内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　【英文标题】An Investigation of the Disabled after the "May 12th Wenchuan Earthquake": Based on Beichuan County, Mianyang City

　　【作者简介】华颖，中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生；尤艳阳，中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生；黄伟，中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生；辛杰，中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生；张孔嘉，中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生；李慧，中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生；留瑜，中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生

　　【内容提要】本文基于调研组在四川省绵阳市北川县展开的汶川地震残疾人状况实地调研，并结合相关文献资料进行整理与分析形成。文章描述并分析了因震致残人群的基本特征，从需求和供给两个角度分析了因震致残人员的康复状况、政策支持现状与政策实施效果、各方力量的参与和协调等。旨在客观地揭示并分析因震致残人群的现状、基本问题和解决途径，为未来类似的因灾致残群体的预防和扶助保障工作提供科学的理论依据。最后为建立健全残疾人扶助的长效机制，完善残疾人社会保障制度提出相应的政策建议。

　　This paper is formed on the basis of a field research on earthquake-disabled persons in Beichuan County, Sichuan Province, combined with the process and analysis on literature data. The essential characteristics of earthquake-disabled person are depicted. Then, the rehabilitation situation, policy support and implementation, participation and coordination of different parties are analyzed from the perspective of both demand and supply, which is aimed to reveal and put forward earthquake-disabled persons' current situation, fundamental issues and solutions, as well as provide scientific and theoretical basis for the precaution and protection of the earthquake-disabled in future. At last, the authors bring forward some suggestion on the establishment of a long-term mechanism to assist people with disabilities, and path to improve the social security system for the handicapped.

　　【关 键 词】汶川地震/残疾人/北川县/康复/政策/非政府组织Wenchuan Earthquake/disabled person/Beichuan County/rehabilitation/policy/non-governmental organizations

　　2008年5月12日，我国四川省发生了里氏8.0级大地震。震中大概位于成都北西侧80 km左右的汶川县映秀镇(北纬31度，东经103.4度)，故称5·12汶川地震。

　　一般来说，地震会导致人体各种类型的严重损伤，脊柱脊髓损伤、骨折、脑外伤、泌尿系统损伤等尤为高发，这也是汶川地震的特点。这些损伤可能会给伤员带来终生残疾，各种并发症的出现还会威胁他们的生命，给伤员本人及家庭带来不可挽回的遗憾，给社会带来长期的影响。这部分地震致残人群的生计与康复等状况值得关注和研究。

　　一、研究设计与方法

　　2009年4月至5月间，我们在四川省展开了为期十余天的5·12汶川地震残疾人状况专项调查研究，以期掌握因震致残人员的基本特征和生活状况；总结对于因震致残人员的政策支持现状与政策实施效果；了解因震致残人员当前的康复需求和实际康复供给状况；明晰政府部门间、非政府组织间、政府与非政府组织间的职责划分及协同合作状况等。

　　(一)调查对象的界定

　　本调研以因震致残人员为主要对象。在众多的地震受灾人群中，选择残疾人群体是基于以下考虑：

　　5·12地震具有突发性和毁灭性的特征，个体很难通过主观能动来规避风险，建筑物倒塌、山体滑坡等在瞬间引发了大量的人员伤亡。亲历地震的人员就其生理特征来看可以划分为：正常人群、因震死亡人群、因震致残人群这三类群体。正常人在灾后重建中可以较快恢复正常生活；因震死亡人员遇难的事实已无法改变；而因震致残者是由地震前的正常人突然间转变为完全或部分丧失以正常方式从事某种活动的个体。与正常人相比，他们在康复、就业、衣食住行等各方面都存在一定程度的障碍。与震前的残疾人群体相比，地震带来的残疾结果突然而被动，残疾人可能还要面对其他家人残疾或者遇难所带来的痛苦。

　　据不完全统计，四川省原有623万残疾人，5·12汶川地震后，四川省新增近万名残疾人。这数以万计的因震致残者，绝大部分得到初步治疗，回到了社区与家庭，但他们的残疾生活才刚开始。他们除了具有普通残疾人的需求，在心理康复、专业性服务等方面也具有特殊需求。关注这个特殊群体的生存状况和需求是迫切且必要的。加之调研组成员对我国残疾人事业的持续关注，故而选取了因震致残人员这个特殊群体作为研究对象。

　　(二)调研地点的选择

　　调研选址于四川省绵阳市北川羌族自治县。该县作为5·12汶川地震10个极重灾地区之一，人员伤亡严重，社会经济损失极为惨重。北川县位于四川盆地西北部，全境皆山，县城地处一四面环山的低洼山沟里，四周的山高出其地面500至1 000米，且均紧邻县城。地处龙门山地震断裂带上，县城两边都是典型古滑坡山体。地震引发的山体滑坡和岩石崩塌让县城几乎成为废墟。受灾特别严重的北川县老城区的80％、新城区60％以上建筑垮塌，县城周边发生大面积山体滑坡，县城附近的白河上游因山体滑坡形成围堰湖泊，对下游地区也形成了严重威胁。截至2008年7月10日12时，汶川地震已造成北川县8 605人遇难，受伤人数达67 579人。2008年9月24日发生的泥石流地质灾害又毁坏了一批基础设施，唐家山堰塞湖也因泥石流堵塞泄洪漕进而水位上升。经鉴定，北川县城基本不具备恢复重建的条件。

