【英文标题】The Origin and History of the Information Release System in China

　　【作者简介】周建明，中国人民大学新闻与社会发展研究中心研究员，新闻学院教授（北京　100872）。

　　【内容提要】至少从舜帝时期开始，中国就已经建立了政务信息发布制度，设立了政府发言人，并规定了发言人的职责“听下言纳于上，受上言宣于下”，发言人的职业道德“唯信”。在其后数千年的发展过程中，又逐步设立了信息发布机构，形成了信息发布的文体，开辟了畅通的信息发布的途径，使得信息发布制度不断得到发展完善。

　　At latest since the period of Shun, China has already established the release system of government information, set up government spokesmen and stipulated their responsibility as "reflect the public's opinions to the leader and announce the leader's decisions to the public" and their professional ethics as "absolute credibility". Moreover, China has gradually launched institutions of information release, formed styles of information release, and opened up unimpeded approaches for information release so that the information release system has been improved continually in the process of development during the following thousands of years.

　　【关 键 词】中国 政府信息 发布制度 发言人 源流 历史 China/government information/release system/spokesman/origin/history

　　一、问题的提出

　　有学者认为，信息发布制度始自美国，其根据就是美国第六位总统约翰·昆西·亚当斯（John Quincy Adams，1767-1848年）是首位举办发布会的总统。亚当斯是一位报刊政论家，于1825年3月就任美国第十届总统，就任总统前曾经在报刊上发表过大量政论。他是规定美国外交基本方针的《门罗宣言》的促成者，在担任国会议员期间，极力阻止《限制言论自由法案》的通过。就任总统后，一位记者要求采访，亚当斯起初拒绝受访，但在记者的一再坚持下，亚当斯不得不接受了采访。事后，亚当斯受到启发，决定举办发布会宣布自己的主张。在美国历史上，第一个任用发言人的是美国第七位总统安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson，767—1845年）。杰克逊就任总统后聘请记者出身的阿莫斯·肯德尔担任总统私人秘书，专门负责宣传、撰稿和民意测验，向记者转达杰克逊政府的政策、主张。当然，肯德尔仅仅是总统聘请的私人秘书，还不是白宫的正式职位。到了1897年美国第25位总统威廉·麦金莱（William Mckinley，1843-1901年）就任美国第28届总统时，任命乔治·B·科特柳（George B. Corteyou）为白宫新闻助理，由此，美国总统府发言人制度正式建立。当时任命的新闻助理的主要职责是准备总统向新闻界散发的书面声明，以总统新闻助理的身份回答记者的问题。

　　美国第32位总统富兰克林·德·罗斯福（Franklin D. Roosevelt，1882-1945年）不仅是美国历史上绝无仅有连任四届总统的人，也是最善于运用信息发布活动的美国总统。在1933至1945年12年的任期内，他先后举办998次记者招待会，平均每年83次。这个数字是美国历任总统都无法相比的：其他总统每年记者招待会的平均次数是杜鲁门42次，艾森豪威尔24次，肯尼迪22次，约翰逊25次，尼克松7次，福特16次，卡特26次，里根6次。[1]1933年3月12日，罗斯福就任总统的第一周在白宫第一次举办了著名的“炉边谈话”（fire side chats），经美国三大广播公司的现场直播，将他的谈话传播出去，当时有6000多万听众通过收音机收听了这个谈话。1939年4月30日，罗斯福又成为首个利用电视媒体发表演讲的美国总统。

　　在当代，美国政府确实是自觉利用信息发布加强政府与社会沟通最成功的。但是，如果说信息发布制度起源于美国是很难成立的。我们从对中国历史的考察中可以清晰地看到，在中国至少从舜帝时期开始，就已经建立了政务信息发布制度和设立了政府发言人，并规定了发言人的职责“听下言纳于上，受上言宣于下”，发言人的职业道德“唯信”。在其后数千年的发展过程中又逐步设立了信息发布机构，形成了信息发布的文体，开辟了畅通的信息发布的途径。

　　在本文中，之所以没有使用“新闻发布”这个概念，而是使用“信息发布”概念，原因是除了新闻媒介之外，无论是政府，还是其他社会组织发布的信息，在没有经过媒介报道之前，都是不能称其为新闻。因为新闻是经过报道的事实，没有经过媒体报道的事实或意见、观点、评价充其量是新闻的来源。政府或者其他新闻媒体以外的社会组织并不具有新闻传播的功能，政府发布的仅仅是政务信息或政府掌握的社会信息，这些信息只不过是新闻的素材，这些素材在经过新闻媒体选择、整理、加工见诸媒体传播后才能成为新闻。政府以及其他社会组织不能也不应该替代新闻传播媒介的基本职能，如果是那样，有可能会造成社会分工的混乱，甚至有操控舆论的嫌疑。

