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城镇化与城市化及其确切含义
2014年04月09日 09:20 来源:学习时报 作者:田明 字号

内容摘要:虽然两个词的英文译法同属一个词,其含义也本应一致,但在实际应用中城市化与城镇化的含义逐渐出现了分化,由此形成的混乱,对目前正在推进的新型城镇化战略形成了诸多负面的影响。第一种认为城镇化即城市化,二者内涵没有本质区别,但城镇化更为科学和贴近中国国情,用城镇化比城市化好。城镇化战略的提出及含义变化2001年国家颁布的“十五”计划纲要提出“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”,第一次把城镇化作为国家战略,在强调“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”的同时,提出要“完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用”。城镇化常用的二级概念包括:一是以大中城市为核心的城镇化称为集中型城镇化,农村人口向县域范围内的小城镇集中称为乡村城镇化。

关键词:城镇化;工业化;城镇人口;设置;中国;农村人口;市辖区;城乡差别;改革开放;中心城市

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  城镇化一词起源于拉丁文Urbanization,最早源于1867年西班牙工程师A.Serda的著作《城镇化基本理论》。至20世纪,这一名词已经在全世界范围内被多数学者所接受。1970年代后期,中国学术界引入Urbanization 一词,并广为流传。但在国内还有一个词与其对应——城市化。虽然两个词的英文译法同属一个词,其含义也本应一致,但在实际应用中城市化与城镇化的含义逐渐出现了分化,由此形成的混乱,对目前正在推进的新型城镇化战略形成了诸多负面的影响。

  城镇化问题的提出及概念分歧

  目前不清楚“城镇化”或“城市化”这两个词在中国何时出现。但城镇化所涉及的内容引起的重视由来已久。解放前毛泽东在《论联合政府》一文中就指出:“农民——这是中国工人的前身,将来还要有几千万农民进入城市、进入工厂,如果中国需要建设强大的民族工业,建设很多的近代的大城市,就要有一个变农村人口为城市人口的过程。”新中国成立后,尤其是1958年左右,“城市化”一词在公开出版物多次出现。但是,当时中国考虑的核心问题是工业化,即使从1949年到1957年3000多万农民进城,也是因为国家有计划大规模工业建设需要增加劳动力。决策层思想上还没有完整的城镇化概念,理论界也还没有提出这个问题。不过,这不代表“城镇化”或“城市化”一词还没有出现,也不能否定有很多人对城镇化这一过程有一定的认识。这种认识与马克思主义关于城乡关系发展的理论一脉相承。马克思指出消灭“城乡差别”的途径是“把农业同工业结合起来,促使城乡之间的差别逐步消灭”。基于这样的经典论述,当时乡村“城镇化”是通过在农村发展工业进行工农结合的方式来推动,通过乡村工业化消灭城乡差别,工业化居于主导地位。对于城镇化的另一条途径,即通过人口转移,发展城市来推进工业化则认识不足,是非城镇化的工业化道路。

  改革开放之初城镇化问题便被理论界正式提出,“城市化”与“城镇化”两个词几乎同时出现,用哪个词比较好,在学术界有不同的看法。第一种认为城镇化即城市化,二者内涵没有本质区别,但城镇化更为科学和贴近中国国情,用城镇化比城市化好。第二种认为城市化才能反映本质。因为作为形容词的“urban”,其含义是“城市性”,小城镇作为城市的初级形态,并不具备完全意义的城市性。城市化不仅是具体的有形的过程,而且是一种抽象的无形的过程,强调外延的城镇化,不能完全表达城市化的抽象含义。第三种认为城市化与城镇化是两个不同的概念,指不同的现象。城市化是指人口向城市的集中过程,城镇化是农村人口向县域范围内的城镇集中的过程。第四种认为城市化是总括的概念,城镇化是城市化的某个阶段或者某个部分的现象。城市化包括大中小城市和小城镇,而城镇化不包含建设大中小城市,城镇化是城市化的一部分,城镇化是特殊历史阶段的产物,是城市化的起始阶段。

  市镇设置和城乡划分标准

  计划经济时期,城镇设置采用“切块”方式,把非农人口和非农产业集聚的居民点和工矿区单独划出来设置“市”和“镇”,这样划出来的“市”和“镇”与功能上所体现的“城市性”一致。改革开放以来,设市方式是全区域设置,“市带县”设置地级市,“县改市”设置县级市。由于市镇设置标准发生变化,设置过程混乱,逐渐使行政区概念的“市”和“镇”与功能性城镇概念区别越来越大。几乎所有市镇行政地域都远大于城镇功能上的实体区域。但是,受原计划经济时期城市设置的影响,人们习惯于用行政管辖区的“市”或“镇”来代表城镇化范围,这是造成误解的原因之一。