　　北川县的惨重的受灾情况，可以充分表现此次汶川特大地震的影响范围大、破坏强度高、次生灾害重等特征。我们期望以北川为典型，归纳总结出经验、教训和规律推广到其他受灾地区，并为未来的抗震救灾工作提供科学依据。

　　(三)调研方法

　　我们采取了实地考察、深入访谈、座谈会和现场参观等调研方法。

　　此次调研共召开5次座谈会(成都1次、绵阳1次、北川县3次)，实地考察了北川县擂鼓板房区及其康复站、曲山镇永兴板房区及其康复站、陈家坝板房区、曲山镇任家坪板房区、北川县城遗址、绵阳市康复中心等机构和场所，对板房区和康复站的基层干部进行了深入访谈，同时对不同地区、性别、职业、年龄层的典型因震致残人员进行入户访谈，总计约20人次；实地走访了四川省残联、绵阳市残联、绵阳市卫生局、绵阳市民政局、绵阳市慈善协会、北川县残联、县卫生局、县民政局、县劳动和社会保障局、县红十字会等机构，对各部门负责人和工作人员进行深入访谈(10余人)。

　　(四)基本情况

　　5·12汶川地震造成直接严重受灾地区达10万平方公里，直接经济损失8 451亿元人民币(截至2009年4月25日10时)。地震引发数以万计的山崩、滑坡、塌方、泥石流等严重地质灾害，毁坏了交通、通信等生命线系统，还形成众多的堰塞湖，对下游群众造成极大威胁。5·12汶川特大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大、损失最大的一次地震。

　　具体到人员伤亡方面，截至2009年4月25日10时，汶川地震已确认69 225人遇难，374 640人受伤，17 939人失踪，其中四川省共有68 712人遇难，17 921人失踪，失踪者生还希望渺茫。汶川地震发生以来，四川累计救治伤病员445万人次，累计住院143 367人，其中伤员91 177人，送到省外救治的伤病员10 015人。目前，大部分伤病员已治愈出院。据保守统计，7 000余人致残。

　　二、调研结果与分析

　　(一)因震致残人员基本情况及特征

　　5·12地震造成北川县约26 916人受伤住院治疗，伤员的绝对数目大。在较短的时间内，部分重伤员就通过航空、铁路和公路运输等方式被转移到各省市进行紧急救治。绝大多数伤员在达到出院标准的条件下返送至各个板房区，在临时康复点进行康复训练。由于救援和医疗救治的及时性，致残人数占受伤人数的比例得到了控制。

　　在距5·12地震过去近一年的时间内，部分伤员经过治疗康复已全部或部分恢复，参照残疾人第二次抽样调查的统计标准①，北川县5·12地震致残约1 785人。为了更好的说明因震致残群体的人口的特征，下面将北川县因震致残人员的情况与第二次全国残疾人抽样调查的数据进行对比。

　　1.残疾类别以肢体残疾为主

　　地震造成的伤害主要由房屋倒塌、泥石流等造成人体砸伤、挤压伤，人的头颅、胸腹、四肢、脊柱均有可能受伤。骨折在伤害中占第一位，有25％的是脊柱骨折，其中30％～40％可能出现损伤性截瘫。唐山大地震中，最主要的三种伤害分别是挤压综合征、骨盆骨折和创伤性截瘫。

　　5·12地震北川县致残人员残疾状况的统计显示，此次致残人员受伤情况主要包括骨折导致的功能障碍、截肢、背髓损伤、软组织受伤、听力或视力受损状况。95.8％的因震致残群体属于肢残类别，这使得整个北川县的残疾人类别以肢残人员为主(55.2％)，这大大超过二抽的调查结果——肢残人员占残疾人总体的29.07％。因此，当前对于因震致残人员的工作重心应适当转移至致残人员，如肢残人员用品用具(轮椅、假肢、矫形器)等的供给等。

　　2.残疾等级上以中轻度残疾为主(见表1)

　　

　　第二次全国残疾人抽样调查数据显示：全国残疾人口中，残疾等级为一、二级的重度残疾人为2 457万人，占29.62％；残疾等级为三、四级的中度和轻度残疾人为5 839万人，占70.38％。

　　以北川县陈家坝乡的因震致残人员为例，一级残疾占2.4％、二级残疾占2.4％、三级残疾占6.9％、四级残疾占88.3％(见表2)。相比二抽数据，因震致残人员中轻度残疾人所占的比例更高。由此可见，绝大部分因震致残人员通过适当的康复，基本上能够完成日常生活活动。

