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邻避型群体性事件实例分析
2014年02月08日 15:37 来源:人民论坛 作者:李永政 王李霞 字号

内容摘要:近年来邻避型群体性事件频发,已成为影响经济发展和社会稳定的重大障碍。因此,要从加强和创新社会管理的高度认真对待邻避型群体性事件。文章选取厦门、大连和宁波三地针对PX(二甲苯)项目所发起的邻避型群体性事件为案例,总结此类事件的发生缘由与发展规律,进而为今后政府如何回应此类事件提出建议。

关键词:邻避型;群体性事件;社会稳定;经济发展

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  【摘要】近年来邻避型群体性事件频发,已成为影响经济发展和社会稳定的重大障碍。因此,要从加强和创新社会管理的高度认真对待邻避型群体性事件。文章选取厦门、大连和宁波三地针对PX(二甲苯)项目所发起的邻避型群体性事件为案例,总结此类事件的发生缘由与发展规律,进而为今后政府如何回应此类事件提出建议。

  【关键词】邻避型;群体性事件;社会稳定;经济发展

  近年来,“高风险社会”这一概念已经不再仅仅是一个专业术语,它在我国学术界和领导层引起极大关注,同时广大普通民众也已熟知并有切身的体会。威胁社会公共安全的突发事件频发,而社会公共安全类的突发事件集中表现形式为群体性事件。最近几年群体性事件呈明显上升趋势,仅2012年以来就发生多起,如2012年6月底7月初四川什邡民众抵制钼铜项目的群体性事件,时隔不到一个月发生的江苏启东人民抗议“南通大型达标水排海基础工程”建设的群体性事件厂等。

  文献回顾

  邻避运动起源于欧美,在一定程度上推动了国家法治、政府管理和公民参与水平的不断提高。在亚洲,邻避运动首先出现在日本。随后,中国台湾、香港等经济发达地区也迎来了这一浪潮。而在中国大陆,邻避运动近年才出现并日益凸显。大陆学者从2006年对此开始有了初步的研究,但总体上研究尚浅,且近一半都是以垃圾处理为案例所进行的邻避设施规划等方面的研究,从城市社区治理的角度、用个案研究的方法对邻避设施与邻避冲突进行了探讨,并总结出邻避冲突的特点及其在我国的具体表现等,还提出了较有指导意义的邻避冲突的解决机制。总的来看,国外对邻避现象的研究范围广,研究角度和方法非常多,而国内尤其是大陆学者对邻避现象的研究还处于初期阶段,但随着邻避现象愈加普遍,有关邻避现象的研究必将持续深入。

  厦门、大连和宁波反对PX(二甲苯)项目的三起事件显然都可归于邻避型群体性事件之列。由于厦门PX(二甲苯)事件发生已有五年之久,有人认为其具有中国民主进程中的一个里程碑的意义,因此对它的研究已经非常多,有从政治学、行政管理、公共政策等方面探讨,有从社会冲突角度研究,还有从大众传媒、网络舆情、城市规划等其他众多层面进行讨论的。而对于大连和宁波PX事件的研究目前还仅限于一些对于事件发展过程的描述以及一些较为表层现象的探讨,当然这也源于时间的限制。上述三地PX(二甲苯)事件具有一定的相似性,但由于时间、地区以及社会背景的差异,三者之间又表现出一定的可比性。鉴于此,文章试以这三起事件为案例进行比较分析,希望可以对邻避型群体事件的研究提供有益的启发。

  事件概述与分析

  时间:这三次针对同一项目的邻避型群体性事件的时间跨度为五年。从厦门到大连间隔三年,从厦门到宁波仅有一年时间。由此可见:一方面,我国目前正处于邻避型群体性事件的敏感期。原国家环保总局发布数据显示,1995年至2006年,环境信访案件的总数在11年间增长了10倍,自1996年以来,环境群体性事件一直保持年均29%的增速。2012年似乎更为频繁,在不到一个月时间里,四川什邡和江苏启东先后发生了大规模环境群体性事件,甚至引发严重的社会骚乱。

