随着中国工业化和城市化速度的加快，统筹城乡发展更具有现实紧迫性。从十年前提出“统筹城乡经济社会发展”以来，中国各地都开展了不同侧重点的统筹城乡的试验，这些试验各自都取得了不同的成果，积累了不同的经验。

　　十年来，我国的统筹城乡综合改革取得了哪些经验，各地的试验有何区别，碰到了哪些困难，解决困难的路径何在？《第一财经日报》记者就这些问题专访了四川省社科院副院长郭晓鸣。郭晓鸣专注于“三农问题”的研究，长期在农村一线调研，其重要观点和对策建议多次得到中央领导的批示。

　　第一财经日报：十六大首次提出统筹城乡，2007年，国家又在成都、重庆设立统筹城乡综合配套改革试验区，其他地区也在展开统筹城乡的尝试，那么，十年来，这些试验取得了哪些普适性的经验，这些经验对于统筹城乡发展具有怎样的作用和意义？

　　郭晓鸣：十年来的统筹城乡改革探索，已经积累了一定的普适性经验，比如：通过构建工业化、城镇化和农业现代化联动的平台把单程式的统筹逐步变成了双向互动的统筹；规划管理体制由城乡分割逐步走向城乡一体化；在探索农村土地承包制长久不变的基础上形成了多样化的土地流转制度；通过对农村土地的确权、颁证、赋能等一系列制度设计切实保障了农民的财产权利，等等。其中的一些制度改革已经上升到了国家层面。

　　统筹城乡发展的十年探索意义非常重大，它是对城乡关系这一长期困扰我国发展问题的再认识、再理解，是对新中国成立以来“重城轻乡”发展战略的伟大转变，更是对“发展成果城乡共享”承诺的兑现。

　　日报：十年来，这项改革试验出现了一些备受关注的区域，比如成都、重庆、天津和浙江嘉兴等地。各地都在探索，但是，路径和步骤却不尽相同，怎么来看待这些不同，全国是否形成了几种比较有代表性的改革路径模式，它们各具什么样的特点？

　　郭晓鸣：纵观我国各地统筹城乡发展的改革探索，从表现形式上看，的确形成了不同的改革模式，比如：成都的“三个集中”、“确权赋能”模式，重庆的“地票交易”、“新型城镇化”模式，天津的“宅基地换房推进示范小城镇”模式，嘉兴的“两分两换”模式等，都立足自身实际走出了各具特色的成功改革道路；然而，从本质内容上看，各地改革探索的突破点虽有不同，但改革的目标一致、内容相同，改革目标都是要从根本上改变城乡二元发展的格局，改革的内容都涉及了土地、户籍、社保等一系列的体制机制变革。

　　日报：我们也看到，伴随试验的争议也很大，尤其是与土地和户籍相关，比如一些地方农民“被上楼”，以及农村户口变城市户口要退还土地，这是不是统筹城乡改革的走样、变形？怎么看待和解决这些问题？

　　郭晓鸣：统筹城乡本质是要实现城乡居民权利的一体化，让农民享有与市民一样的权利、一样的地位、一样的利益，建立以公平、平等为基本特征的新型城乡关系。因此，任何以剥夺农民利益的方式来推进统筹城乡发展，都是与统筹城乡发展的根本目标相背离、相违背的，不仅是“走样”问题，实质上已经“变性”。

　　对于出现的问题，必须要从中央、城市、农村三个层面进行解决。中央层面，要对财政体制进行改革调整，逐步革掉地方政府“土地财政”的命；城市层面，完善“以工补农、以城带乡”的体制机制，促进城市生产要素向农村流动，推动基础设施和公共服务向农村覆盖；农村层面，要进一步明晰和强化农民的财产权利，从制度上防范统筹城乡中对农民利益的损害或剥夺。

　　日报：统筹城乡改革十年的试验都是基于地方政府的推动，地方政府为什么会热衷推动改革试验，它的现实背景是什么样的？同时，统筹城乡改革的阻力也来自政府，尤其体现在户籍制度上，那么，这种既热衷又阻碍改革的矛盾的原因是什么？这项改革的真正动力在哪儿？阻力又在哪儿？

　　郭晓鸣：统筹城乡发展是我国经济社会发展到“以工补农”阶段的必然选择，更重要的是，30多年来的改革在取得辉煌成就的同时，各种深层次的矛盾日益凸显，城乡矛盾在很大程度上已经成为影响社会稳定、经济持续发展的重要因素。因此，一方面，地方政府愿意自觉推动改革，以保持经济社会的持续、稳定；而另一方面，统筹城乡改革必然面临城乡利益格局的调整，当改革损害到其利益时，一定程度上又会成为改革的阻力。

　　谁受益谁就是动力和主体，统筹城乡的根本是要切实维护和保障农民的权益，因此真正的改革动力在农民，而要形成持续的动力，就必须要赋予农民产权的主体地位、唤醒农民的产权意识、提升农民的产权利用能力和建立农民主动参与机制。反过来讲，阻力在于各种维持城乡差别格局的既得利益者，在对城乡利益格局调整过程中必然会损害到一部分利益既得者，包括地方政府、城市工商资本等都有可能成为改革的阻力。

　　日报：在这十年统筹城乡的改革试验中，现有制度和政策进行了哪些突破和改善，地方政府的探索有没有对国家政策制度变革引发国家层面的改革？统筹城乡有没有释放生产力？

　　郭晓鸣：我国各地统筹城乡的改革探索，在土地制度、户籍制度、农村社会保障、城乡生产要素流动、基础设施与公共服务均等化、城乡管理体制等方面都取得了一系列的重大突破， 其中有些制度变革已经引发了国家层面的改革。比如：党的十七届三中全会明确提出：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”；2009年9月，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，开始推进新型农村社会养老保险工作；2011年11月，国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作等等，这一系列国家层面的制度安排，都是在总结和提炼我国各地统筹城乡改革经验基础上做出的。

　　各地通过建立农村产权交易平台和规范农村产权交易市场，稳步推进城乡生产要素的自由流动；通过丰富现代农业的组织形态，使农民、土地、资金、技术等生产要素有效聚合；通过“持地进城、持股进城”和放宽农民工变市民条件，加速了新型城镇化进城；各地的探索实践都在不同程度上转变了生产关系，有效释放了潜在生产力。

　　日报：对于统筹城乡改革试验，有的认为关键点在于土地制度，也有人认为是户籍制度，还有的则侧重于社会保障、农村经营制度等，那么关键点究竟在什么地方，是一揽子解决，还是单个重点突破？以及对于未来的统筹城乡改革，究竟应该是摸着石头过河，还是需要顶层设计？

　　郭晓鸣：统筹城乡的根本在于建立城乡一体的新型城乡关系和切实保障农民的财产权益，因此改革的关键点在于以土地为主的城乡生产要素的公平、自由流动制度的建立，而与农村土地密切相关联的户籍制度、社保制度、农村经营制度等也必须同步推进。

　　在统筹城乡改革的前期必须摸着石头过河，但通过十年的改革探索，现行法律制度的约束已经成为我国各地改革的首要制约因素。因此，目前要尽快启动国家层面法律制度的改革调整，特别是在土地问题上，不宜再采取任由各个地方自我探索的方式，亟须国家层面的制度安排和法律的支持。

责任编辑：晓雅