　　3.农村因震致残人员远超过城镇人员

　　二抽数据显示：全国残疾人口中，城镇残疾人口为2 071万人，占24.96％；农村残疾人口为6 225万人，占75.04％。北川县的残疾人总体中，农村残疾人14 916人，占残疾人总数的85.58％，城镇残疾人2 531人，占14.42％，因震致残人员的城乡比例与残疾人总体的城乡分布基本一致。这源于以下几个原因：⑴北川县的农业人口约占半数，农村人口基数大使得相同致残比例带来的农村因震致残人员的绝对数更大；(2)结合北川地形特征，很多农村居民建筑依山自建。地震发生时，山体移位及滑坡直接掩埋和毁坏了农屋，同时农村房屋的抗震能力低于城镇建筑，绝大部分农村致残人员是由于建筑物倒塌挤压或者山体滑坡的大石头砸伤而形成肢体残疾；(3)北川全境皆山，农村人口居住分散，救援人员无法及时有效的全部搜救到因震伤亡人员，部分农村残疾人致残源于等待被救援的时间过长；(4)农村人口的平均受教育水平低，对于地震灾害的防御措施和自救知识匮乏。

　　4.因震致残人员以劳动年龄人口为主

　　统计数据显示：北川县因震致残人口中，0～14岁的残疾人口约占6.4％，15～59岁约占71.4％，60岁以上的约占22.2％；相应的，二抽数据显示：全国残疾人口中，0～14岁的残疾人口占4.66％；15～59岁的人口占42.10％；60岁及以上的人口占53.24％。两者相比较，全国残疾人口中以60岁及以上年龄的老年人口为主，而北川县的因震致残人员以15～59岁的劳动适龄人口为主。相对于全国残疾人口，这部分因震致残群体对于职业康复的需求更为明显。0～14岁地震致残儿童的比例，也高于二抽的同类比例(见表3)。

　　残疾人年龄不同，具体的康复和扶助政策也应该有所差异。60岁及以上的新增致残人员，康复的可能性较小，保障其基本生活水平是工作的重点。15～59岁的大量劳动适龄残疾人口的存在客观要求职业培训和就业指导工作的开展。0～14岁的儿童组与其他年龄组相比，其承受能力更弱，同时身体恢复能力和可塑性更强，且未来的生活、就业时间更为长远，因此，需要及时做好这个更具特殊性的群体的医疗、心理、职业和社会康复，引导他们树立自信心，健康成长。

　　(二)因震致残人员的需求分析

　　地震后，残疾人在康复、安置、教育、就业等各个方面都有着特殊的需求。在各种需求中，康复需求是最为紧迫重要的，可以说是震后残疾人事业中最重要的部分。因此，本文着重于分析因震致残人员的康复需求。

　　残疾人康复，是指借助某种手段和技术、设备等，使得残疾人改变和达到生理、感官、智力、精神和社交功能上最佳状态的必经阶段。康复有广义和狭义之分。广义的康复是指全面康复，具体包括医疗康复，心理康复，职业康复和社会康复等。狭义的康复仅指医学康复。②本文将引用广义的康复概念。

　　1.医疗康复需求分析

　　截至2008年6月7日，绵阳市各县市总共向外地转移约3 500名地震伤员，其中北川县有1 300人以上③，占绵阳市地震伤员总数的1/3还要多。伤员在外地经过为期1～3个月的紧急治疗阶段后被送回绵阳市，截至2008年7月6日，北川县赴外省治疗返乡登记共有592人④，这些地震伤员根据病情恢复状况被送至板房安置点、市医院等地方接受继续治疗或康复。

　　北川县在5·12地震中有26 916人受伤，群体数量大，需要康复的人员数量大，人员集中安置主要在板房区，其中尤以曲山镇、擂鼓镇、陈家坝乡居多，其余为相对分散安置。目前“绵阳市残疾人基本情况调查”还在进行中，全县所有乡镇因震致残人员的康复需求尚未统计出来，本研究只根据北川县四个康复站所在地的统计情况做分析。

　　曲山镇永兴板房区共有残疾人约480名⑤，其中登记有康复需求的地震致残人数为250名；擂鼓板房区共有残疾人约610名，其中登记有康复需求的地震致残人数为230名；北川中学有康复需求的地震致残人员110名；桂溪乡共有残疾人约860名，其中登记有康复需求的地震致残人数为60名。

　　从以上情况可以得出⑥，曲山镇永兴板房区的残疾人康复需求最高，为52.1％；而桂溪乡仅为7.0％，擂鼓板房区位居中间，为37.7％。分析康复需求差异的主要原因，有以下几点：

　　一是残疾人群体素质水平。曲山镇永兴板房区居住的主要为原北川县城镇居民，对自身的健康需求较高，因而会积极主动接受科学的康复治疗。而桂溪乡主要生活的是农村居民，自身素质不高，眼界较狭隘，康复对他们来说是一个新兴事物，康复意识普遍淡薄。

