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摘 要：基于对国内外相对贫困研究文献和国外相对贫困治理实践的梳理，以及对中共十九大和十九届四中全会精神的研读，本文论述了中国中长期进程中解决相对贫困的四个方面的问题：中国可以与其他发达国家不同，在共同富裕的现代化框架下建立解决相对贫困的目标；为了充分满足贫困和社会进步监测以及减贫政策需要，中国现阶段可以制定多元的相对贫困标准体系；中国解决相对贫困应坚持国际上普遍采纳的经济增长、人力资本投资、社会保障“三支柱”战略，但需要结合中国国情进行必要的调适，尤其是应继续坚持发展支持战略与政策导向；相对贫困治理需转向常规化，对大扶贫格局进行优化，实行制度化、法制化的贫困治理。
关键词：相对贫困; 绝对贫困; 多元贫困标准; 贫困治理; 共同富裕
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
基金： 中国社会科学院创新工程重大专题项目“实施‘脱贫攻坚’和‘共享发展’战略研究”（项目编号：2017YCXZD008）;中国社会科学院研究所创新工程研究类项目“解决我国相对贫困问题长效机制研究”（项目编号：2020NFSB05）的部分成果
2019年10月，中共十九届四中全会正式提出解决相对贫困议题，这是打赢脱贫攻坚战后必须直面的问题。对国际上关于相对贫困的理论研究成果和政策的梳理表明，虽然减缓相对贫困是发达国家普遍的政策实践，但是较少见到有长远的战略和目标，对相对贫困的定义和测量也有诸多不兼容的理论。根据阿玛蒂亚·森的理论，绝对贫困之后的相对贫困将具有绝对贫困的内核和相对贫困的表征。基于这个对于相对贫困的基本认知以及中共十九大描绘的现代化蓝图，中国可以制定解决相对贫困的总目标和路线图，对应的战略既要与国际上的“三支柱”战略相吻合，也要坚持体现开发式扶贫理念的发展支持导向。解决相对贫困是长期性和系统性任务，需要从非常规的扶贫攻坚转向常规化治理，成为国家治理能力现代化的一部分。
一、走向共同富裕：解决相对贫困总目标
消除绝对贫困之后，是否自然地就进入了解决相对贫困阶段？笔者认为，这个大的判断是正确的。但是从国外实践和研究中可以发现，这个判断应该有个前提，绝对贫困和相对贫困并非简单的二分法，相对贫困必须包括某种“绝对性”因素，本文在第四部分将再对此进行论述。基本来说，发达国家和国际社会对于解决相对贫困有共识，但是对于解决到什么程度或者要达到什么长期目标，是含糊的，甚至是缺失的。不过，这并不代表中国不能设立解决相对贫困的长远目标，中国的百年现代化蓝图上完全可以嵌入对应的解决相对贫困的愿景和目标。
（一）对国际社会解决相对贫困目标和进程的初步认识
消除贫困是包括国际组织和各个国家在内的国际社会的共同愿景和目标，在发展中国家主要是绝对贫困，在发达国家主要是相对贫困（Ravallion and Chen,2011;Chen et al.,2018）。不过，发展中国家也有采用相对贫困和多维贫困标准的，发达国家也有采用绝对贫困标准或两类贫困标准同时使用的（沈扬扬、李实，2020）。在发达国家中，采用相对贫困标准最为典型的是欧盟及其成员国，采用绝对贫困标准最为典型的是美国及瑞士1；在国际组织中，采用相对贫困标准最为典型的是经济合作与发展组织（OECD），采用绝对贫困标准最为典型的是世界银行。对于消除贫困应达到什么目标以及采取什么样的进程，目前可知的是，针对消除绝对贫困，重要国际组织和主要的不发达地区、国家都设定了有关联的且明确的目标和进程。2015年9月，联合国制定了2030年可持续发展议程和可持续发展目标，其可持续发展目标之一是到2030年要在世界范围内消除一切形式的（极端）贫困。同年11月，中国的最高领导机构做出了打赢脱贫攻坚战的决定，再次确定并明确了其到2020年实现所有贫困人口全部脱贫的目标任务2。同年4月，非洲联盟发布了《2063议程：我们想要的非洲》，提出了在一代人时间里消除贫困的目标3。次年10月，菲律宾政府发布《菲律宾2040愿景》，到2040年菲律宾人将免受贫困和饥饿4。
