提要：“公款大吃大喝”（简称为“公款吃喝”）指政府使用公共财政资金进行的超出正式制度规定标准的公务接待行为。本文通过对中国一个经济发展相对落后的县政府进行个案研究，探讨这类政府组织“公款吃喝”行为背后的文化和制度根源。正式制度本身存在漏洞，使得人情文化得以渗透到组织制度中，变成一种隐性非正式制度，形成约束组织成员行动的主导力量，公务接待档次也因此在竞争性的接待中不断被拔高。

　　关键词：隐性非正式制度 隐性制度化 人情文化 “公款吃喝”

　　一、问题的提出

　　请客吃饭是中国社会人际交往的主要方式之一（Yang，1994；Hwang，1987），这种个体性的交往方式也普遍存在于商业组织和政府。在政府组织中，因公务请客吃饭通常被称为公务接待，1998年被正式纳入政府财政预算收支科目。[ 1998年财政部颁发的《1999年政府预算收支科目》，增设“业务招待费”科目，规定各级政府及行政事业单位实际发生的业务招待费必须统一在该科目中列支。]显然，请客招待这一传统文化被政府赋予了合理性，变成政府公务活动的一部分。为了规范接待行为，中央政府曾先后出台若干规定，如《行政事业单位业务招待费列支管理规定》、《党政机关国内公务接待管理规定》和《关于坚决刹住用公款大吃大喝歪风的紧急通知》等。地方政府也遵照中央文件制定了地方性的规定。然而，政府在实际的接待过程中普遍存在违反规定的现象,也就是常常见诸报端的“公款大吃大喝”或“公款吃喝”（后者是前者的简称）。它是近年媒体和社会公众广泛使用的非学术词汇，本文使用带双引号的“公款吃喝”指代政府公务接待中违反正式制度所规定的宴请标准的行为，是在中性的意义上使用该词。面对高额的“公款吃喝”支出，部分媒体和社会公众把原因归咎于公务人员个人素养不高、缺乏职业道德。然而,我们在田野调查中发现，备受谴责的公务人员并非都乐于“公款吃喝”，部分被访者称“公款吃喝”为一种身不由己的选择，也抱怨频繁的饭局耗费个人休息时间和精力,有的还因过度饮酒而伤了身体。

　　于是，政府组织中便出现了一种有趣现象。一方面，公务人员在实际的接待过程中常常不按正式文件规定的标准执行，而选择超标准接待。即使中央政府屡次下文禁止“公款吃喝”行为，也都没有效果。另一方面，不少公务员却常常把“公款吃喝”称为无可奈何之举。也就是说，公务员哪怕是在违背个人意志的情况下也要从事正式制度明令禁止的“公款大吃大喝”。这是否意味着，就“公款吃喝”这一问题来说，在中央的正式制度之外，形成了某种具有约束力或难以抗拒的，同时却是隐性的非正式制度？这种制度是怎么形成的？它何以能有效地抵消正式制度的效力？本文试图通过对一个县级政府在公务接待上的个案研究来探索以上问题的答案。

　　在现有文献中，制度往往被区分为正式制度和非正式制度。这种划分方式无法把那些不具备外部合法性、却得以广泛流行的规则（如：潜规则）和具有外部合法性的规则区分开来。为了弥补这个缺陷，我们有必要进一步把制度区分为显性制度和隐性制度。显性制度指的是具有外部合法性，从而可以公开实践的那些规则。隐性制度指的是不具备外部合法性，却获得组织内部合法性的规则，它无法以公开的方式来实践。需要说明的是，并非所有正式制度（如：特供制度）都是显性制度，也并非所有的非正式制度（如：习俗、民俗），都是隐性制度。把“隐性”和“显性”以及“正式”与“非正式”的分类标准进行交互组合，可以形成四种类型的制度（如表1所示）。其中，隐性非正式制度是其中的一种独特类型，关于“公款吃喝”的非正式制度便属于这一类。