　　二是残疾人到康复站的便利程度。曲山镇永兴板房区的建设规划较好，全是平整宽阔的水泥路面，为残疾人尤其是肢体残疾人的行动提供便利。而且永兴康复站就设在板房区内，有康复需求的人员去康复站非常方便，因而愿意去康复的残疾人员比例也高。擂鼓板房区的康复站设在板房区外的红星卫生院内，从板房区到康复站还有一定距离，另外擂鼓板房区的路况欠佳，不利于残疾人出行。在对擂鼓板房区因震致残人员的访谈中有相当比例的人表示去康复站比较困难，只能在家里康复，但表示希望能接受康复治疗师的康复指导。而桂溪乡处于山地，路况更为复杂。

　　三是康复站服务资源丰富程度。永兴康复站是四个康复站里规模最大的，专业康复治疗师的服务时间也最长，所以致残者相对来说能够得到的专业康复治疗和指导也更多。在参观该康复站时可以明显感觉康复站环境优美、秩序井然。而擂鼓康复站只有每周二会有康复治疗师，另外擂鼓康复站面积小，人稍多就显得很嘈杂，而且由于场地原因可用的康复器材较少，在很大程度上限制致残者的康复需求。桂溪乡康复站没有专业的康复治疗师，所以虽然康复站前期保持开放，但由于得不到专业的康复的治疗和指导，鲜有人去，现在已经停止运作。

　　四是康复工作宣传力度。在对擂鼓板房区致残者的访谈中，在问到是否有康复站的康复治疗师上门宣传过康复知识或者进行过指导，大多回答没有，仅有一些志愿者过来宣传过康复知识。而桂溪乡的情况则更为复杂，之前的康复站设在陈家坝，但由于运作情况不太理想后迁至附近的桂溪乡甘溪敬老院，但是陈家坝的致残者大多不知情。

　　2.心理康复需求分析

　　5·12大地震对灾区的群众心理造成的损伤无法估计。北川县是本次地震的极重灾区，根据中国红十字会总会的调查⑦，重灾区群众各种不良情绪(如严重抑郁、孤独等)比例均高于正常人群的比例，各种生理不适应症状(如身体不适、失眠、饮食不良等)所占的百分比也高于正常人群比例。在本次调研中，很多灾民也反映地震后精神状态大不如前。具体到震后的残疾人员，他们的心理有如下特点：

　　首先，地震的经历就会使他们承受巨大精神的压力。地震是突发的，严重的，这些人受到了地震巨大破坏力的震惊和长期埋在瓦砾之下的惊恐，以及直到现在都不断发生的余震的刺激。这些都将对他们以后的生活和精神状态产生不良的影响。其次，地震摧毁了他们的生存条件，包括自然环境和人工环境(房屋、建筑等)及社会环境(社会组织、人群关系)等人类正常生活所依靠的物质与精神条件。地震致残的人员不仅要面对身体残缺的现实，还要承受失去家园和亲人的痛苦，家庭的经济状况和生活状况的突变。如果没有基层组织的关注和系统的心理辅导，他们的处境令人忧虑。另外，地震致残的人员是突然成为肢体残疾者，他们往往难以接受现实。特别对于未成年人，更是难以适应现状，甚至出现自闭的症状，这不利于他们健康成长。亟需建立心理疏导的机制帮助他们适应新生活，逐渐找回自己的价值和生活的方向。

　　经过一年的恢复，北川县残疾人员的精神创伤逐渐平复，已经开始正常的生活。但是，在当前重建的过程中，他们仍将面临建设永久性住房，继续工作等一系列问题，与一般的受灾人员相比，这些问题在他们面前显得更加严峻。如果没有外界的持续的心理援助，微小的问题都可能导致心理危机的出现。

　　目前，北川县残疾人康复工作的工作重心仍然在医学康复上。心理康复专业人员，特别是进行长期系统性心理康复的专业人员仍面临一定缺口。而且，目前残疾人员对心理治疗仍存在排斥心理，主要依靠自我调试，这也不利于专业心理服务的展开。本次调查中了解到，北川中学所设立的心理咨询室的利用率低。

　　总体上，北川县残疾人员所表现出来的精神状态是比较好的，但是这不能说明他们不需要心理康复。这种掩盖下，甚至回避下的心理问题可能是更为严重和更为危险的。因此，北川县针对震后残疾人的心理援助是必要的，也是紧迫的。

　　3.职业康复需求分析

　　北川县的残疾人群体中的劳动适龄人口占总体的绝大部分，且以中轻度残疾为主，通过一定的康复训练可以恢复到从事相关职业的基本劳动能力。震后北川县有职业康复需求的残疾人基数大大增加。