  另一方面,邻避型事件往往具有连锁反应以及示范性效应。2007年的厦门PX事件是第一次把目标清晰对准PX的一次抗议,也正是该事件才把PX引入人们关注的视野,同时最终得到圆满解决的厦门事件产生了连锁反应—各种环境抗争事件层出不穷,如上文所提到的影响较大的四川什邡、江苏启东等。另外它也对之后的多起邻避型群体性事件起到了示范性作用。如在大连、宁波PX事件中,市民之间传递的有关PX的危险信息与厦门事件时如出一辙;抗议民众间流传着“厦门人都赶走的PX,却在大连落脚了”、“厦门和大连都不要的东西为什么给我们”等言论。

  所反对的项目:均位于我国东部沿海的城市,且都具有较强经济实力。其一,所反对项目的正外部性。三个地区所反对的项目都对本地区的经济发展具有巨大的推动作用。“800亿元”、“260亿元”、“纳税20亿元”等诱人数据和各种重大意义虽然都是政府提供的,在某种程度上也是为了消除群众的抵触心理,但不可否认的是这些项目在拉动所在地GDP方面确实具有巨大的正外部效应,在一定程度上也是符合公共利益的。这也是邻避设施所具有的优势和鲜明特点。

  其二,所反对项目的负外部性。这些项目具有的较大的正外部性在普通民众看来只是对于政府而言的,民众感受到的只是自己生活在随时都可能爆发的危险之中,同时他们也切身体会到了自己生活环境的恶化,身体所受到的影响,以及强烈的剥夺感。厦门市民完全是出于对传言的PX可能带来的剧毒性、危险性而恐慌;大连和宁波抗议民众除了这种心理上的恐慌和邻避情结外,还有长久以来所感受到的事实上的巨大的环境污染所带来的身体上的变化。这是邻避设施的另一个重要且不可忽视的特点:具有负外部性,且影响较为集中。

  其三,PX只是一个符号。三个事件中只有厦门是完全直接针对建设PX项目所发起的,大连是由于化工厂防护工程不到位而造成的PX泄漏引发风险,民众喊着“拒绝PX”的口号抗议福佳大化工厂;宁波镇海炼化扩建一体化项目中,PX仅仅只是其中的一个装置,而民众抗议实质上引发于项目扩建而引发的搬迁问题。另外,政府在事件酝酿和进行过程中也不乏对PX进行的辟谣,却都没有对事件起到任何缓和作用。可见,PX只是一种象征,一个符号,一句口号,民众开始谈PX色变。

  发展过程:三起事件都非突然袭击,而是酝酿已久,突然激化,且都经历潜伏-触发-高潮-发展-平息几个阶段的发展。可见,邻避型群体性事件并非不可预防,只要在邻避情结激化之前能够意识到它的可能性,并采取适当措施予以化解。

  从抗议形式上讲,三起事件概而观之都可以用厦门事件中民众创立的新名词“集体散步”来表示。三个事件较令人庆幸的是都没有发生较大规模的冲突,抗议民众大多较为理性,只是向政府集中理性地表达自己的合理诉求。厦门事件对此抗议形式的开创得益于意见领袖的积极引导,参与民众的理性配合,当然也有政府的较为开明的回应;大连和宁波在某种程度上是借鉴厦门事件的成功经验。

  淡化政治色彩是抗议民众选择“散步”方式的重要缘由所在。一些事发地的政府通常以“敌我矛盾”来定性群体性事件,把本是经济、民生利益诉求的事件视为反党的政治行为,匆忙定性参与者为“不明真相的群众”、“闹事者”等。我国的集会游行示威法的程序限制使得民众缺乏实质性游行示威的权利,群体性运动易于被戴上政治色彩的帽子。因此民众以生活性用语“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”,主动淡化政治色彩,强调没有组织性,寻找非暴力的、和平表达的可能性。“集体散步”是公众力求在法律框架内进行利益表达的无奈选择。