　　任何一类制度的形成都有一个过程，我们可以把这个过程称为“制度化”（Berger & Luckmann，1966）。制度化既包括显性制度化过程，也包括隐性制度化过程。本文关注的是隐性制度的形成过程，即：隐性制度化过程。政府公务接待实践中的“公款吃喝”（超标准招待）是揭示隐性制度化过程的一个典型案例。之所以说“公款吃喝”是一种隐性制度，主要是因为：一方面，它在政府内部具有广泛性，是一种司空见惯、理所当然、约定俗成、大家心知肚明的“游戏”规则；另一方面，它却不具有外部合法性，与正式制度的规定不一致。因此，“公款吃喝”的账目既不敢公开，也不能公开。即使迫于某种压力而公开了，所公开的账目也常常是一笔“移花接木”、“雾里看花”的“糊涂账”。隐性制度化过程是一种特殊类型的制度化，在以往的文献中，很少有对这种制度化过程的研究。本文的目的，就是通过对“公款吃喝”何以成为一种隐性制度的研究，来揭示隐性制度化过程的规律。

　　本研究选取中阳县作为调查点，当地经济发展相对落后，[ 中阳县2013年《政府工作报告》显示当地2012年地方生产总值为84.89亿元，地方财政总收入为9.6亿元。]人口流入较少，政府的人员构成也以本地人为主。[ 当地人力资源和社会保障局的统计数据显示中阳县政府及事业单位中97.2%（4855人）的公务人员是本省人。笔者实习所在的政府办共有41位在编公务人员，40位是本省人，其中有35位是本县人。]选择这样一个较为封闭的熟人社区进行调查，是基于对调查点的典型性和可进入性的考虑。笔者认为组织成员构成以熟人为主的政府更倾向于在组织行动中遵循人情文化规则。在公务接待方面，中阳县政府能代表倾向于违背正式制度，按照文化规则办事的一类政府。尽管这一个案的研究结论在某些方面与其他政府存在共同性，但是政府层级、组织人员构成及所在地经济发展等方面的差异也会影响组织的实际行为，使其呈现出不同特点。笔者无意于把本文的研究结论推广到所有县级政府或层级更高的政府组织。通过熟人的介绍，本文第一作者以实习生的身份先后两次进入该政府办公室工作，[ 第一次调查时间为2012年7月28日至9月5日，第二次调查时间为2012年12月27日至2013年2月22日。]通过参与式观察、访谈与政府文献资料搜集三种方式获取调查资料。访谈伴随着笔者工作的展开而进行，其中，对知情的关键人进行正式访谈，对其他公务员进行非正式访谈，共访谈了27人。出于研究伦理的考虑，在部分知情人拒绝的情况下，一部分正式访谈没有录音，而是事后凭笔者记忆及时记录下来。在资料的分析过程中遇到不清晰的地方，笔者通过电话沟通的方式来澄清细节。本着对参与者无害和资料匿名、保密的原则，文中出现的地名、组织名及人名均为匿名化处理后的化名，地方性政府文件名称也经过笔者处理，进行了重新命名。

　　二、已有研究回顾

　　调查资料难以获得,缺少实证研究是目前中国政府研究面临的共同问题（周雪光，1999，2009）。“公款吃喝”这一议题的敏感性进一步增加了实地调研和资料收集的难度。正因为如此，关于“公款吃喝”的已有研究大都缺乏田野调查资料的支撑，存在实证资料不足的缺陷。在难以获得田野资料、尤其是几乎无法拿到政府“公款吃喝”的内部账本的情况下，学者们只能绕开微观的视角，从公共管理、制度或文化等视角进行宏观的研究。这也正是何以有关“公款吃喝”的文献主要集中在公共管理学领域的原因。这类研究具有较强的应用性，试图在研究“公款吃喝”的社会后果和原因机制的基础上提出相应的政策建议。根据研究视角的差异，笔者把以往的研究分为文化分析和制度分析两种视角。

　　（一）人情文化的视角

　　从文化视角进行研究的学者认为，中国是一个重视人情关系的社会，“公款吃喝”作为一种政府的饮食社交方式与这种人情文化有关。“公款吃喝”是中国的人情、面子文化机制下的宴请风俗在政府领域的延伸（于学强，2011），人情关系与面子（Hu，1944）是“公款吃喝”运作的文化逻辑。