　　二、中国古老的政务信息发布制度

　　政务信息发布活动古已有之。《史记》注释中记载：“礼云：‘动则左史书之，言则右史书之。’正义云：‘左阳，故记动。右阴，故记言’。言为尚书，事为春秋。”[2]1上文引用的左右史至少在春秋时期就已经出现，其职责是记言记事，传布后世。

　　先秦信息发布活动的思想基础在于当时的民本思想和沟通上下的民意制度。孟子是当时阐述民本思想最透彻的思想家之一，他认为：“桀纣之失天下也，失其民也。失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣。得其民有道：得其心，斯得民矣。得其心有道：所欲与之，所恶勿施尔也。”“居下位而不获与上，民不可而治也。”[3]69“民为贵，社稷次之，君为轻。”[3]142沟通上下是获得民意的基本途径。“黄帝立明台之议者，上观于贤也；尧有卫室之问者，下听于人也；舜有告善之旌，而主不蔽也；禹立谏鼓于朝，而备讯矣；汤有总街之庭，以观人诽也；武王有灵台之复，而贤者进也。”①尧帝在四通八达的道路边设有旌幡，以为民进善，舜帝设有诽谤之木，都是为了听取来自下面的意见的。

　　大约距今4000多年前，尧帝崩，舜即位后：“谋于四岳，辟四门，明通四方耳目，命十二牧论帝德，行厚德，远佞人，则蛮夷率服。”通过与四方诸侯之长协商，任命了中央政府官员和地方政府的十二州牧，其中禹为司空，掌管水土治理；弃为后稷，掌管农事；契为司徒，掌管教化；皋陶为士，掌管刑狱；垂为共工，掌管百工；益为虞，掌管山林；伯夷为秩宗，掌管祭祀典礼；夔为典乐等，任命的中央政府的官员中龙为“纳言”。据《史记》记载，舜在任命龙为纳言时说：“龙，朕畏忌谗说殄伪，振惊朕众，命汝为纳言，夙夜出入朕命，唯信。”[2]39在《尚书·舜典》中几乎有同样的记载，帝曰：“龙，朕堲谗说殄行，震惊朕师。命汝作纳言，夙夜出纳朕命，惟允。”[4]8孔安国认为“纳言”即为喉舌官：“纳言，喉舌之官也。听下言纳于上，受上言宣于下，必信也。”[2]42从纳言的职责、功能看，它与现代的发言人是相同的，是政府的喉舌之官，负责上情下达，下情上达，即“听下言纳于上，受上言宣于下”。而且，舜帝对发言人的职业道德也提出了具体的要求：“唯信”，其作用是消弭“谗说殄伪”，稳定民心，避免“振惊朕众”。

　　根据史料记载，龙做为“纳言”是中国历史上第一个有明确记载的政府发言人，舜帝执政的政府也是在中国历史上第一个设立政府发言人，并建立发布制度的政府。

　　从现存的文献中可以发现，在中国古代社会不仅有龙这样担任发言人的官职，而且经过漫长的执政过程，也形成了信息发布的机构、途径以及信息发布的各种文体。至少在周朝就形成了从中央到地方的完整垂直型政务信息发布体系。

　　（一）信息发布的文体

　　刘勰在《文心雕龙》中详细论述了朝廷发布信息的一些体裁，为我们了解古代中国政府发布信息的文体提供了线索，如祝盟、誓、诰、铭、箴、诔、碑等都属于上对下信息发布的文体。《尚书》也对这些文体有大量记载。如《甘誓》，禹东巡死前将帝位传于益，三年后益将帝位让给禹的儿子启，有扈氏不服，启与其在甘大战，战前启誓师告诉将士讨伐有扈氏的缘由，并申明赏罚办法，史官记下启的言辞，形成《甘誓》。这种发布誓文的行为与2003年美国入侵伊拉克时事前发布的各种言论行为十分相似，可以称为战争宣言。《尚书》中还有胤征、汤征、汤誓、汤诰、泰誓、牧誓、大诰、康诰、酒诰、召诰、洛诰、康王之诰、费誓、秦誓等记载。其中的酒诰是周公针对殷纣时期放纵淫乐、酗酒乱德、社会风气奢华而代周成王向卫国国君康叔发布的诰辞，告诫臣民饮酒要节制，总结了殷商戒酒兴国和纵酒亡国的教训，宣布禁酒法令，并申明“阙或诰曰：‘群饮。’汝勿佚，尽执拘以归于周，予杀之。”[4]133对于聚众饮酒者的刑罚是杀之。

