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党内法规助力从严治腐
2019年01月16日 09:22 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:姜涛 字号

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  腐败是社会发展的毒瘤,也是中国共产党必须警惕的“四种危险”之一,必须痛下猛药。党的十八届四中全会提出,党规党纪严于国家法律的重要论断,党的十八届六中全会(以下简称“全会”)进一步明确了党内法规在从严治理腐败中的重要意义与制度安排。全会提出,建设廉洁政治,坚决反对腐败,是加强和规范党内政治生活的重要任务,为此,必须筑牢拒腐防变的思想防线和制度防线,着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。这就要认真对待党内法规在从严治理腐败中的价值,并以制度实践确保党内法规在从严治理腐败中发挥真正的作用。

  集中整饬党风,严厉惩治腐败,净化党内政治生态,需要完善的规范体系为依据。我国目前已经初步构建起相对完备的“二元化”反腐败治理体系,这一体系在总体上由“党内法规”与“国家法律”构成,这种“二元化”体系的优势在于,通过设定不同的腐败容忍度标准,不断降低社会对腐败的容忍限度,从而形成严密的规范体系,以发挥规范的制度合力。

  “惩前毖后,治病救人”

  党内法规是从严治理腐败的内在要求。党内法规是形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责之制度安排的保障。其中,权力定型化、规范化与追责化,是权力服务于公共利益的重要保障。权力定型化是目标。没有定型的权力或定型不合理的权力,可能会带来多变、交叉等问题。权力规范化是前提。对公权力而言,现代法治强调法无授权不可为、法若授权必须为,这就要实现权力的规范化,规范化是权力定型化的前提。而权力追责化是保障。如果党员滥用权力,违反了党内法规,则需要予以追责,以强化党员的法治意识、组织意识与党的意识。总之,一切权力都有腐败的可能,权力必须在制度框架内运行,超越制度框架的权力运行,也只有受到党纪与国法调控才能确保其法治化。

  破窗理论认为,无序、违纪与犯罪之间具有因果关系,党内无序行为不加管制,会发展成为违纪,违纪行为的蔓延,会带来犯罪。依据破窗理论,如果党员的无序或违纪行为没有及时得到修正,那么该党员的行为很快具有示范效应,引发其他人的违纪行为,实践也证明,由于党纪过于宽松,才导致官员一步步滑入违法的深渊,在某一时间点上,腐败犯罪活动的一个细微的增加,就有可能导致腐败犯罪率的急剧上升。相反,如果党内法规能够积极地干预这些可能诱发犯罪的违纪行为等犯罪环境,就可以有效地控制、预防和减少无序的累积和严重腐败犯罪的发生,就此而言,执纪监督的“四种形态”意义重大。

  “惩前毖后,治病救人”,一直是党管干部的基本方针。惩治腐败必须零容忍,抓大也不能放小,党纪严于国法,有利于抓早抓小、防患于未然,这也正是对党员干部的最好保护。违反党内法规,失去的至多是前途或饭碗。可一旦触犯国家刑法,那将葬送掉的是自由或生命。毕竟,坚持党纪严于国法,党内法规在前,可以起到实现预防的作用,用纪律管住大多数,可以防患于未然,促使那些违纪党员幡然醒悟在错误的道路上悬崖勒马,防止广大干部由违纪滑入犯罪的深渊,最大限度地爱护与保护干部。同时,有利于避免“法外施恩”“法不责众”等乱象。总之,党内法规固然意味着对党员的惩罚,但对党员来说无疑又是事前预防,党内法规在反腐中的抢滩登陆,有助于避免堕入犯罪的深渊。党内法规与国家法律之间的有效衔接,有利于构筑一个更为人道、更为严密的腐败犯罪预防体系,使腐败分子无处遁形。

  党内法规实施的制度安排

  重视党内法规在反腐中的制度价值,意味着制度“笼子”正越扎越紧,体现了党中央“腐败不除,绝不收兵”的决心,同时也意味着反腐败是一场攻坚战、持久战,需要重视党内法规实施的制度安排。

