反面。

　　2.所谓循吏

　　循吏和酷吏的关系相对明朗。但受制于经学政治形态，循吏对酷吏多少还是有些影响。比如，“张汤为廷尉，廷尉府尽用文史法律之吏”，只有兒宽一个儒生“在其间”，还算是“不习事，不署曹”的编外人员或临时工。后来当兒宽显示出过人的才干，并得到武帝的欣赏时，“汤由是乡学，以宽为奏谳掾，以古法义决疑狱，甚重之”(20)。不过，一般而言，循吏和酷吏的区别还是一目了然的。简单说，二者的最大区别在于，循吏注重教民、化民，酷吏注重治民、牧民。即，循吏有更为强烈和自觉的教化意识。但不能笼统地说，酷吏是暴力论者，循吏是道德论者。因为二者都是权力论者。二者都认为，官府有权干涉和管制民众的一切。只不过酷吏管得少些，循吏管得多些。所以，作为权力论者，酷吏更像是杀戮主义者，循吏更像是教化主义者(21)。因为二者都没有把自己的行为解释成单纯的刑罚或教化。他们都坚信自己是在行使权力，即惩罚权和教育权。

　　率先给循吏立传的太史公对循吏的理解显然与班固有所不同。后人早已注意到《史记·循吏列传》中没有一个汉代人。这应该同太史公对自己时代的观感和体验有关，但也肯定与太史公对循吏的政治认知有关。太史公所谓的循吏就是“奉法循理之吏，不伐功矜能，百姓无称，亦无过行”(22)。照这个说法，循吏有点循规蹈矩、按部就班、不求有功、但求无过的意思。循吏尽管不算昏官，但也距离庸吏不远了。至于说“百姓无称”，似乎不确。因为百姓对循吏的口碑还是很不错的。所谓“子产病死，郑民号哭”。太史公相信民众有自治的能力，“文武不备，良民惧然身修者，官未曾乱也”。既然如此，“奉职循理，亦可以为治，何必威严哉”(23)？能用循吏搞定，就没酷吏什么事了。司马贞所谓“奉职循理，为政之先”(24)，正是此意，这也近似于孔子“守道不如守官”(25)之意。它是一种低调的循吏定义。不能完全排除它和黄老学说主张的清静无为思想有某种关联。总之，太史公倾向于民自化，而非官教化。

　　明显不同的是，班固对循吏的评价则更为积极一些(26)。他尤其注重循吏移风易俗的教化功能。文景时，“循吏如河南守吴公、蜀守文翁之属，皆谨身帅先，居以廉平，不至于严，而民从化”。孝武时，“少能以化治称者”(27)。孝宣因“兴于闾阎，知民事之艰难”，故尤重地方官员的政治素质。虽然他所谓的“良二千石”不完全等于循吏，但“良二千石”的标准确实包含突出的教化内容。“太守，吏民之本也，数变易则下不安，民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化。”也正是在此时，表彰循吏成为皇帝指导地方政治的一个重要手段。“二千石有治理效，辄以玺书勉厉，增秩赐金，或爵至关内侯，公卿缺则选诸所表以次用之。”所谓“昭宣中兴”，正是以包括循吏在内的大批良吏出现为标志的。“王成、黄霸、朱邑、龚遂、郑弘、召信臣等，所居民富，所去见思，生有荣号，死见奉祀，此廪廪庶几德让君子之遗风矣。”(28)这里给循吏立了四个标准，善终尤为重要。即不能死于非命，因为循吏重晚节(29)。

　　平帝元始四年，朝廷下诏在全国大规模地表彰循吏。这种表彰同时包含一系列相互配套的措施。比如，名额、条件、奖励方式，以及地方官府对模范循吏所必须表示的相应礼仪和优待(30)。“诏书祀百辟卿士有益于民者，蜀郡以文翁，九江以召父应诏书。岁时郡二千石率官属行礼，奉祠信臣冢，而南阳亦为立祠。”(31)据此可见，循吏祠堂对当地具有非常特殊的政治意义。它成为当地官府定期朝拜的政治偶像。每年本地郡守都要率领全体官员来此举行隆重的祭祀大典，以此表达对循吏的敬重和纪念，从而形成一种具有本地特色的政治文化和政治风俗。

　　进而，似可推知，循吏祠堂有不同等级和规格。一种是朝廷明文颁诏的“国家级”循吏祠堂，一种是地方政府自建的循吏祠堂(32)，这二者性质上都属于官方祭祀。此外，可能还有一种百姓自发建造的民间性的循吏祠堂。当然，也不能完全排除某些循吏祠堂表面上是百姓出资建造，但实际上却是来自官府的倡议，或受到官府的支持。因为这很有可能成为地方官员政绩的一部分，所谓“教化有方”。这样，借用前任官员的德政来为自己脸上贴金，就顺理成章地成为许多官员的市侩选择。

　　但不管哪一种性质的循吏祠堂，一旦建造起来，就会成为当地的官方文物和政治场所。对民众来说，它是一个合法的政治诉求空间；对官府来说，它是一笔难得的政治资源。因为凡有著名循吏的地方，往往都会得到朝廷重点关注。这样，能到著名循吏任过职的地方为官，肯定有利于仕途晋升。所以，地方官上任之际，一般都要先到当地的循吏祠礼拜和祭祀。一旦成为定式和传统，循吏祠堂在本地民众心中就会成为代代相传的历史记忆，同时，循吏祠堂在本地民众生活中也会成为纪念碑性的政治场所。这样，循吏祠堂就同时拥有了两个特征，符号性和开放性。于是，一种合法的和公开的政治场域就被建构起来。官方和民众在此场域使用着相同的符号，叙述着相同的记忆，并由此表达着相同的政治意愿和道德情感。这样，在对本地官民的心理和精神共同体的塑造和维系上，循吏祠堂便发挥着某种政治标志的独特功能。

