习近平总书记在党的二十大报告中指出：“发展全过程人民民主，保障人民当家作主。”报告对全过程人民民主的本质属性、广泛性、真实性和有用性进行了重要阐述。公共预算作为一种以政府为主体的资源配置过程，有非常鲜明的公共利益色彩。预算民主也是我国政治文明建设的一个重要领域。因此，作为核心价值，必须坚持“全过程人民民主”对公共预算的引领作用。

　　公共预算的人民主体性

　　长期以来，对于预算民主的分析和评价往往基于西方民主价值理念。基于西方民主的预算民主分析，以政治—行政两分为基础，主要聚焦于代议制，并依托代议制的运行来展开。如美国财政学者威德维斯基认为，“预算的实质是政府与国会，以及政治家与官僚之间的博弈，使得预算决策者必须以一种简单、快速且又被普遍能够接受的方式分配资源”。因此，西方预算民主就被概念化地转化成在代议制场景中的利益博弈，政府预算过程中的所谓民主变成了不同利益集团间“相互将手伸进对方口袋”的转移支付机制。在西方民主理念下，预算民主成为代议制民主运行的一种表现。

　　显然，对于我国公共预算的分析，如果完全移植和运用西方民主观念及其评价体系是不合适的。这样做无法真实解析我国政府治理过程中所蕴含的民主价值。要正确把握我国预算民主的本质属性，必须摆脱西方民主观念，以全过程人民民主为价值引领，来分析我国公共预算过程中的民主属性及其实现路径。

　　公共预算过程作为非市场化的社会资源筹集和配置过程，其运行以权力为基础。从权力属性来看，公共预算是汲取社会资源和分配社会资源的权力，属于政治权力。我国作为社会主义国家，国家的一切权力属于人民，“决不能依据地位、财富、关系分配政治权力”。人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。具体到公共预算领域，就是要坚持人民主体性，强调公共预算的权力属于人民，公共预算的决策、监督等权力属于人民。从结果上看，公共预算的人民主体性就是确保公共财政资金的使用符合人民的意愿、用于人民的需求。要坚持公共预算的人民主体性，尤其要防止出现西方代议制民主模式下预算过程被利益集体“俘获”，导致公共财政资金为特定利益集团服务，公共预算变成瓜分财政资金的讨价还价的情况。

　　公共预算的“全过程”特征

　　根据我国预算法的规定以及公共预算的实践来看，我国公共预算过程体现了多环节参与、多渠道表达的全过程特征。这与西方以代议制为核心的政府预算模式有着根本不同。

　　总体上，我国的公共预算体现为一个“二上二下” 的过程。首先，具体支出部门在下一年度的预算测算过程中广泛听取职能范围内人民群众意愿，充分考量人民群众的利益诉求，以满足人民利益为导向进行测算。其次，各级财政部门在收到支出部门的预算测算后，以财政支出的公共效用与资金节约为导向给予审查意见；各支出部门修改后的预算被汇聚成政府年度预算草案后，提交各级人大财经委员会进行审查。审查结果反馈给财政部门并予以修改后，再次被提交到各级人大。人大全体会议通过后才最终形成年度公共预算。

　　可见，作为支出部门的各级政府职能部门、各级财政部门、各级人大和政协，以及各级发展改革决策部门作为公共预算过程的组成环节，以不同的方式吸纳人民意愿，都承担了公共预算过程中的人民利益表达功能。因此，整个公共预算以“全过程”彰显了鲜明的人民民主价值，体现出我国预算民主具有的持续性、整体性和协同性特征。

　　全过程人民民主优化公共预算

　　自改革开放以来，我国一直在进行着预算制度的渐进式改革，尤其在提升预算透明度和部门预算规范性等方面着力甚多。进一步优化我国公共预算，要坚持人民至上，以促进全体人民的福利增长为价值取向，要坚持以全过程人民民主为引领，将民主理念与民主原则贯彻落实到公共预算过程之中。

　　第一，加强党对公共预算过程的领导。党的领导是确保人民主体性的先决条件。要确保公共预算的人民利益导向，就必须坚持和强化党对公共预算过程各环节的领导，这也是确保公共预算过程中实现真正人民民主的前提条件和根本政治保证。

　　第二，进一步拓宽和丰富政府职能部门在公共预算过程中人民利益表达的路径。作为公共财政的支出部门，政府职能部门是具体使用财政预算资金的部门。我国政府预算编制的支出分类方法主要是在行政职能分类的基础上，按照预算收支分类科目进行编列。支出的分类本身就体现了利益色彩，而预算资金的测算及分配有明显的利益表达特征。因此，要进一步拓宽和丰富作为支出部门的政府职能部门在预算测算过程中的人民利益表达渠道，强化其在人民利益表达方面的功能。

　　第三，各级财政和发展改革决策部门强化人民利益导向。1995年我国颁布实施了《预算法》，历经2014年、2016年两次修订，以及2018年《预算法实施条例》的颁布，各级政府的财政部门在预算过程中不断被赋予更多权力，使其在政府预算体系中拥有特殊地位。此外，历次政府机构改革都在不断凸显各级发展改革决策部门在基础建设预算决策方面的重要作用。因此，作为预算过程的第二个环节，要进一步强化其人民利益导向，各级财政部门和各级发展改革决策部门在整合和平衡各支出部门预算的过程中，要坚持人民利益至上的原则，以公共效用为标准来整合和平衡整体预算，防止出现西方公共预算被利益集团左右的情况。

　　第四，依托各级人大巩固公共预算中的人民主体性地位。从制度规范的视角来看，《预算法》赋予了地方人大在地方公共预算过程中的主导作用，保障了人民主体性地位的落实，也是体现“全过程人民民主”的重要制度安排。不同于西方国家议会运行的讨价还价，我国人大的制度设计是通过协商式参与，赋予人民在公共预算过程中进行利益表达和协商的权利。同时，这种权利也体现为对预算的审查和监督。今后，各级人大要进一步强化和巩固在公共预算利益表达上的作用，尤其是探索强化预算审查和监督工作的责任机制建设和完善，由此不断加强和巩固公共预算过程中的人民主体性地位。

　　（作者单位：华东政法大学政府管理学院）