　　（二）信息发布的途径和方式

　　1.驿站传递

　　中国古代社会政务信息发布的文体十分发达，种类繁多，为了保证政务信息发布畅通、快捷、迅速，发布信息的政府还建立了驿传制度。据《左传》记载，在驿站担任驿传任务的人被称做“遒人”，他们不仅要传递朝廷的信息，还要在每年开春的第一个月到乡下采集方言、歌谣、民谣，成为执政者了解民间舆论的重要渠道。秦始皇统一六国后实施了“车同轨，书同文字”，[2]239修甬道，治驰道，每10里设置一个驿站，完善了驿传制度。据林语堂考证，到了汉朝，则是每30里设置一个驿站。唐朝时，主要道路设置的驿站多达1297个，水陆驿站260个，水陆两用驿站86个，陆路驿站的传递速度每天300里，如果遇到加急的快件时速度可达500里。[5]到了元代驿传制度尤为发达，当时驿站称作站赤，元世祖忽必烈十分重视行政信息的传递，他为此修建官道，“并设置了驿站，有二十多万匹的驿马供各个驿站使用”[6]。元朝的驿站多达1500多处，北达吉利吉斯部落（叶尼塞河上游），东北到黑龙江口的奴尔干，西与钦察（俄罗斯伏尔加河流域）、伊尔汗国（今伊朗、阿富汗）驿站相连，西南通到云南、西藏。另外还有专门传送官府文书的急递铺，每十里或十五里、二十五里设一铺，文书一昼夜可行四百里，[7]这种信息传递制度一直延续到清朝末年近代邮政制度的出现。

　　2.悬观发布

　　早在周朝，统治者就利用阙门悬挂告示，以公布政令。《周礼·天官冢宰第一》中在太宰的职责中规定：“正月之吉，始和布治于邦国都鄙。乃县治象之法于象魏，使万民观治象，挟日而敛之。”[8]9象魏就是阙门，或者称做观，即官门两侧高出门屋之上处，天子双观，诸侯一观。在每年正月由太宰公布治理诸侯国和都市乡村的大政方略，并且悬挂于宫阙，以使万民周知。

　　汉代利用“观”发布法令、公告，孙炎在《尔雅·释官》注中记载了这种发布形式：“宫门双阙，旧章悬焉，使民观之，因谓之观”。[9]24

　　3.市朝发布

　　在最基层的乡村，发布政务信息的职责由乡师担当。“凡四时之征令有常者，以木铎徇于市。”[8]68朝廷发布的应时政令由乡师敲着木铎，公之于众。

　　悬观和市朝的信息发布形式一直延续到现代社会。

　　4.乡校发布

　　乡校是沟通上下的重要渠道。《左传·襄公三十一年》子产不毁乡校并说：“何为，夫人朝夕退而游焉，以议执政之善否，其所善者，吾则行之，其所恶者，吾则改之，是吾也，若之所毁之；我闻忠善以损怨，不闻作威以防怨。岂不遂止，然犹防川，大决所犯，伤人必多，吾不克救也，不如小决使道，不如吾闻而药之。”

　　5.巡行发布

　　夏官司马的属下设有“撢人”的官职，“掌诵王志，道国之政事。以巡天下邦国而语之，使万民和说而正王面。”[8]207这个官职的职责是以巡行的方式，负责向诸侯国传达天子的意志，述说王国的政事，从而达到万民和悦、和谐，拥戴天子。

　　在秋官司寇的属下设有“布宪”官职，“掌宪邦国之刑禁。正月之吉，执旌节以宣布于四方；而宪邦之刑禁以诘四方邦国及其都鄙，达于四海。凡邦之大事，合众庶，则以刑禁号令。”[8]235“布宪”同“撢人”一样也是通过巡行的方式向四方传布信息的，不同的是他发布的信息内容是国家的法律。

　　6.官方“报纸”发布

　　官方“报纸”是发布官方信息的重要载体。但是，对中国官方“报纸”的产生年代却有着不同的说法。一种说法是产生于周朝。日本新闻学者后藤武男和杉村广太郎认为，中国的官报“从周朝就有，一直继续到清朝的灭亡”，这种所谓的“京报”比公元前60年左右发行的罗马两种“报”要早900年。第二种说法是起自汉朝，日本学者楚人冠认为，中国古代的邸报“由汉朝以迄清季，初为诸侯所阅，继而民间亦阅。若从汉朝起，距今已三千年，亦为世界最古之新闻纸。”第三种说法，也是有实物可考证的说法是起自唐朝。[9]28-34

　　无论是“京报”，还是“邸报”，都不能称其为现代意义上的新闻纸（报纸），倒是更近似于现代政府发布政务信息的“公报”，如《国务院公报》和各省、自治区、直辖市政府办公厅印制的“公报”，这些公报主要是发布法规、重要文件、人员任免等事项，而“邸报”的内容与此大体相同，主要是刊载帝王的活动、官员任命公告、大臣和地方官员的奏章（其中包括战事、灾害）等。