  为了准确统计城镇人口,国家统计局先后多次对城镇人口和城镇地域的识别标准进行修订。按照目前的标准,城区是指在市辖区和不设区的市,区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇,政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。简单理解,城区就是设区市的市辖区以及县级市市政府驻地的城区。镇区是县城以及其他建制镇的镇区。城镇人口,就是在城区或镇区连续居住满半年的常住人口。

  国家统计局有关城乡划分标准与实际城镇地域也有出入。第一,这种划分标准仍然以是否在行政上设立“市”或“镇”为划分的着眼点,而实际的城镇化地域与行政设置是有差异的。近年来我国大规模推行撤乡改镇,撤乡并镇,没有统一的标准。很多建制镇,仍然是普通农村,与城镇的差别较大。也有一些居民点,已经发展成小城市,由于没有被设“镇”,不被统计为城镇地域和城镇人口。第二,由于县市合并和撤县设区,市辖区与城区有着很大的差别。新设市辖区多数是由原来的县改市而来。整县域改为市辖区导致很多农业地区和农村人口被错误地统计为城镇人口。第三,由于常住人口中包含着大量的非本地户籍流动人口,把流动人口纳入城镇人口统计范围内,不能代表真正的城镇化水平。由于行政设置的“市”“镇”与实际城镇化根本上是两回事,城乡划分标准城区和镇区与实际城镇化也有出入,造成概念使用的混乱。

  概念使用与城镇化道路的争议

  城镇化和城市化概念分歧与城镇化道路的认识差异也有关。伴随着对城镇化必然规律的认识,城镇化道路的争论就出现了:既然城镇化是必然过程,那么中国该走怎样的城镇化道路呢?

  受计划经济时期城乡关系认识的影响以及改革开放后西方大城市病研究的传入,中国主流学术界普遍认为,“工业化导致城市化是资本主义社会的特有规律”,“社会主义国家实现工业化不是出现加剧城乡对立的城市化,而是出现消灭城乡差别的城乡一体化”。改革开放初期乡镇企业蓬勃发展,在乡村工业化的带动下乡村小城镇展现出一派欣欣向荣的景象。这为控制大城市规模,发展中小城镇,通过乡村工业化推动城镇化的主张提供了经验启示,由此产生了中国城镇化道路的主张之一:小城镇重点论。其依据:一是防止过多人口集中大城市产生大城市病,符合城市发展方针;二是就地工业化和城镇化,可防止农民背井离乡和农村破产,带动广大农村的发展;三是就近进入小城镇,城镇化的成本低;四是小城镇连接城乡,其发展可以提高农村现代化水平,有效缩小城乡差别;五是乡镇企业和小城镇发展的实践证明这条路是正确的。

  与小城镇重点论同时并行的是大城市论,认为中国城镇化道路应该以大城市为重点。其依据:一是国家城镇化进程表明,大城市超前发展是存在于世界的一个普遍规律;二是大城市的经济规模效益明显高于小城镇,分散化的小城镇发展存在极大的浪费;三是大城市的环境规模效益、社会规模效益高于小城镇;四是乡村分散工业化道路导致城镇化滞后于工业化,分散布局导致环境污染等。

  主张小城镇重点论的一般都采用“城镇化”一词,而主张大城市发展道路的则普遍采用“城市化”一词。除了以上两种观点较为明显的城镇化发展道路之争外,最著名的是多元城市化论,目前这一主张已经成为主流观点,并被官方采纳。持多元城市化观点的基本上没有刻意区分城镇化和城市化的差异,经常混用。

  城镇化战略的提出及含义变化

  2001 年国家颁布的“十五”计划纲要提出“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”,第一次把城镇化作为国家战略,在强调“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”的同时,提出要“完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用”。自此以后,城镇化成为国家历次五年规划和历次全国党代表大会报告的必要内容。

  官方城镇化思路和相关政策措施都是以当时所面临的问题展开,目的是解决已存在的问题。随着城镇化的快速推进,面临的问题也越来越突出,如城镇化质量不高,土地开发无序,发展不均衡,可持续发展面临挑战,等等。因此,从“十一五”规划开始强调城镇化的健康发展,提高城镇化的质量。最初把城镇化看作是不同城镇和不同区域的协调发展问题,其着眼点都是各类“城市”,焦点集中在城市的规模。“十二五”规划时期,认识已有明显的提升,首次提出把农业转移人口市民化作为重要的任务。十八届三中全会对城镇化的认识有了质的飞跃,提出“以人为核心”的新型城镇化思路。中央城镇化工作会议则更进一步,把“常住人口市民化”由“十二五”规划中的“重要任务”,提升为“首要任务”,并强调中国城镇化的任务已经从过去提高常住人口城镇化水平“转移到城镇就业的农业转移人口落户问题,努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。