  但是,三起事件的整个过程都呈现出无序性。简单来看,三起事件都是以群起反抗为开端,并以政府的妥协为终结,而且开始抗争到官方的回应往往时间短促。这可能只是政府为了维护社会稳定的权宜之计,但这也充分反映出不管是民众还是政府在整个事件中都处于无序的状态。

  重大化工项目的建设必然要有行政等各种许可,但相关法律明确规定许可之前必须要进行听证,而显然民众是直到事件爆发之前才开始对这些项目有所了解,这就说明各级政府没有重视行政许可法,民众的知情权、参与权也遭到剥夺。行政许可的批准和撤销也需按程序来,不能一有反对就立马撤销,这显然是对行政许可法的无视。而且不免会形成一种群众不闹不解决,一闹就解决的不良示范。群体性环境事件一发生,地方政府便匆忙宣布终止项目进展,不仅行动上十分被动,而且使中国今后化工产业的生存空间被压缩。

  结果与评价:三起事件看似都以相同的结果,即政府的妥协让步而平息,但是三个事发地政府的回应方式和舆论对各事件的评论却是不大相同的。厦门事件中“散步”的高潮平息过后,经历了为时半年的环评论证,并在最后采取了多渠道多形式的公众参与,最终做出PX项目迁建的决定。社会舆论对此事件的完满解决好评如潮,认为政府和民众实现了“双赢”。民众反映诉求的理性、政府的顺应民意,以及二者的积极对话互动都成为评论者的赞许之处。然而,四五年后的大连和宁波似乎并不能赢得同样的掌声,虽然他们同样得到了政府当即表示停产的承诺,但厦门那里“双赢”的称赞在大连和宁波却变成了“双输”的忧虑。

  厦门PX项目只是搬迁,虽然这需要耗费较大成本,但它在某种程度上也是我国走向公众参与的民主道路的探索所必经的。而大连和宁波,正在进行的项目戛然而止,政府轻率的许诺之后所要面对的必是无所适从的尴尬局面和无法想象的惨痛代价。可见,至少在这五年的时间里,厦门事件中积极的经验和教训,尤其是政府从中应该吸取的如何预防和回应邻避型群体性事件的能力并未如期待和预料中的那样被重视。

  政府应对邻避型群体性事件的对策

  从上述对这三起事件的比较分析中,我们可以看到此类事件一再发生,政府的回应并没有太大变化,反倒显得愈加被动,而民众的邻避情结却越来越敏感。这种趋势对我国未来的稳定和发展必定产生极大的负面影响。因此政府必须采取措施防止这种趋势的愈演愈烈,具体来说可以从以下几方面来应对。

  接受现实,顺应趋势;借鉴经验,结合实际。文章开篇提到各种我国当下的严峻形势以及政府所面临的挑战,的确没有夸大其词,但也不至于惊慌失措。20世纪70年代以来,因兴建邻避设施引发的抗争已成为世界性的问题。近年来在我国尤其是大陆凸显,也存在特定的客观原因,如我国正处于社会经济转型的不稳定期、政治体制更加开放、公民权利意识觉醒、环境污染问题凸显等等。因此这只是我国发展过程中所必经的阶段,也是政府制度完善、管理能力提升的一个过程,官方必须接受这样的现实,顺应其发展趋势。

  对于邻避型群体性事件的示范性效应,政府与其为此担忧,不如加以利用,因为它对于政府也同样会具有示范效应。因此,各地方政府对于其他地区所发生的类似事件不可无视,否则会造成政府对前一事件的处理经历并不能有效地被借鉴于后一事件的处理,以至同样的或类似的群体性事件多次发生。因此必须高度重视并从中吸取经验教训,树立忧患意识。当然,也不能奉行“拿来主义”,必须结合本地区的实际情况来应对。

  摆正观念,从以GDP为中心到以可持续发展为标准。邻避型群体性事件所针对的往往是公共项目,关系到公共政策的制定。公共性是公共政策的灵魂,也是政府的首要原则。邻避型群体性事件的发生显然是因为公共性发生了偏离,因此需要重塑政府的价值观和邻避政策的公共性。政府在公共政策分析和制订过程中必须坚持以公共利益的实现为首要目标,以此体现其合法性。另外,随着经济的发展,片面追求GDP而忽视发展经济的政绩观带来的负面影响日益凸显出来,相伴而生的是邻避型群体性事件的频繁发生。因此,政府必须调整官员考核标准,官员必须改变唯GDP的观念为可持续发展的观念,唯此才能从根本上避免邻避型群体性事件。

