内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　中共中央政治局常委、国务院副总理李克强6月29日在全国保障性安居工程工作会议上强调，要继续推进保障性安居工程建设，实现保质按期竣工，确保分配公开公平公正，使建设成果惠及更多中低收入住房困难群众，更好地发挥保障房建设对改善民生、稳定增长、调整结构的重要作用。

　　经济适用住房作为我国保障性安居工程的重要组成部分，对于推进我国住房制度改革、改善住房供应结构、解决中低收入家庭住房困难、平抑住房价格等都发挥了重要的作用，这一政策在实施过程中也出现了不少问题，究其原因，有的是思想认识上的偏差，有的是政策执行的不力，还有的是政策本身的不完善和制度上的不健全所造成。进入“十二五”这个经济、社会全面转型的关键时期，我们该如何认识经济适用住房政策在当前形势下的重要性与必要性？如何对其进行完善？带着这些问题，国研网专访了国务院发展研究中心社会发展研究部第三研究室副主任佘宇，尝试着对我国保障性住房尤其是经济适用住房政策的发展前景进行更深一步的探讨。

　　国研网：中低收入家庭的住房问题是各国政府关心的重要民生问题，关系到国家稳定。在我国改革开放的进程之中，住房福利化也开始向住房市场化、商品化转变。在住房商品化改革的过程中，我国于1998年正式确立了经济适用住房政策。那么，我国的经济适用住房政策是在什么样的背景下确立并逐步发展起来的？

　　佘宇：作为住房保障政策体系的重要组成部分，我国经济适用住房政策诞生于从计划经济向市场经济过渡的过程之中，并在实际运行中为了应对暴露出的种种问题而进行了一些适应性调整，经历了一个不断发展、完善与变化的过程，大体可以分为酝酿及初步形成、快速发展、反思与调整三个阶段。首先，从1991年至1997年，随着我国社会主义市场经济制度的确立，住房商品化、建立住房市场催生了经济适用住房这个概念，我国经济适用住房政策进入酝酿及初步形成阶段。自1991年第一次提出“大力发展经济实用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”，到1994年提出“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，经济适用住房政策正式确立，并定位为我国住房保障体系的重要组成部分。

　　此后，在1998年之后的五年间，我国经济适用房建设进入了一个快速发展阶段。1998年我国正式提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，就经济适用住房在这个阶段的性质来说，它既具有商品性又具有保障性。从文件来看，住房改革的一个重要目标是使“住宅业成为新的经济增长点”，而整个住房体系又要以经济适用住房为主，所以经济适用住房被赋予了拉动经济增长的功能。同时，由于经济适用住房定位于中低收入家庭，因此它又具有保障性质。这意味着经济适用住房已明确成为我国住房保障体系的核心，并进入短暂的快速发展时期。但是，经济适用住房这种双重属性意味着操作中的错位可能。

　　由于经济适用住房的供给并没有达到预期的缓解中低收入家庭住房困难的目的，而且在实施过程中出现了一系列问题（例如规格超标、供应对象失控、供需矛盾尖锐等），政府不得不探索其他更为有效的解决办法。一方面是经济适用住房在住房保障体系中的“错位”，一方面是地方政府、开发企业等部门消极应对甚至抵制，2002年以后全国各地对经济适用住房的发展热情大幅降低。大致也就是从2003年开始，我国经济适用住房政策进入反思与调整阶段。经济适用住房政策在得到调整与完善的同时，不再是我国住房保障体系的核心，而是变成解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分，与廉租房一起共同构成保障性住房的主体。这一时期的经济适用住房政策也发生了变化：第一，对经济适用住房的性质界定有了改变，更多强调了经济适用住房的保障性质；第二，行政事业性收费被取消意味着经济适用住房的公益性增加；第三，在户型上规定建筑面积控制在60平方米左右，“保基本”的特征更明显。为解决经济适用住房政策在现实中遭遇供应对象失控的问题，中央政府取消了市县政府的一些自主权，同时严格了对供应对象的资格审核。

　　2008年以后，以经济适用住房和廉租房为主体的保障性住房建设和投资落实问题备受关注。为此，中央政府于2008-2011年出台了一系列文件和通知，进一步规定了保障性住房的建设规模、未来规划、资金投入和保证等问题，随之而来的就是全国保障性住房建设规模大幅增加。与此同时，经济适用住房在保障性住房内部构成所占比重也在逐渐发生变化，从2009年全国新开工各类保障性住房中约33%的占比，大幅减少到2010年约17%的占比，更是进一步减少到2011年约7%的占比。另外，从这些文件或论述中（特别是2010年以来）可以发现，中央保障性住房建设思路也在发生变化，公共租赁住房日益成为我国保障性住房建设的重点；国家“十二五”规划纲要更是明确提出“重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体”。这也就意味着，经济适用住房与廉租房构成的主体地位，在未来将让渡给公共租赁住房这一新的住房保障形式。

