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环境风险决策中公众参与的行动逻辑 ——对国内垃圾焚烧争议事件传播过程的考察
2015年01月04日 10:31 来源:《青年记者》2014年12月中 作者:尹瑛 字号

内容摘要:有数据显示,我国自1996年以来,环境群体性事件一直保持年均29%的增速, 2012年中国环境重大事件增长120%,而垃圾焚烧风险引发的群体性事件在近年来更是表现突出, 2006年来,北京、广州、杭州等多个城市均陆续发生了垃圾焚烧抗议事件。

关键词:公众参与;决策;行动;环境风险;风险

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  有数据显示,我国自1996年以来,环境群体性事件一直保持年均29%的增速,2012年中国环境重大事件增长120%,①而垃圾焚烧风险引发的群体性事件在近年来更是表现突出,2006年来,北京、广州、杭州等多个城市均陆续发生了垃圾焚烧抗议事件。集体抗议似乎成为公众影响政府既定风险决策最直接有效的手段。实际上,媒体因偏好负面新闻而高度简化的叙事方式省略了公众为影响政府决策而采取的多元传播努力,这种被简化的叙事逻辑具有错误的示范效应。笔者在对多地垃圾焚烧争议事件传播过程历时性观察的基础上,通过对集体抗议行动发生原因的分析来展现这些事件中公众参与的行动逻辑。

  官方话语的选择性风险叙事阻碍了公众风险知情权的实现

  由于环境风险本身具有高度不确定性、后果的严重性等特点,风险决策者与承担者并非同一主体,相关决策须考虑风险承担者的风险承受能力,并将其意见作为决策的重要参考,而对风险的充分知情是保障公众参与的首要前提。反观我国多地引发集体抗议的垃圾焚烧项目决策,政府对当地上马垃圾焚烧项目的解释无一例外采用了“垃圾焚烧是破解垃圾围城危机的唯一出路”的叙事逻辑,媒体作为公众获悉相关决策信息的主要渠道,在此类重大项目报道上则简单复制官方风险表述逻辑,至于垃圾焚烧技术在中国的适用性、焚烧利益集团对政策的推动性、决策本身的公正性和透明性等,则未被主动纳入风险告知范畴之中。这种高度简化的风险叙事阻碍了公众对相关风险的充分知情,为决策执行埋下危险伏笔。

  而从决策程序来看,尽管《环境影响评价法》明确了环境风险决策中公众参与的必要性,但在执行层面常形同虚设。政府在告知公众风险时一方面用“垃圾围城”风险取代“垃圾焚烧”风险,部分遮蔽项目真实风险;另一方面则将本该通过体制内程序参与决策的公众排除在外,导致政府前期决策中利益相关公众的缺位,在风险知情障碍之外反映出公众对政府决策者的不信任,进一步影响了后续风险协商的效果。

  公众对政府的“累积性不信任”影响风险协商效果

  信任是风险沟通双方理性对话与协商的重要基础,在缺乏信任的前提下,沟通自然难以达成。探究不信任产生的原因也就成为解释公众环境抗争行动逻辑的重要一环。由于邻避性设施大多兼有公共财产和外部性的特征,通常这些设施所产生的经济效益是为全体社会所共享,然而其设施产生的外部效果(如污染、房地产值下跌等)要由设施当地居民承担,导致被选定设置邻避性设施的社区对设施避之不及。②尽管我国各地政府就垃圾焚烧项目与当地居民进行风险沟通时也着力从环境安全方面进行解释,但沟通效果却不好,其重要原因即在于公众对政府的“累积性不信任”。

  一方面,公众对政府机构、私人企业等风险信息的来源的不信任可能深深植根于公众对这些信源或者他们的机构的先前的经验。③笔者2009年1月在六里屯经过实地调研发现,北京六里屯垃圾焚烧厂项目依托六里屯垃圾填埋场规划设计,但海淀区政府当初在填埋场的选址申报上隐瞒选址地周边真实环境及人口信息在前,不落实项目环评意见中要求周边500米范围内居民全部搬迁要求在后;承诺垃圾填埋场技术先进,“100米外没有臭味”在前,但因垃圾量超出填埋场设计处理能力,导致填埋场两公里外的居民都深受填埋场臭气之苦在后;这些既往经验构成了六里屯居民对海淀区政府的“累积性不信任”,也构成了他们后续行动动员的共识基础。

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