  在官方城镇化思路中一直存在着控制大城市,发展中小城市和小城镇的倾向。城镇化战略第一次提出的“十五”计划中提到“完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用”,此后,大城市便成为严格控制的对象。比如户籍制度改革一直强调控制大城市和特大城市规模,十八届三中全会又在控制特大城市规模的前面加了“严格”二字,重新延续了之前我国城市发展方针。这与其强调的解决农业转移人口市民化,推进以人为核心的城镇化相矛盾。虽然这个提法是因应大城市病而提出的,但因为大城市和特大城市农业转移人口占有很高的比重,这些城市户籍制度不松动,市民化就是一句空话。尤其是大城市和特大城市在城镇化制度设计中具有极大的示范效应,户籍的严格控制会影响中小城市的户籍管理制度,并有可能压抑中小城市户籍管理制度的改革创新。

  使用城镇化概念更为确切

  “城镇化”与“城市化”概念分歧造成很多混乱。连基本概念都没有统一的认知,对话和学术讨论从何谈起?尤其是当城镇化成为国家发展战略之时,概念的分歧容易产生更大的负面影响,容易使基层政府在实施这个战略的时候出现偏差。

  人类在认识过程中,从感性认识上升到理性认识,把所感知的事物的共同本质特点抽象出来,加以概括,就成为概念。概念并不能完全把某一社会现象的具体特征的所有细节全面精准地描述出来。城镇化的很多争论是没有弄清概念与现实之间的差别,或者把抽象概念当成具体现象,或者把具体现象直接作为抽象概念来运用造成的。很多分歧是从反对现实中的某种现象、做法和政策,演变为反对某个概念。比如,因反对以小城镇为重点的城镇化道路而认为城镇化概念不对,或因反对以大中城市为重点推进城镇化,而反对使用城市化这一概念。

  城镇化作为人类社会进入工业化后社会经济发展必然要经历的“自然”过程,是一个综合的概念。在综合概念之下可以延伸出众多次级概念,但不能把次级概念与这个综合概念并列。把城镇化和城市化作为两个不同的概念来对待,其错误是把综合概念和二级乃至三级概念混为一谈。城镇化常用的二级概念包括:一是以大中城市为核心的城镇化称为集中型城镇化,农村人口向县域范围内的小城镇集中称为乡村城镇化;二是根据城镇化动力机制的不同分为自上而下城镇化和自下而上城镇化,以及外力驱动的外向型城镇化等;三是根据城镇化速度与社会经济发展的适应程度,有超前城镇化、滞后城镇化、协调城镇化等;四是城镇化过程中针对不同要素的集聚和转移过程常见的概念有人口城镇化、土地城镇化等;五是根据城市中不同区域的人口转移特点,则有中心城市人口由城区向郊区扩散的郊区城镇化(简称郊区化)和城市中心区乃至郊区向乡村迁移,城市人口减少而出现的逆城镇化,以及城市再次复兴,中心城市人口实现增长的再城镇化;六是根据人口城镇化的方式不同分为就地城镇化和迁移式城镇化等。

  既然城市化与城镇化并无概念上的区别,那么使用哪个词更好?虽然作者倾向于使用城市化一词,因为城市化更能够体现“城市性”过程的永无止境,包括了非物质的内容,更因为中国诸多小城镇的城市化功能很弱,也处于城镇化的过程之中,用城市化则更能体现不同类型居民点的发展演化趋势。但是,城镇化也有其实际意义。一是由于设市标准和设市管控的问题,一些十分城市化的居民点,却不在“市”之列,用城市化容易忽略这些城镇。二是目前两者使用频率旗鼓相当,废除任何一个词既不可能,也没必要,而且官方已经采用了“城镇化”而非“城市化”,并被广泛接受,为达至统一,使用城镇化亦有重要意义。

  最后,关于城镇化或城市化的确切含义,各界在农村人口转变为城镇人口,农村地域转变为城镇地域这一点上基本上取得了共识,但对于城镇化是一个社会转型过程则认识不深,但是后者更为关键。如果说工业化是经济革命,那么城镇化则是深刻的社会变革。正如学者宋建坤所说:“中国的城镇化建设,其承载的含义远远超越经济领域,绝非仅限于满足社会需求的生产力范畴,已经全面触摸到整个社会的结构性变革,它撬动具有进步意义的生产关系的同步再调整,是推动中国走向‘第三次社会变革’的历史性跨越。”

  (作者单位:北京师范大学社会发展与公共政策学院)

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