但是，对于解决相对贫困，包括美国这样的发达国家很高标准之下的贫困，似乎并没有明确的目标和进程。1964年，时任美国总统林登·约翰逊宣布“无条件向贫困宣战”5。美国的统计学者Mollie Orshansky从这时起开始编制贫困标准，叫做贫困阈值（poverty threshold）。贫困阈值计算的基本方法是，以农业部测算的基本食品消费成本为基数，乘以3倍而得出贫困阈值，再根据家庭人口数、未成年人数等因素编制成一个详细的阈值表。贫困阈值每年根据消费者物价指数进行调整。例如，2010年，美国一个有2个未成年子女的4口之家的贫困阈值为22113美元，折合每人每天15.15美元。1965年以来，基于贫困阈值的美国官方贫困率从20%左右缓慢下降，但是一直没有低于过10%,2017年为12.3%6。美国卫生与公共服务部将贫困阈值转换为相对简化的贫困指导线（poverty guidelines），作为申领社会福利的依据。尽管美国的贫困阈值看上去已经很高，一直还有研究指出其不够高或不合理，需要进一步提高。一些社会福利项目已经采用了比贫困指导线更高的家庭收入标准来扩大受益人群7。由此可见，美国的贫困家庭享受着较高的实际社会福利水平，但是美国似乎没有要“消除”贫困的趋向；如果美国提高了贫困标准，其官方贫困率还会更高。
OECD是代表着全球最主要市场经济国家的政府间国际组织，它定期发布各国的相对贫困指数并进行分析，但是并没有制定和执行反贫困政策的职能。只有同样作为各发达成员国代表、甚至具有超级政府功能的欧洲联盟，为应对2008年金融危机的影响，在2010年发布了《欧洲2020》政策文件，其中提出了明确的减缓相对贫困目标，即到2020年使处于贫困风险的人口在8000万人基础上减少2000万人8。这里的贫困风险就是指收入水平低于欧盟的相对贫困标准，即人均等值可支配收入中值的60%。遗憾的是，至少在2008年到2016年间，欧盟的相对贫困规模几乎没有下降，2020年的欧盟减贫目标没有任何进展（Jenkins,2018）。
（二）共同富裕是中国解决相对贫困的总目标
1. 从“站起来”到社会主义现代化的百年蓝图。
那么，中国是否可以有解决相对贫困的总目标呢？对于这个问题的回答，也许要从认识中国当代经济社会发展的独特道路——中国特色社会主义道路开始。新中国成立以来，中国一直处于，并将长期处于社会主义初级阶段。这既是中国的基本国情，也是中国经济社会发展模式的总依据。社会主义初级阶段的总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。从1987年中共十三大开始，中国形成并日益明确和丰富了分“三步走”实现总任务的百年现代化发展路线图9。2017年，中共十九大召开，新的“三步走”现代化蓝图正式确立，30年前作为重要发展节点的2020年成为新的起点，此前追求的到2050年基本实现社会主义现代化目标将提前至2035年完成，2050年的发展目标被明确为建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国10。这份指引中国经济社会发展的百年蓝图，从新中国成立之初开始描绘，在改革开放以后逐渐变得明晰。消除贫困，走向富裕，是贯穿整个现代化过程的发展使命。正如现代化的各个阶段不可割裂一样，消除贫困事业也将是前后联系的。2020年作为重大发展节点，将消除贫困事业划分为两大历史阶段，每个阶段都有对应于阶段性总发展目标的减贫目标。
2. 消除绝对贫困是全面建成小康社会的重要标志性目标。
从1949年到2020年，从整个国家一贫如洗到全面消除绝对贫困，中国花了70年时间。改革开放以后，中国政府很快地直面贫困问题，以温饱作为基本的贫困标准，对贫困家庭采取救济措施。1987年起，中国政府开始实施农村专项开发式扶贫，分阶段实施不同的扶贫战略、规划和政策。20世纪90年代中期开始，统计部门先后制定、修订和提高农村贫困标准（李培林、魏后凯，2016）。目前使用的农村贫困标准制定于2011年，是以2010年不变价核算的人均每年2300元，是一个结合“三保障”制定的稳定温饱标准，被认为是跨入小康社会的门槛（王萍萍等，2015）。尽管中国现行农村贫困标准与之前的标准相比有大幅度提高，而且标准内涵也包括了发展贫困特征（中国发展研究基金会，2007），但是其本质上仍属于绝对贫困标准，这是由其制定机制决定的。首先，现行贫困标准以基本营养需求确定必需的食物消费标准；其次，现行贫困标准在估算时的恩格尔系数约为0.6，具有典型的穷人消费结构特征。