  第一,党内法规与国家法之间的有效衔接。党内法规和国家法律都是反腐的规范依据,但两者也存在不同,国家法律系全体公民的公共意志,是公民的行为指南,党内法规则是党员的行为指南,是党员不可逾越的底线,因此,党纪与国法不同,党内法规始终挺在党风廉政建设与反腐败斗争前沿。哪些行为是党内法规调整的范围,哪些行为又属于刑法意义上的犯罪,哪些行为是其他法律意义上的腐败,这需要从制度上予以区分。这就需要注重党内法规同国家法律的衔接和协调,去除党内法规与国家法律之间的重复内容,适时把一些成熟的党内法规转化为国家法律,以免造成党内法规与国家法律之间的冲突与竞合,并避免党内法规架空国家法律。党纪严于国法,这是党内法规与国家法律之间功能区分的重要维度,也是实现两者衔接的逻辑起点。党纪要严于法律,法律一般不干涉如通奸、吃喝玩乐等道德层面的问题,但党纪会干涉不道德行为,道德行为、价值行为、法律行为等均可以成为党纪约束的对象。

  第二,重视党内法规实施的体制机制建设。在制度视野中,人们判断党内法规是否有效,除了看正式、非正式规则是否有效外,更主要是看党内法规实施机制是否健全,离开制度与实践意义上的机制创新,党内法规实施就会大打折扣,进而影响党内法规的效度与信度,增加党内法规实施的难度。党内法规在实施中通过具体的监督机制、协调机制、激励机制来规范全体党员的行为,调节党中央与地方党委、党组织与党员之间的关系。其中,监督机制是选择机制,它决定哪些因素进入党内法规实施活动中,以明确党内法规的实施主体,并确保党内法规实施不会“朝令夕改”或采取“运动化法治”模式;协调机制是目的机制,隐含着党内法规实施的动机与方向,党内法规在从严反腐中的目的在于预防腐败,需要重视综合治理,消除腐败犯罪的社会、个体、心理等条件;激励机制是动力机制,它提供制度意义上的创新条件与活力源泉,需要形成“党的领导、党员带头、群众支持”的腐败犯罪治理新格局。选择、目的和动力是党内法规实施活动中十分重要的三个因素,它们汇集在党内法规实施中,同时派生出党内法规的两个主要功能:有效整合制度资源,全方位贯彻从严治党。

  第三,强化党内法规实施的制度激励效应。党内法规是以惩罚为后盾的,这就需要发挥党内法规的制度激励效应,激励在于发挥党员的积极性,形成不想腐的文化氛围。党内法规作为一种激励,将违反规则的惩罚和遵守规则的奖励相对应,构成了党员的“利害”“诚信”“忠诚”之所在。违纪行为被发现的可能性,也直接影响着遵守党的纪律的程度。党内法规的生命力在于实施,再好的党内法规如果不能有效、公正实施,被束之高阁或变通使用,不能做到人人平等,也会变成赤裸裸的“稻草人”或“纸老虎”,就一定会形成“破窗效应”。作为激励工具的党内法规,核心在于“合法性”和“服从”两者,有助于党员把“守纪律、讲规矩”内化于心,外化于行。毕竟,要把党员的权力关进制度的笼子里和惩戒党员的违纪行为,都需要重视党内法规的制度激励效应,让党员的惩戒以正义而不是集权的方式呈现,从而确保党内法规实施的正当性。

  党内法规与国家法律犹如车之双轮

  完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,党内法规的建构与实施事关全面依法治国的成败。党内法规与国家法律犹如车之双轮、鸟之双翼,共同形成从严治理腐败的规范体系。在《刑法修正案(九)》提高贪污、受贿等之量刑标准的情况下,从严反腐离不开党内法规的制度作用,党内法规是从严治党的体现,党内法规与国家法律之间的“双规制”运行,有利于真正确立“立党为公、执政为民”的执政理念,有利于把我国反腐“制度的笼子”织紧扎牢,也有利于中国共产党真正永葆先进性与纯洁性。

 

  (本文系诠释党的十九大精神国家社科基金专项课题“推进反腐败国家立法研究”(18VSJ103)阶段性成果)

  (作者系中国法治现代化研究院法治发展战略研究所所长、南京师范大学法学院教授)

作者简介

姓名:姜涛 工作单位:南京师范大学法学院

职务:中国法治现代化研究院法治发展战略研究所所长 职称:教授

课题:

本文系诠释党的十九大精神国家社科基金专项课题“推进反腐败国家立法研究”(18VSJ103)阶段性成果

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