　　访谈中我们了解到，地震致残人员原先拥有完全劳动能力时，家庭经济来源主要是工作报酬、农作物和经济作物的生产收获等，这基本能维持其体面生活。5·12地震在摧毁了人们赖以居住的建筑和耕地的同时，导致一部分人丧失以正常方式从事某种劳动的能力，从而失去就业机会，生活来源主要是依靠政府相关的临时性、后续补助政策和民间组织的社会捐赠等，这些扶助措施均是帮助残疾人维持一个最低生活标准。通过个案访谈了解到，不少残疾人在填写残联组织的“就业需求”调查表中填写了存在这方面的需求，他们希望通过就业改善生活现状，而不是仅仅依赖外界的援助。

　　无论是从地震致残人员的绝对总数和致残等级，还是从该群体的年龄分布结构，抑或从我们调研的深入访谈的个案自身的愿望表述来看，残疾人的职业康复需求很大。而且从实现残疾人自身价值，保障其基本生活，维护社会和谐的角度，开展残疾人职业康复工作是急迫且重要的。

　　(三)因震致残人员的康复、政策支持、服务等的供给分析

　　1.震后残疾人救助的参与方分析

　　(1)参与主体与协调状况

　　地震后，各级政府部门、各领域的NGO，个人、企业、金融机构、媒体等均迅速参与到灾后救助与重建中。政府是灾害救助的主要负责者，参与残疾人事业的主要是卫生部门、民政部门、社保部门以及教育部门等；NGO同残疾人事业相联系的主要是各种基金会、专业性的服务机构以及相关非专业NGO(包括大部分草根NGO)等；企业同残疾人事业相联系的主要是为残疾人提供(包括捐赠与限价出售)相关器材、资金，并为残疾人创造就业岗位或者是缴纳就业保障金。需要说明的是，我国的中华慈善总会、红十字会以及残疾人联合会等GONGO都具有亦官亦民的特色⑧，是政府为了更好地获得社会资源、对相关事业进行管理而成立的，因此它们实际上是处在NGO与政府之间的交叉地带。

　　如图1所示，首先，各种专业服务机构同红十字会以及政府卫生部门协同合作，共同为残疾人提供医疗与康复；其次，残疾人联合会同民政部门(负责弱势群体，包括残疾人的最低生活保障以及社会救助等)、社会保障部门(管理残疾人的各类保险、就业培训及相关事宜等)、教育部门(负责残疾人的特殊教育等)合作，形成对残疾人进行全面帮扶的整体系统；再次，政府通过向官方背景的NGO进行拨款等形式，以其为渠道，同各种NGO进行合作；然后，官方背景的NGO之间也有一定的合作，例如红十字会会将相关物资交由残联来开发放到残疾人手中；最后，NGO之间的组织协调由NGO支持机构来进行，在抗震救灾中，我国的社会组织首次开始有意识的协作。在地震后进入灾区的一部分NGO迅速以项目形式组织建立了“民间组织四川省5·12民间救助服务中心”等NGO支持机构⑨。除了NGO支持机构的出现，NGO之间也出现了新的合作形式。中国红十字基金会从捐款中拿出2 000万元，面向国内民间专业服务机构公开招标，南都公益基金会、友成企业家扶贫基金会等非公募基金会紧急安排资金，资助民间组织参与救灾和灾后重建项目。

　　

　　图1 残疾人救助的参与主体关系图

　　(2)NGO参与灾后残疾人救助状况

　　震后，NGO和志愿者所表现出来的行动能力和专业素质，达到迄今为止的最高水平，成为救灾与重建进程中的一大亮点。各类NGO协同志愿者纷纷发动人员物资，以各种方式参与了抗震救灾的各个领域，包括对残疾人的救助和服务。在一些需要很强专业性的工作上提供了实质性的帮助。

　　在北川县开展残疾人救助工作的NGO大体可以分为三类，即：官方背景的NGO(GONGO)，如各级残疾人联合会、中国红十字会、中华慈善总会等；非政府专业公益机构，如MSI(国际专业服务机构)、CBM(德国克利斯多夫防盲基金会)以及各种基金会等；民间草根NGO，如中国心志愿者团队等。

　　官方背景的NGO以残联为代表，其针对残疾人所开展的活动具有鲜明的特点：一是开展活动的规模性，由于能动用相当一部分的政府资源，它的活动具有雄厚的资金及物资支持，能够整体大规模地开展；二是开展活动的持续性，由于具有政府背景，GONGO的各种支持是较为稳定的，它的活动能够长期开展；三是开展活动的系统性，GONGO能获得较充分的信息，对于不同残疾人群体的需求能有宏观上的认识，因而其活动能够系统地开展。

　　非政府专业公益机构主要包括各种国内国外非官方基金会、各种慈善组织、各种专业服务机构等，其所提供的帮助主要包括为残疾人募捐善款、为残疾人提供康复指导、培训残疾人康复师、捐赠辅助器材等。