在到2020年的农村扶贫开发进程中，国家先后实施了两轮扶贫攻坚战，以当时的贫困标准为依据，制定并追求完成限定时间内的明确减贫目标。从1994年到2000年，通过实施“八七扶贫攻坚计划”，要基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题，顺利进入小康社会。到2000年，全国还有3200万人未能解决温饱问题，的确只是“基本”解决了温饱问题。从2015年到2020年，通过开展脱贫攻坚战，要兑现2011年制定的第二轮扶贫开发“十年纲要”承诺，实现剩余5575万贫困人口摆脱贫困。再一次地，全部脱贫目标与小康社会建设挂钩，成为全面建成小康社会的底线目标。不能“一边宣布全面建成了小康社会，另一边还有几千万人生活在扶贫标准线以下。”11脱贫攻坚战采取了“精准扶贫、精准脱贫”方略，投入了比“八七扶贫攻坚”大得多的力度，力争实现“小康路上一个都不能掉队”！
脱贫攻坚战越到后期，越发显得其重要和正确，可以从三个方面来论证：第一，中国现行扶贫脱贫标准仍是一个绝对贫困标准，在特定发展阶段追求所有贫困人口摆脱绝对贫困，是对公民基本生存权和发展权的维护，是中国特色社会主义制度的内在要求，具有无可辩驳的正当性，不能单纯用效率指标来评价；第二，现行贫困标准看似不高，但是中国地域广、人口规模大，发展极不平衡，区域性贫困严重，脱贫越到后期困难越大，如果不采取精准扶贫和攻坚战形式，到2020年也绝无可能实现脱贫目标；第三，中共十九大报告提出要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，夯实全面建成小康社会基础。2020年岁末年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情，给整个国家（以及世界）发展带来重大损失，也给完成脱贫攻坚任务带来严峻挑战，前几年打下的厚实基础已经发挥了化解冲击的作用。
3. 实现共同富裕是解决相对贫困的总目标。
消除绝对贫困之后，反贫困的下一步该怎么走，这是一个很自然的问题。2019年10月中国共产党十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）首次正式提出这个问题，要求巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制12。鉴于“决定”是为贯彻落实党的十九大精神而做出的，在十九大报告和“决定”的共同视野下考察解决相对贫困问题更为恰当。就解决相对贫困的目标而言，十九大报告关于2020年到2050年的两阶段民生目标，也同时蕴含了解决相对贫困的长期目标。
根据十九大报告，到2035年，中国人民生活将更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐；到2050年，全体人民共同富裕基本实现，全国人民将享有更加幸福安康的生活13。在中国语境下，共同富裕中“富裕”的内涵经历了从建国初到改革开放前期的物质财富增长向经济繁荣以及在此基础上的生活繁荣的演变。在1953年通过的《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》中写道：“……党在农村中工作的最根本的任务，就是要……，并使农民能够逐步完全摆脱贫困的状况而取得共同富裕和普遍繁荣的生活。”14这时，经济富裕和生活繁荣是分立的。
改革开放初期，为了加快经济发展，富裕也主要是生产力提高和物质财富增长之意。在十九大报告中，共同富裕更多地与人民生活、保障民生联系在一起，其内涵得到拓展。从富裕对应的英文词汇变化也可看出端倪。古典经济学和发展经济学中的富裕均为wealth15；而十九大报告的英文版则将共同富裕翻译为common prosperity。一字之差，是对发展经济学的拓展，体现了近年来兴起的福祉理论的影响，可以用共同的福祉增进或共同繁荣来理解共同富裕。因此，2020年后的反贫困目的和目标，将从属于新的“两阶段”发展战略，服务于相对贫困人口福祉水平的提高及其差距的缩小，最终落脚于全体人民的共同富裕。
基于对共同富裕以及解决相对贫困的理解，本文尝试提出在现代化和共同富裕目标之下，解决相对贫困的目标：到2035年，解决相对贫困取得明显进展；到2050年，相对贫困基本解决（见表1）。一旦确立了解决相对贫困的长远目标或愿景，近期的，尤其是“十四五”时期由脱贫攻坚向解决相对贫困过渡、转型，以及解决相对贫困的起步，便可在此图景下不拖延也不冒进地有序展开。
表1 现代化和共同富裕目标之下解决相对贫困的目标
资料来源：部分地根据十九大报告重新整理。