  树立风险治理观念,重视公民参与程序,完善法律制度。群体性事件(公共危机)的发生不是突发而是有着诸多背景因素(社会风险),全过程、动态化管理是群体性事件治理的重要趋势。因此,对于邻避型群体性事件的治理也同样不能仅局限于危机发生之后的应急管理,而应将社会风险治理纳入其中,从而做到对此类事件的“源头治理”。风险治理旨在消减该类事件产生的可能性,力求通过风险评估、风险沟通、政治参与、风险理性倡导等为手段,最终达到风险消减的战略目标。同时,在邻避设施规划的决策中不可忽视的环节是公众参与。邻避冲突存在的一个直接原因是给周围居民生活等带来负面影响的邻避设施是在他们不知情的情况下兴建的,或者即使知情但在当时也没有意识到其潜在的危害性。所以,缓解、消除邻避情结的一个有效途径就是加大公众在邻避设施规划决策中的参与力度和知情权。

  更为重要的是完善相关的法律制度,强化法律权威,使整个系统在法律轨道上运行。只有具备具体的相关法律法规、明确的实施程序,严格的监督管理措施,与邻避型群体性事件相关的公共政策才能够具有法学意义上的合法化。而政治学意义上的公共政策合法化,则要求政策主体必须在尊重民意和了解民意的基础上制订公共政策,不得以自身的意志来代替大多数民众的意志。法律是基础,而民意是根本,法律是保证民意的前提,是确保民意表达的最有力武器。因此一切在法律轨道上运行是避免邻避型群体性事件的前提和重要保证。

  除了观念性、制度性和根本性的措施之外,工具性方面也不可忽视,比如新媒体的作用就不可小视。所谓“堵不如疏”,政府必须充分认识到新媒体在宣传政府理念、解读政府政策;促进公众参与、传达民众意愿;畅通官民互动、引导舆论导向等方面所发挥的重大作用,并且能够积极主动地接受、支持乃至鼓励其发展,最终能够对其加以合理的利用,从而为消除社会风险,解决社会危机提供有效的技术性手段。

  吸纳民意是良好公共政策的必要而非充分条件。上述分析充分说明政府制定公共政策时注重公众参与,吸纳民意对于预防和解决邻避型群体性事件具有重要作用,但是出于邻避情结的民意,往往会具有较大的片面性、主观性,甚至非理性。政府对民意的态度应该是及时回应但谨慎采纳。这就需要在科学搜集民意的前提下,通过多方面综合合理判断民意,谨慎地将民意吸纳到所制定的公共政策中,而非被动、无奈、不加选择地接受民意,最终造成“双输”的局面。

  当然,欲速则不达,上述所提到的各种预防和解决邻避型群体性事件的措施都是需要一段相对较长的社会适应期,切不可抱有侥幸心理。需要指出的是,邻避型群体性事件具有群体性事件的一般特征,但它是有组织有直接利益诉求的反映人民内部矛盾的一类群体性事件,不能与近年发生较多的社会泄愤事件混为一谈。对于此种温和的抗争,政府应该也必须以同样温和、积极但不乏理性的态度及时作出回应。这个不仅包括对民众具体诉求的回应,还应包括经济社会发展潮流对政府提出的各种要求的回应。

  (作者单位分别为:西南民族大学西南民族研究院,潍坊学院经济管理学院;本文系2013年度西南民族大学校级人文社科项目“快速城镇化背景下城市少数民族集聚区的性状、趋势与危机预防”和2013年国家社科基金青年项目“快速城镇化背景下城市少数民族聚集区群体性突发事件的应急体系与管理问题研究”阶段性成果,项目编号分别为:13SQN06、13CGL133)

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