　　非政府专业公益机构在北川县的活动同样具有自身的特点：

　　一是具备自觉的使命感，对自己的目标和方向大多持坚定态度。如MSI是一家总部设在香港的国际性慈善服务机构，志在关心公益、造福当地社区。该组织于1993年成立，进入四川十多年来工作面逐步扩展到四川十几个市州县，并从单一的医疗服务发展到畜牧、财经、文教和专业技术培训等领域。我们在永兴、擂鼓、陈家坝、北川中学走访中遇到的MSI和香港妇幼基金会⑩的志愿者大都具有较强的社会责任意识、志愿精神和行动能力。他们不以物质回报为条件，甚至各项生活开支都由自己负担。

　　二是对特定问题的持续深入关注。各种类型的非政府专业公益机构，包括服务领域的非政府专业公益机构，大多数都是单一问题关注型组织。即专注某一特定问题，如环保、残疾人维权、医疗卫生组织、消除贫困组织、文物保护等，推动政府与社会各界认识并解决问题。致力于单一问题的非政府专业公益机构，有动力不断地收集和发布相关信息，以描述问题状况，评价对问题的改善措施是否见效。在这个过程中，许多容易被忽略的边缘现象会被发掘，并通过一定的途径得以解决。如灾区残疾少年儿童有着许多特殊情况和需求，而香港福幼基金会则正是持续专注于灾区残疾儿童，其活动主要针对残疾儿童开展。

　　三是有灵活的机制。在面对5·12大地震突发性事件时，政府传统的金字塔式的信息处理流程往往受到阻塞。政府的反应往往比较迟缓，因为突发事件超出了政府官僚体系正常的决策范畴。而非政府专业公益机构没有那种严格的程序，面对突发性事件能很快地做出反应并采取行动。

　　四是服务的专业性。非政府专业公益机构的成员大多是有经验的具备专业技能的志愿者，能为残疾人提供较高质量的康复专业服务。如中国科学院心理研究所启动“5·12心理援助行动”，提出抗震救灾心理援助的政策性建议，该机构以其在心理援助工作方面的优势为地震伤残人员提供了专业的援助和指导。

　　需要特别说明的是非政府专业公益组织对于灾区救助的指定救助行为，这种行为主要是资金与物资的捐赠。政府更关注的是物资到达本地，并以尽量公平的方式普遍救济。但是非政府专业公益机构更关注的是区分对象，直接送达。在理想设计下，这种方式是按需求或者领域分流的，例如专门针对老人、残疾人、儿童等的需求而提供援助。虽然具有指向性强的特点，能够直接援助到位，但是由于信息的不对称，可能会造成资源的分配不均衡或浪费。

　　民间草根NGO是从民间由下而上自发形成的志愿性公益组织。他们对残疾人提供的帮助主要是寻找政府在实施残疾人政策时所遗漏的残疾人个体，以及一些具有特殊情况的残疾人个体。例如在北川地区十分有名的中国心志愿者团队(11)，他们的工作包括组织资金、物资运送到一些由于资源分配不平衡而受到忽视的地区，并且选定特定对象，动员社会力量对其进行救助。

　　民间草根NGO主要有以下特点：一是组织的小型化，力量也有限；二是行为的灵活化，能够第一时间做出应对并随时调整；三是活动的不持续性。由于民间草根NGO基本没有严格的章程，且其资金的支持不足，决定了其活动可能只能在短期内有效开展；四是人员的高流动性，草根NGO的志愿人员往往是出自于自身的奉献精神和热情，而这种因素受不确定因素影响大；五是活动的盲目性，活动对象以及方法的选择取决于组织领导或成员的主观意愿，带有很大的非理性因素。正是因为具有以上特点，民间草根NGO只能选定一个小群体或个体来展开他们的救助活动。同时因为活动的不持续性，它们的活动只能在短期内解决残疾人迫切需要解决的问题，无法形成长效的机制。但不可否认的是，草根NGO在特殊时期调动社会零星资源解决残疾人个体的特殊需求、弘扬公益精神等方面发挥了积极作用。

　　(3)参与方的主要问题分析

　　各方力量的参与令人称许，但仍有不足之处需要改进：

　　一是政府部门为NGO的成长发展所创造的环境仍然不够宽松。NGO受到的限制较多，纯粹民间自发的组织很难进入法律规范体系。还有很多草根NGO往往采取工商注册的形式，但这样在减税免税上就很难获得优惠的待遇。部分草根NGO排斥政府同它们的合作与对它们的管理，部分草根NGO甚至还有同政府的对立情绪。

　　二是缺乏理性的协作。特别是草根NGO和个体志愿者。他们仅凭借着热情与爱心，活动缺乏足够理性。有的志愿者自己成为了被救助的对象，有的显露出后劲不足，还有的失望而归或愤然离去。他们往往选择去媒体曝光多的地方，造成一定程度的混乱和资源的浪费。