　　国研网：在目前的反思与调整阶段，不难发现我国经济适用房政策最集中的矛盾主要还是集中在中央政府与地方政府的指令与执行不一致上，关于这一点您怎么看？

　　佘宇：我认为，在经济适用房建设方面，中央政府是意愿供给而地方政府则是实际供给，经济适用住房政策的最终执行者还是地方政府。但是，地方政府具有双重属性，既是中央政府政策的执行者，也是管理地方事务的独立主体，其利益诉求与中央政府并不完全一致。这种差别导致地方政府在执行中央政策过程中，会根据自身利益对政策进行调整。这种调整可能是积极的，也可能违背最初的政策意图。

　　首先，地方政府缺乏建设的积极性，主要有两个方面原因：其一是土地收益的重要性日益突出，土地出让金占地方财政收入的比重不断增加，自2003年起基本稳定在50%左右，2010年高达71.68%，土地出让收入成为地方主要财源，土地收益成为地方主要财源增加了落实经济适用住房政策的难度。受自身利益驱动，地方大幅度减少经济适用住房建设供地量，有的地方甚至变相停止经济适用住房建设计划。其二是经济适用住房的建设加重地方财政负担。政府因经济适用住房建设而损失了土地和税费收入及土地升值利润；而对经济适用住房建设、审批、交易等各环节进行监管也会产生各种监管成本。

　　其次，地方政府对中央政策会做出调整。地方政府在综合权衡中央政策与自身利益以后，会对经济适用住房政策做出一定的调整。这种调整，一方面是将中央政策地方化，丰富了经济适用住房政策的执行形式，另一方面是将政策不断细化，使其更具有操作性与执行性。对中央政策调整主要体现在四个方面：一是供应对象的调整：不断缩小、定向供应。二是供给方式的调整：租售并举。三是退出管理的调整：内部循环模式。四是探索新的供给制度：限价房和公租房。然而，值得强调的是，经济适用住房与限价房、廉租房、公租房在供应对象、供应标准与政策定位上依然有着本质的区别，但是后三种制度已经在某种程度上形成了对经济适用住房的替代效应，使其在住房供应体系中的地位逐渐弱化。但应该看到，经济适用住房在保障低收入（而非最低收入）家庭住房中仍具有不可替代的作用，廉租房的保障范围的扩大与限价房制度的推行更多地是分担了经济适用住房两端的保障对象。

　　国研网：除了中央与地方的分歧外，您认为还存在哪些影响我国经济适用住房政策发展与演进的因素？

　　佘宇：主要还是地方政府的政策目标与开发企业的利润目标直接的矛盾。经济适用住房的开发与建设涉及到地方政府、开发企业双方的利益，政府和开发企业实际上形成了一个委托代理关系。在该代理关系中，政府的政策目标与开发企业的利润目标存在不一致的地方，地方政府与开发企业之间存在一定程度的利益博弈，往往会削弱政策的预期效果，导致经济适用住房政策实施的实际效果与初期目标产生较大偏差。

　　对于地方政府来说，经济适用住房是具有保障性质的政策性住房，主要针对低收入住房困难家庭，政府为经济适用住房的建设提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格。作为现阶段国家住房建设政策的重要组成部分，其政策目标主要有以下几点：第一，解决城镇中低收入家庭的住房问题；第二，扩大住房供给、调节房地产投资结构和启动市场有效需求；第三，平抑住房价格上扬，推动住房体制改革和转轨；第四，拉动城市经济增长。然而，作为开发企业来说，在受市场供求状况引导，遵循市场规律运作的前提下，利润最大化才是其最终目的。根据《经济适用住房价格管理办法》的规定，经济适用住房基准价格由开发成本、税金和利润三部分构成，在现有的经济适用住房定价体制下，开发企业要增加自己的收入，可以有两个途径：一是提高销售价格；二是扩大建设面积，这样往往会促使经济适用住房的面积越来越大、档次越来越高，由此产生的负面效应是经济适用住房的单位价格限制住了，但每套房的总体价格却上去了。