　　3.所谓良吏

　　皇权官僚制的汉廷，其政治问题主要有二，一是决策体制，一是吏治素养。武帝创设的内外朝格局贯穿了整个新帝国时代。宣帝即位，面临着“中书宦官用事”(33)这套行之有效的中央决策体制，无需多改。但地方行政体制却麻烦连连，弊端丛生。从另一角度看，后战国时代和新帝国时代的官僚生态确实大不一样了。孝文时，长吏“安官乐职”，无“苟且之意”。其后渐变，“二千石益轻贱，吏民慢易之。或持其微过，增加成罪，言于刺史、司隶，或至上书章下；众庶知其易危，小失意则有离畔之心”(34)。这表明地方官人人自危，处于极度恐慌的状态，严重缺乏心理安全感。而这种官场生态又反过来深度损害了官员的政治信念，使其普遍抱有一种得过且过、不求有功但求无过的昏庸心态。于是乎，毫无道德底线的胡作非为、滥用职权、草菅人命的官僚行径在官场不胫而走，比比皆是。昭宣之际，汉廷吏治作为一个亟待解决的棘手问题，愈发突出。

　　宣帝“始亲万机”，丞相魏相就提出警告：“今郡国守相多不实选，风俗尤薄，水旱不时。案今年计，子弟杀父兄、妻杀夫者，凡二百二十二人，臣愚以为此非小变也。”(35)这个比例相当令人震惊。当时整个汉帝国也就一百多个郡，另外还有数十个王国。而魏相这里提供的郡国守相家人犯有命案的数据竟然多达二百多人，近乎每人家里都有命案在身。这虽然不等于郡国守相本人直接犯罪，但也足以表明他们的家庭状况极度糟糕。这也可以从侧面反映出新帝国时代地方政治的混乱和地方吏治水平的低劣。

　　宣帝承认，“今吏修身奉法，未有能称朕意”(36)。所以，宣帝的主要工作就是改革和加强地方行政体制。“及拜刺史守相，辄亲见问，观其所繇，退而考察所行以质其言，有名实不相应，必知其所以然。”在这个背景下，宣帝对地方官员的素质、能力和道德提出了空前高调的要求(37)。所谓“良二千石”就成为宣帝全面提升地方行政管控能力的关键环节。“是故汉世良吏，于是为盛，称中兴焉。”(38)在这里，“良吏”和“良二千石”同义。但实际上，良吏的范围更宽泛一些。因为良吏就是“良民吏”或“良人吏”，即“善治百姓者”(39)。所以，良吏又近似“文吏”。所谓“能使生者不怨，死者不恨，则可谓文吏”(40)。同时，宣帝“躬亲政事，任用能吏”(41)，也是指的良吏(42)。许多时候，良吏和能吏就是一回事。能吏的字面含义就是“为吏亦有能名”(43)。在这个意义上，良吏或能吏作为对地方官员素质的整体性要求，自然还应包括郡府的属吏和县令(44)。

　　在某种意义上，正是因为宣帝下力气加强和完善了地方行政体制，新帝国时代才能继续保持数十年的政局稳定。就此而言，新帝国时代大体可以分为前后两个阶段，前一个阶段以改革中央决策体制为中心，由武帝规划方略；后一个阶段以改革地方行政体制为中心，由宣帝制订方案。围绕这两个中心任务，整个帝国都出现了对酷吏、循吏和良吏的大量需求。

　　虽然武帝曾有“二千石官长纪纲人伦”(45)的要求，但毫无疑问，是宣帝第一次对地方大员提出了明确要求。“相守二千石诚能正躬劳力，宣明教化，以亲万姓，则六合之内和亲，庶几虖无忧矣。”(46)同时，宣帝对“良二千石”的标准也作了说明。“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。”所谓“讼理，言所讼见理而无冤滞。”(47)反之就是废礼殃民之苛政。对此，宣帝明确指出：“今郡国二千石或擅为苛禁，禁民嫁娶不得具酒食相贺召。由是废乡党之礼，令民亡所乐，非所以导民也。”(48)

　　某种意义上，宣帝所谓的“良二千石”差不多就是他认定的“霸王道杂之”的具体化和人格化。“霸王道杂之”的关键在于如何“杂之”。“今吏或以不禁奸邪为宽大，纵释有罪为不苛，或以酷恶为贤，皆失其中。”(49)可见所谓“杂之”即是在“霸王道”之间寻求中道的做法。这就是说，中道只能是一种霸王道之外的新道。今人多把“杂之”解读为将“霸王道”“杂合”成一个新品种，于是就有了所谓的“亦儒亦吏”的儒生文吏二合一(50)。其实，更确当的解释应该是把“杂之”解释为从“霸王道”中“杂出”一个新品种。前者合二为一，后者二分为三。因为据常理看，有杂合者，就有不杂不合者。事实上，“亦儒亦吏”的前提就是儒吏并存。这样，虽然从循吏和酷吏身上“杂出”一个良吏，但原有的酷吏和循吏并不因此销声匿迹。如此一来，吏治三分便成官场常态。原本泾渭分明的酷吏和循吏之对立，因良吏的出现有了融合重叠之可能。如果说酷吏和循吏之别在于质，那么良吏与二者之别则在于量与度(51)。这就意味着，“杂之”“霸王道”的良吏必然兼备酷吏和循吏身上的某些特点。“若赵广汉、韩延寿、尹翁归、严延年、张敞之属，皆称其位，然任刑罚，或抵罪诛。”(52)就这些人而言，所谓“亦儒亦吏”恰恰表明他们属于非儒非吏的第三种吏(53)。