　　在抗震救灾中，我国的社会组织首次开始有意识的协作。然而，平时都很松散的并临时拼凑起来的组织还是暴露出了弊端。据了解，这种联合体明显还是缺乏集中有效地领导、同政府存在沟通障碍、信息处理不流畅、志愿者管理滞后等(12)，实践的效果不尽如人意。

　　三是志愿力量的流失。调研中，我们了解到，活动在北川地区的NGO数量较震后初期明显减少，只有国内外一些比较有名气的或是与政府有着长期合作关系的组织在继续坚守；而志愿者则几乎只有零星的一两个。然而紧急救援结束之后展开的日常化工作，例如心理辅导、情绪平复、为灾民重返家园做准备、组织灾民发起自救行动等细致的工作，才是NGO和志愿者的强项。灾后志愿力量的迅速流失现象，是灾区NGO迫切需要解决的困境之一。

　　四是失当行为的存在。调研中，我们发现某些NGO存在对自己工作地过分甚至不实的宣传，此外，NGO的自律和监督机制欠缺，透明度不够。中国NGO信用的积攒还需时日。

　　2.政策支持的分析和评价

　　为了使地震灾区的残疾人工作尽快恢复和开展，从中央到地方各级政府部门都出台了大量应急性的、针对因震致残人员的法规、政策、意见和通知。截至2008年年底，针对汶川地震可查的公示性政策性文件就高达157条，本次调研期间，课题组走访了相关部门和机构，全部或部分获得的重要政策性文件40余份。这些政策或单独针对残疾人出台的，或包含了专门的关于残疾人条款，为保障残疾人特别是因震致残人员的权益提供了依据。

　　这些法律法规的出台对残疾人工作有积极的作用。

　　第一，针对此次地震救援的政策表现出了前所未有的及时性和灵活性。譬如《汶川地震灾后恢复重建条例》于2008年6月4日国务院第11次常务会议通过，离地震发生不到一个月。震后，全国人大新修订了《防震减灾法》，对现行防震减灾法的规定作了补充、修改和完善，并增加了防震减灾规划这一章，以更好地应对将来地震可能造成的损失。这些临时性政策弥补了原有法律法规操作性差的不足，面对重大灾害要有这样灵活的政策及时出台，亡羊补牢性的法规政策也可作为将来类似事件发生时的参考依据。

　　第二，目前所颁布实施的各项政策的内容全面细致，涉及了震后残疾人的康复、安置、生活、就业和教育等个多方面。虽然很多是普惠性的政策，但也有部分对残疾人做出了单独的规定。

　　第三，就实施情况而言，总体良好，基层组织基本按照政策的规定按时全面落实。包括临时生活补助，重建住房补助，残疾人的康复医疗，地震致残学生的特惠政策等各项政策，均按规定落实，也起到了较好的保障效果。

　　第四，体现出了以人为本，尊重生命的价值取向。比如有明确规定，从地震发生到2008年12月31日这段时间内，所有因地震导致的伤残人员的医疗和康复费用全部实行免费。免费提供和安装辅助器具。之后，也不得以费用等为理由拒绝对因震伤残者进行治疗康复。

　　这些应急性政策在发挥较大积极作用的同时，也暴露出一些问题。

　　第一，面对大灾大难，原有的法律法规和政策意见明显缺位，无法发挥作用。如《中华人民共和国残疾人保障法》等未能发挥其应有的保障作用。一方面是因为原有的法规政策原则性太强，操作性不足；另一方面是原有的政策本身就没有相应的规定，存在漏洞和不周。

　　第二，应急性的政策存在较大的随意性，大部分是通过中央到地方各个部门下发通知的方式仓促发布，有的还存在不一致或抵触。这造成了一种怪现象——“过去的法规政策不如现在的，法律不如政策，政策不如批示，批示不如领导讲话”。

　　某些政策实施效果不明显。如就业政策实施效果较差，我们从搜集的数据资料以及和与当事人、劳动部门负责人的访谈中了解到：很多人并不愿意到外地去就业，特别是现在永久性住房还没有解决的情况下，他们更加不愿意外出工作，担心会错过相关优惠政策。就业问题在某种程度上来说是必须等到住房重建工作基本完成之后才能解决。另外，个别残疾人员的权益没有得到很好保障。在北川县擂鼓镇板房区的入户调研中，我们从与一位在地震中高位截瘫黄姓中年残疾男子的交谈中得知，他在2008年11月之后就没再享受到任何补助金。在问及有没有申请低保时他表示不了解这方面政策内容，也没有申请。现在的他，全家仅还剩均已八十多岁的父母健在，自己也没收入来源，生活十分困难。通过此个案可以看出，尽管整体的政策实施效果较好，但仍存在部分被忽略或遗漏的个体。