　　除了地方政府的政策目标与开发企业的利润目标直接的矛盾外，部分民众的投资动机也是影响了经济适用住房政策的发展与演进。政府基于保障目标实施经济适用住房政策，但部分民众更关注的是经济适用住房与商品房之间的差价，会展开对这一稀缺资源的争夺。往往是掌握较多资源而不是最需要的人群得到了经济适用住房，存在骗购、超标购买和投机等有损经济适用住房政策公正性的行为，从而导致政府的保障目标与社会公平性缺失的矛盾。为此，政府势必采取相应措施保障政策目标的实现。

　　国研网：除了中央政府、地方政府、房地产开发企业和部分民众之间的外在矛盾外，您认为我国经济适用住房政策的内在矛盾又有哪些？这一政策的未来走向又将如何？

　　佘宇：我国经济适用住房政策是1998年以来住房改革的重要组成部分，经济适用住房从用地、开发、行政费用、定价和购房等各个环节都能够享受一定的优惠和政府补偿，其目标供给对象是中低收入群体。所出售的住房明显涉及一定的收入因素，且转移的对象已明确规定为中低收入人群。但是，这一政策在设计和执行中都存在缺陷。

　　经济适用住房政策的推行，是政府希望通过行政调节弥补市场失灵，解决中低收入人群的住房困难，然而却未能有效地防止政府失灵，这主要是因为经济适用住房政策本身存在目标模糊、缺乏市场基础、仍存在盲点等设计缺陷。经济适用住房政策在设计中的缺陷必然导致执行中的种种问题，由于地方政府、开发企业和购买群体之间的利益并不完全一致，经济适用住房在执行中出现的许多现象都违背了政策初衷。问题主要有：受益群体偏移政策目标、开发企业利用优惠政策、购买家庭的套利行为、政府的高监管成本。

　　我认为未来经济适用住房政策的新发展主要有以下三方面：首先，经济适用住房在保障性住房中的地位逐渐弱化。中低收入家庭住房保障供应方式多样化，经济适用住房占比会有所减少。“十二五”期间，北京市经济适用住房和限价房仅占新建保障性住房的20％，反映出地位在逐渐弱化。其次，经济适用住房政策空间进一步缩小。经济适用住房已被明确定位为保障性住房，与最开始的“政策性商品住房”的定位有了本质区别。最后，经济适用住房在用于定向销售的同时向保障性回归。在准入环节上，受益群体范围定向化，由一般模式向特惠模式转变，定向销售给拆迁户。在退出环节上，逐步由自由流通模式向内循环模式过渡，低收入家庭购得经济适用住房后只能用于家庭居住，不得转售或出租。准入和退出环节的严格限制，突出了经济适用住房的政策性和保障性，标志着经济适用住房的保障性特征逐步加强。

　　从经济适用住房的走向上看，政策推行以来，政府的基本理念主要集中在如何让中低收入家庭“有房住”，强调的是保障中低收入家庭的“房产权”而非“居住权”，这样经济适用住房就有发展为投资品而非消费品（尤其是民生消费品）的可能。在政策实施的过程中，由于地方政府、建设单位和购房个人的利益不同，这必然要求政府实行严格的准入限制，提高了政府的监管成本，也难以避免“设租”和“寻租”的大量出现。

　　短期内，经济适用住房政策依然会存在，但将重新定义和进一步规范。在土地资源稀缺、房价居高不下的情况下，政府必须保证一定数量的经济适用住房供应。从长期来看，经济适用住房政策的基本理念将逐步转变，由保障居民“人人有住房”到“人人有房住”，由保障中低收入家庭的“房产权”转变到优先保障他们的“居住权”，由经济适用住房“自由流通”的模式转变为逐步实施经济适用住房的“内循环”模式；由偏重扩大经济适用住房建设规模转变为把经济适用住房建设与维护经济适用住房小区的稳定与和谐相结合，由着眼于经济适用住房的“应急式”建设转变为兼顾制定经济适用住房的中长期整体规划。在这一转变的过程中，经济适用住房可能逐步让位于公共租赁住房，鼓励住房租赁消费将会成为政府提供住房保障的主要方式。

　　国研网：面对内外部诸多矛盾，您认为在当前形势下，经济适用住房政策是否还具有存在的意义？

　　佘宇：作为我国住房保障体系组成部分的经济适用住房政策，从长期来看应完成其历史使命而逐渐消亡；从中期来看应逐渐打通与其他各类保障性住房政策的衔接，例如，租赁型经济适用住房与廉租房一同融入公租房体系，销售型经济适用住房逐渐与限价房实现接轨等；从短期来看则应予以保留，但需要对这一政策进行完善。