　　“邸报”又称作“边报”、“朝报”、“驿报”、“报状”、“宫门抄”等，作为一种官方公报一直延续到清末戊戌维新时期正式出版近代官报之际。在维新变法时期，中央考察政治馆创办了《政治官报》后改为《内阁官报》，根据《政治官报章程》规定，该报主要刊载国家政治文牍，“期使通国人民开通政治之知识，发达国家之思想，以成就立宪国民之智格”，刊载的具体内容分为十类：谕旨批摺宫门抄、电报奏咨、奏折、咨札、法制章程、条约合同、报告示谕、外事、广告、杂录等。发行范围是“无论官民皆当购阅，以扩见闻。”宣统三年（1911年），《政治官报》改为《内阁官报》，其《条例》规定，该报为“公布法律命令之机关，凡谕旨、章奏、及颁行全国之法令，统由《内阁官报》刊布。”“未经《内阁官报》刊布之章程奏折，有在商报章登载者，不得援据。”该《条例》还规定了发行到达各地的日限，最短的3天，最长的到达时间，如驻藏办事大臣处165天。塔尔巴哈台参赞大臣处140天，川滇边务大臣处105天。其他的官方报纸还有《北洋官报》、《商务官报》、《学务官报》以及各省出版的官报，如《山西官报》等等。辛亥革命后，民国政府仿制清政府的《政治官报》条例拟订了《政府公报》条例，规定《政府公报》为“发布法律命令之机关”。

　　（三）信息发布机构

　　在中国古代，政务信息的发布机构主要是中央政权的中枢机构以及中央政府的各个机构。《周礼》是中国政府机构设置制度和官僚制度的一部典籍。据《周礼》记载，当时中央政府设置天、地、春、夏、秋、冬六官，每一官都有发布信息的职责。“虞重纳言，周贵喉舌。故两汉诏诰，职在尚书”。“自魏晋诰策，职在中书”。[10]虞舜时代十分重视纳言之事，这在前文引用的舜即位后任命的官员的记载中就可以看出，而到了周朝，对于政务信息更加重视，将出纳帝命之官视为喉舌，其中负责喉舌责任的也包括史官，《周礼》中记载有史官五种，其中外史执掌的是“掌书外令，掌四方之志，掌三皇五帝之书，掌达书名于四方。“御史的职责是“掌邦国都鄙及万民之治令，以赞冢宰”。《毛诗·大雅·烝民》记载：“出纳王命，王之喉舌”，就是对政务信息发布活动功能的说明。到了唐朝，这种政务信息的发布延续了魏晋时期仍由中书省承担，对于需要发布的信息通过中书省公布，然后由进奏官传报各个地方。

　　自汉朝开始，地方政府在京城设置了类似今天的驻京办事处，被称作“邸”，到唐朝一度称作“上都留后院”、“上都邸务留后院”、“上都知进奏院”，负责进奏院的进奏官一项重要的工作就是向派出他们的地方官员收集通报朝廷的各种信息，汇集这些信息的载体就是前文提到的“邸报”。

　　由以上史实，我们可以清晰地看到，在中国古代至少在舜帝时期开始，中国已经建立了政务信息发布制度和设立了政府发言人，在其后数千的发展过程中这种制度不断得到发展完善。其原因在于，中国与欧洲国家长期的城邦制国家相比，政治制度更为健全、完善，统治的地域广阔，政府为确保统治，必须也有能力建立在当时看来更加迅捷、效率的发布制度、发布方式、发布途径。

　　注释：

　　①《管子·桓公问》。

　　【参考文献】

　　[1][美]埃默里等著，展江、殷文等译.美国新闻史——大众媒介解释史[M].北京：新华出版社，2001，352.

　　[2]司马迁.史记(全十册)第一册[M]，北京：中华书局，1959.9.

　　[3]李鸣注释.儒家道家经典全释·孟子·离娄上[M].大连：大连出版社，1998.10.

　　[4]杜希宙注释.儒家道家经典全释·尚书·舜典[M]，大连：大连出版社，1998，8.

　　[5]林语堂著，王海、何洪亮主译，中国新闻舆论史[M].北京：中国人民大学出版社，2008.14-15.

　　[6][法]勒内·格鲁塞著，黎荔冯京瑶李丹丹译.草原帝国[M].北京：国际文化出版公司，2003，241.

　　[7]毛佩奇、李泽奉编，岁月山河——图说中国历史[M]，上海：上海古籍出版社，1989，329-330.

　　[8]万建中注释.儒家道家经典全释·周礼[M].大连：大连出版社，1998.

　　[9]方汉奇主编.中国新闻事业史(第一卷)[M]，北京：中国人民大学出版社，1992.

　　[10]赵仲邑译注.文心雕龙译注[M].桂林：漓江出版社，1982，175.