2018年欧盟夏季峰会于6月29日在布鲁塞尔闭幕。移民作为“决定欧盟命运”的重大议题之一是峰会关注与讨论的焦点，然而，峰会形成的决议只是对2015年欧洲移民议程框架下已具共识的各项措施进行重申，并无实质性突破。从2015年欧洲移民议程到2018年欧盟峰会，欧盟及各成员国在3年时间内虽就缓解移民危机取得部分妥协，但却没有达成任何最终协议，欧盟一体化进程以及区域性秩序与安全因移民危机正经受着严峻的考验。

　　欧盟移民危机的缘起与因应

　　进入21世纪以来，饱受战乱、政局持续动荡之苦的中东、北非地区一些国家成为流离失所者的渊薮。2015年初，源源不断的移民陆续穿越地中海抵达欧盟边境海岸，规模与数量是前所未有且始料未及的，将欧盟卷入系统性移民危机的漩涡之中。移民主要由地中海东部、西巴尔干半岛、地中海中部和地中海西部4条路线抵达欧洲大陆，自东、南、西三个方向形成合围，对欧盟外部边境造成巨大的压力。大多数移民的迁徙方式为偷渡、人口走私或贩运等非正规渠道，至2015年年底，抵境的非正规移民数量突破惊人的180万，对欧盟外部边境安全构成全面的威胁。同时，由于恶劣的自然条件以及简陋的运输工具，自2014年底至2017年，大约有1.45万移民在试图穿越地中海时丧生。

　　在此背景之下，2015年5月，欧盟委员会主导的欧洲移民议程（European Agenda for Migration）应运而生，绘制“三步走”路线图——紧急行动、短期措施与长期战略，力图分阶段、有节奏地应对移民危机，维护欧盟“自由、安全、司法”领域的一体化成果。具体而言，第一，欧洲移民议程安排了三项优先领域的紧急行动：对海上迁徙的移民展开紧急营救，尽快减少抵境移民数量以缓解成员国边境压力，以及从源头遏制外来移民。在内部，欧盟启动“热点方法”、联合行动、外部边境快速干预等应急手段；在外部，采取经济援助与合作方式解决移民生成及来源的上游问题。第二，短期内加强立法调适，改革外部边境管理机制与机构，促进边境的“智能化”建设以及推动非正规移民的遣返。第三，长期战略是对欧盟庇护制度进行结构性调整，切实维护团结原则。

　　“三步走”路线图的阶段性成效

　　第一，紧急行动。危机爆发后，欧盟及其成员国迅速组织对海上迁徙移民的营救工作，取得了一定的成效。自2015年至2018年3月，在地中海和爱琴海海域共有60多万人获救，其中，地中海路线获救人数超过28.5万人。同时，欧盟采纳“热点方法”对遭受移民入境冲击最严重的希腊与意大利给予定点、精准援助。这两个国家的特定边境点被界定为“热点”（hotspot）（希腊有5个，意大利有6个），由欧盟统一部署快速干预行动，帮助“热点”边境迅速完成移民的甄别、登记和指纹录入等程序性管理工作，为及时遣返移民奠定基础。同时，针对热点国家的入境移民或寻求庇护者，实施转移与重新安置的临时配额制度，由其他成员国依据配额分担“热点”国家的压力。

　　为了尽可能地将移民阻挡在境外，欧盟推行以高额的经济代价换取“空间”的策略。2015年至2018年，欧盟对外资金援助的总预算达到124亿欧元，先后建立了欧盟—土耳其合作机制、欧盟—非洲伙伴关系框架，为这些国家和地区提供减少移民生成的发展援助、就地安置移民的资金支持等，以及帮助打击人口贩运和走私，促进合法、有序的移民流动管理。

　　第二，短期措施。自2015年至2017年底，欧盟委员会先后提出23项次级立法议案，已获通过与颁布的立法有9项。有代表性的重要立法涉及加强外部边境管控、巩固欧盟整体安全的相关制度。2016年9月，欧盟颁布（EU） 2016/1624 《欧洲边境和海岸警卫条例》。该条例将2004年成立的“欧盟外部边境管理局”更名为“欧洲边境和海岸警卫局”（英文名称“FRONTEX”保持不变），使之由单纯的协调机构演变为集协调、组织、部署、执行于一体的独立、统一的欧盟一级管理与行动机构。同时，在外部边境管理责任方面，该条例改变了旧有的成员国“单独责任”规则，确立由欧洲边境和海岸警卫局与成员国承担“共同责任”。以上两项难能可贵的共识，全面强化了欧盟在危机发生时迅速整合与部署资源的能力。