　　送礼和宴请是中国人建立、维持关系的重要方式（Yang，1994；Hwang，1987）。在中国，围绕着宴请已经形成了一套具体的行为规则。是否宴请、谁提出邀请、如何设宴、是否赴宴、谁付账以及就餐期间的互动等行为并不是完全自发而随意的，它遵循一定的饮食社交规则（阎云翔，2000；边燕杰，2004）。可见，人情文化赋予了宴请行为特定的含义，人们必须按照这套文化规则行动，否则很可能因为文化规则传递的负面信息而不利于关系的建立和维持。由于关系具有资源再分配的功能（Yang，1982），个人可以通过“拉关系”、“走后门”这类行为策略，从掌握资源和资源分配权力的人那里获得所需资源（Fox，1982；Walder，1983；Yang，1994）。饮食社交便是人们创立或维持关系资本，进行关系再生产的一种途径，有利于人们利用在餐桌上建立、拉近的关系获取所需的资源，谋求政治、经济等方面的利益（边燕杰，2004；张梅，2007）。

　　宴请所具有的以上功能在政府中同样适用。非正式关系在中国政府运作过程中普遍存在，特殊的社会关系模式作用于科层制体系中，构成中国政府实际运行的基础（Weber，1968；Walder，1986；Oi，1991；Wank，1999；周雪光、练宏，2011）。“公款吃喝”作为政府组织间互动的重要方式，在改革开放后逐渐凸显出来，甚至于在政府组织内部已经形成一种共识：事情能否办成的关键不在于办公桌上的谈判，而在于餐桌上的互动。

　　以上研究虽然有助于揭示“公款吃喝”背后的文化逻辑，但是忽视了文化在日常生活领域与政治组织中的差异。日常生活中的文化规则未必都能在组织领域发挥作用，成为人们行动的最高准则。在有一套系统的正式制度的政府中，并非每种文化规则都能成功移植到组织内部，约束组织的行动。尤其是当文化规则与组织正式制度发生冲突时，组织成员如何选择行动策略是以上研究未能回答的问题。以政府的公务接待为例，为何约束接待行为的正式制度在同样有人情文化传统的华人社会产生了完全不同的效用？为什么中国香港、台湾等地区的政府更倾向于遵守正式制度，而中国大陆地区的政府则更倾向于打破正式制度的约束，出现“公款吃喝”屡禁不止的现象？显然，仅仅从文化视角出发无法为我们提供一套完整的解释。

　　（二）制度的视角

　　已有研究绝大多数是从制度的视角进行分析，认为包括“公款吃喝”在内的公款消费之所以禁而不止是由于政府的正式制度本身存在漏洞，使得组织成员有空可钻。约束公务接待的制度主要包括公共财政制度和公务接待制度两类。

　　一方面，公共财政制度本身存在的问题为“公款吃喝”提供了资金支持。纵观我国改革以来的财政体制，仍然存在很多问题。马骏与侯一麟认为目前政府零碎化、落后的正式预算制度为组织成员非正式地渗透进正式的预算结构、程序与规则提供了机会（马骏、侯一麟，2004）。各种非正式制度对中国的预算仍存在重要的影响，很难被替代（周飞舟，2006；马骏、侯一麟，2004），而私人关系在争夺预算资源的讨价还价中也扮演着重要角色(Lampton，1992)。也就是说，目前我国的预算体制存在弹性化、容易变通，缺乏刚性约束的问题。除了预算内资金约束软化外，我国还存在大量的预算外和制度外资金未纳入监管范围（周雪光，2005；范柏乃、班鹏，2008），这无疑为公务人员不计成本地“公款吃喝”行为提供了资金支持。

　　另一方面，制约“公款吃喝”行为的公务接待制度本身也存在漏洞，缺乏可行性和约束效力，使得文件本身失去效力，无法约束政府组织成员的行为（李景平、薛艺艺，2010）。这主要体现在制度缺乏可实施性，与现有制度间存在相互冲突、不完全匹配的情况（李景平、薛艺艺，2010）和制度监管缺位和缺乏法律约束力（张今文，2007；蒋洪，2011）三个方面。

　　从上述讨论不难看出，已有研究只看到制度本身的问题，没有对制度实施过程及这类具体制度背后更深层次的问题进行分析，无法就“公款吃喝”为何屡禁不止这个问题提供一种动态的、过程的解释，没有把“公款吃喝”本身看成是一种在正式制度的夹缝中增生的、足以对抗正式制度效力的隐性非正式制度。