　　强调经济适用住房政策在短期内保留，理由主要在于：首先，无论是经济适用住房本身还是整个保障性住房体系都面临着较大的供应缺口；其次，由于多方面的原因，经济适用住房在一些地方无论是存量还是增量，在保障性住房中都占有相当大比重，甚至占据主体地位。因此，取消经济适用住房之后所留下的供应缺口，在短期内恐怕仍然很难通过其他保障性住房予以弥补。为解决原经济适用住房保障对象的住房需求，政府需要在短期内提供大量的廉租房、公租房等其他保障性住房。相较于经济适用住房建设资金回笼较快的优势，廉租房、公租房的大量建设势必增加政府的财政负担，且至少从短期来看没有更好的解决办法。因此，保留经济适用住房政策仍是政府短期内的最优选项。

　　国研网：如您所说，保留经济适用住房政策仍是政府短期内的最优选项，那么您认为我国目前应该如何完善经济适用住房政策？其改革方向又有哪些？

　　佘宇：关于政策的方向问题，我认为主要有以下五点：

　　第一，明确政策目标，限定保障对象。经济适用住房的性质定位直接影响其政策的执行方式和效果。如果说经济适用住房政策形成的背景决定了其政策目标的多重性，偏重于经济适用住房的商品性在特定时期是必要和合理的，那么，在房地产市场日益活跃、房改进入深化阶段后，经济适用住房政策的目标就应逐渐回归到“经济”、“适用”的保障初衷，即通过政府对市场机制不能完全发挥作用的住房领域进行干预和调节，切实解决中低收入家庭的住房困难。鉴于我国现有的财力，有必要缩小经济适用住房的保障范围，避免因政策目标群体过于宽泛而使财政投入成为大众化的社会福利。同时，经济适用住房的面积和建设标准也应与低收入家庭承受能力相适应，只能是水平适度的基本保障。2007年以后，虽然国家政策上已对经济适用住房的供应对象进行了调整，但由于各地的政策惯性，使得很多城市的经济适用住房仍面向有住房困难的中低收入家庭供应。此外，由于受到住房支付能力、收入审核和房价特征等影响，经济适用住房也很难使低收入家庭真正受益。因此，下一步应严格落实中央文件要求，尽快调整各地经济适用住房的保障对象范围，并同步解决低收入家庭受益难的问题。

　　第二，调整用地制度，扩大房源供给。调整经济适用住房建设现有的土地供应方式，可将现有的建设用地行政划拨改为土地租赁。地方政府也可以根据土地价格上涨同步调整地租标准，从而共享土地增值收益。此外，经济适用住房不应仅局限于新建房，房改过程中的购买公房、安居工程房、集资建房等都应属于经济适用住房范围。换言之，经济适用住房包括存量和增量两个部分，且存量占了绝大比例。因此，扩大经济适用住房房源，需要开放二级市场，同时制定相应政策，保证中低收入家庭购买二手经济适用住房时同样享受优惠政策。

　　第三，建立信用体系，遏制违规行为。个人信用体系的建立，可借鉴国外的方式，即提供个人完税证明作为个人信用的重要凭证，同时对个人收入所得税的征收严格把关。而遏制骗购等违规行为，可考虑附加个人担保制度，即要求每一个经济适用住房申请者要找到一个担保人，可以是自然人，也可以是法人，由其担保申请人收入的真实性，从而落实《经济适用住房管理办法》的相关规定，使不符合保障条件的家庭因申请难度加大而选择退出。

　　第四，调整供应模式，试点补贴办法。一方面，从“只售不租”尽快调整到“租售并举”。经济适用住房的保障功能应体现为保障中低收入者有房可住，而不是拥有房产。另一方面，由“补砖头”逐步过渡到“补人头”。将对供应者提供隐性补贴转化为向需求者提供显性补贴或货币补贴，从而使需求者的购房能力得到提升，同时杜绝开发企业利用政策漏洞牟利。

　　第五，完善政府监管，探索退出机制。借助市场、公众等多方面力量，实现政府有效监管。政府的主要责任应在于提供一个公平、公正、公开的规则，从制度上建立低收入家庭住房保障机制，完善经济适用住房政策体系，在监管时也要借助市场力量，强化开发企业的同业监督、媒体监督、公众监督，建立和完善核查机制，培育非盈利组织或企业作为收入核查第三方。此外，以“共有产权”为抓手，探索经济适用住房退出机制。从发展方向来看，“共有产权”可能是实现政府投入的收益权、提供更为灵活的退出机制、体现经济适用住房保障目标的一种有效途径。

责任编辑：何容