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大部制的内涵及特征
2014年11月04日 15:38 来源:中国社会科学网 作者:江苏人民出版社 字号

内容摘要:大部制在职能归类的基础上组建政府部门,使同领域的事务由一个政府部门管理,这样的政府部门将职能分散变为职能统一,职能范围较宽,业务领域较广,有利于避免传统体制的弊端,提高政府的履职能力。(2部分分开在政府各部内仍以职能司局为主,承担政策制定和监督执行职能,同时下设若干直属机构,或者归口管理若干相对独立的执行机构,专门负责某些方面的政策法律执行,或承担服务提供职能,实行决策与执行的部分分开,例如德国、法国、俄罗斯等国,都有类似的做法。(3相对分开在政府部门内部仍设置一系列职能司局和部属机构,其中有些机构相对独立,除了负责职权范围内的政策制定外,主要承担执行性职能,不仅具有行政许可权和执法权,而且独立开展工作,实际上是执行机构,如美国内阁各部的大部分司局,日本内阁部门的厅。

关键词:职能;政府部门;执行;内阁部门;管理;机构设置;实行;部门是;决策;分开

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  什么是大部制?大部制有哪些特征?优势和局限是什么?这是讨论大部制首先需要明确的问题。从国外情况看,大部制是当代各国政府机构设置的一种流行趋势,但在学术著作或官方文件中,对大部制的概念并无清晰的界定。通常的理解,大部制是指将职能相近的机构重组为一个内阁大部,内阁部门的数量较少,实行决策与执行分开等。从国内情况看,大部制又称大部门体制,是近年来学术界和实务界研究讨论的热点,一般认为大部制是指把职能相同或相近的机构合并为一个较大的部门,或者把相同相近的职能归入一个部门为主管理,以减少机构重叠、职能交叉、政出多门等问题。综合起来看,可以说大部制是在职能整合基础上对政府部门采取综合设置的一种政府组织形式。其构成要素包括职能配置、机构设置、内部结构和运行机制四个方面。为了便于理解,本章通过与小部制的对比来说明大部制的内涵、特征和利弊。

  1.职能统一

  从职能配置看,大部制将相同相近的职能归并到一个部门管理,或将职能相近、业务趋同的机构整合为一个部门,使同领域的事务由一个部门来统一管理,实现职能统一,这是大部制的本质特征,也是大部制的一大优势。为什么这么说?这是因为现代政府都具有国防、外交、内政、司法、财政、经济、工业、农业、商业、交通、环保、教育、科学、文化、卫生、社会等基本管理职能。为了履行这些职能,政府需要设置相应的机构左然:《国外中央政府机构设置研究》,《中国行政管理》2006年第4期。。小部制的职能配置,往往分工较细,一个行业甚至一个专业就设置一个政府部门管理,这样的部门职能比较单一,同一领域中的事务由几个机构管理,造成部门分割、职能交叉、管理分散等问题。大部制在职能归类的基础上组建政府部门,使同领域的事务由一个政府部门管理,这样的政府部门将职能分散变为职能统一,职能范围较宽,业务领域较广,有利于避免传统体制的弊端,提高政府的履职能力。

  以交通管理为例,实行大部制的国家,政府交通部门是海、陆、空交通运输事务都管,有的还管旅游、邮政、国土开发等相关事务。这样就把交通职能统一起来,以便于统筹规划各种交通运输事业发展,形成综合性的交通运输体系,发挥组合效率。

  再以农业管理为例,实行大部制的国家,政府农业部门是农林牧渔都管,有的还涉及食品、环境、水务等相关事务,如英国的环境、食品和农村事务部,职能范围涉及农村农业、环境保护、食品安全、消费者权益保护等事务,将与农业联系紧密的职能都由一个部门实行一体化管理,防止分散管理、多头管理等弊端。

  2.部门精干

  从机构设置看,大部制对政府部门采取综合设置,政府由数量精干的政府部门(国外通称内阁部门)组成,涵盖了现代政府具有的各项基本管理职能。这是大部制的又一重要特征。大部制是相对小部制而言的,通过比较可以发现,小部制按行业或专业设置政府部门,往往分设过细,数量也较多,政府内阁部门在30个左右,如马来西亚的内阁部门是27个,巴西的内阁部门是25个,印度的内阁部门则多达49个。大部制按职能归类设置政府部门,通常是合二为一或合多为一,政府内阁部门多为综合性的大部,数量较少,比较精干,实行大部制的国家,无论国家大小,无论是实行单一制还是联邦制,政府内阁部门设置一般在16个左右。例如,英国的内阁部门是18个,美国的内阁部门是15个,日本的内阁部门是12个,阿根廷的内阁部门是11个(参见表1)。表1是否实行大部制的政府部门数量比较

  实行大部

  制的国家数量实行大部

  制的国家数量未实行大部

  制的国家数量美国15日本12巴西25英国18新加坡15墨西哥25法国15韩国18南非28德国14俄罗斯16新西兰35西班牙15乌克兰17印度49瑞典10波兰15马来西亚27瑞士8秘鲁15巴基斯坦33澳大利亚18阿根廷11古巴32资料来源:根据表中国家政府网站的资料统计。需要说明的是,各国政府除了设有内阁部门(我国称政府组成部门)之外,通常还设有直属机构、办事机构、执行机构、独立机构、咨询机构等。大部制的部门精干,主要是指政府内阁部门的数量精干,其他类型的机构,如直属机构、办事机构、独立机构等,由于职能单一,专业性强,比较适合单一设置,数量可多可少,主要看政府履职需要而定,并不一定适合大部制的形式。比如说,美国在内阁部门之外,设有50多个独立机构及其他类型机构,加起来总数并不少。

  大部制不仅部门精干,而且比较稳定,这也是大部制的一个优势。为什么?众所周知,机构设置应当随着客观环境和政府职能的变化,不断进行调整。大部制作为一种机构设置的形式,也不是一成不变的,需要随着环境和职能的变化进行调整。与小部制不同,大部制的调整不是简单加减机构,而是重新组合,如以前将科技与经济放在一起,现在也可能将科技与教育放在一起,部门内部机构今天是7个,明天可能是6个或8个。不论如何调,政府内阁部门的数量还是那么多,“宽职能少机构”的大部制结构并没有变,仍保持相对稳定。二次大战后,美国大部制经历多次机构重组,内阁部门始终保持在14—16个之间,英国每届政府上台后常常更换内阁部门,1960—1979年间共新设28个部,撤销合并31个部帕特里夏·英格拉姆:《公共管理体制改革的模式》,国家行政学院国际合作交流部编:《西方国家行政改革评述》,第49—50页,北京:国家行政学院出版社,1998。,在20世纪80年代形成大部制框架后,虽有过多次调整,但内阁部门一直保持在16个左右。澳大利亚1987年将28个部重组为18个部,形成大部制之后,内阁部门的数量始终没有变,至今20多年过去了还是18个。

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