　　第四，政策上的“一刀切”与实际需求不相适应，且造成不公平。例如，针对地震伤员的限期免费医疗政策，文件规定“后续医疗的免费期限为2008年12月31日止，免费期满后的各种医疗费用，按正常渠道和办法执行”(参见《关于汶川地震出院伤员后续医疗有关问题的通知》绵财社[2008]87号)。虽然政策规定2009年1月1日起，除了学生以外，其他因灾致残人员的后续医疗和康复费用需要个人承担一定费用，但是由于这部分群体在地震中损失惨重，相当一部分确实没有能力承担任何费用。卫生部门无法将其拒之门外，否则会导致见死不救的现象发生，危害民生。在实际操作过程中，按照《四川省卫生厅关于进一步加强地震伤员医疗康复和心理卫生服务工作的通知》(川卫办发[2009]140号)文件“严禁因为经费等原因拒诊、拒收、拒治地震伤员”的规定，康复机构必须接收有康复需求的致残者。对无力支付自负部分康复医疗费用的致残者，康复机构只有采取现行垫付的方式暂时解决费用问题，日后再由医院方寻求资金解决渠道。此次调研中在绵阳市中医院发现此类问题。这就需要更广范围上的调查摸底，若是少数情况，可以直接进行填补；若是普遍情况，则应出台新的政策，明确统一的方式进行调整补充。

　　免费治疗期限的规定无疑也是对伤残程度不同人员的不公平待遇。地震具有不可抗拒性，有些人比较幸运受伤较轻，经过短时间的治疗就可以恢复，而有些人则伤势严重，需要经过长时期的治疗和康复，但这不是个人的过错。伤势严重、康复时间较长的人员必须个人承担一部分费用，这是对身体严重受损人员的双重打击。因此，国家应该在避免过度医疗消费的前提下对这部分群体负起医疗责任。

　　3.康复的供给

　　(1)医疗康复供给

　　医疗康复方面，震后北川县向外地转移伤员1 300余人(13)。经过1～3个月的治疗后共有592人(14)返乡，根据其恢复情况被送至板房安置点、市医院等地接受继续治疗或康复。北川县根据灾情和地区位置在曲山镇永兴板房区、擂鼓镇红星卫生院、桂溪乡甘溪敬老院、长虹培训中心(北川中学)建立了四个临时社区(乡、镇)康复训练站，加上2008年12月建成并投入使用的绵阳市地震伤员康复分中心，北川县联合市级形成了二级康复体系。北川县残疾人康复中心正在筹建中，预计在2010年建成。目前有800余人，4 000余人次参加了康复训练，150人基本康复。同时，残联利用李嘉诚基金会援助和长江新里程假肢装配服务项目等为肢残人员免费安装假肢298例。

　　从总体效果上来讲，在时间紧迫、资源有限、伤残人员数量巨大的前提下，北川县的医疗康复工作取得了值得总结的经验。同时，现存的康复体系及资源分配存在着以下问题：

　　第一，康复机构与医疗机构衔接效率低下，存在协作不紧密、资源不能共享的问题。目前北川县联合市级形成了二级康复体系：一是市级康复中心，由绵阳市中医院负责管理和康复业务，该级康复机构直接依托于医院；另外一级是社区(乡、镇)康复训练站，主要由县残联管理并提供康复器材和其他硬件设施，而康复治疗师及护理人员则由NGO提供，县级康复机构与医院的联系不甚紧密，当致残者进入康复阶段，基本上就与医院脱离关系。然而地震过去一年了，许多伤员体内的钢板需要更换或者取掉。在康复过程中，致残者很有可能需要二次手术或者由于其他并发症需要及时转入医院治疗。在访谈过程中我们了解到，绵阳市康复分中心由于是绵阳市中医院派出工作人员在管理，所以当致残者确需再次住院治疗时，需要的手续是主管人员(兼康复医师)确认签字，即可将致残者送入中医院接受治疗；而乡镇康复站则是由康复医师开具可以转入医院治疗的证明，再由相关医院接收，程序较烦琐，往往会耽误最佳治疗时期。

　　第二，乡镇康复站服务资源不足。一是康复治疗师流动频繁。乡镇康复站的康复治疗师及护理人员全部是由国际专业服务机构提供的来自国内外的志愿者。派出的志愿者实行分批轮换制度，每三个月轮换一次，他们的工作存在短期性并缺乏系统协调，影响了康复的效果。二是康复治疗师数量短缺。以擂鼓镇永兴板房区康复站为例，康复站刚成立时康复治疗师有6名，涉及康复全科、骨科、心理治疗等方面，而现在常驻的仅剩下一名刚刚本科毕业的四川籍康复治疗师。永兴康复站与擂鼓镇康复站的康复治疗师是同一批，康复治疗师需在两个康复站中流动服务。桂溪乡甘溪康复站目前没有康复治疗师，现已停止运作。三是康复治疗师资历浅。康复治疗师和护理人员志愿者普遍年轻化，而且护理人员大多不是相关专业出身的，他们能提供的也仅仅是简单初级的服务。四是硬件资源不足。由于目前各板房区板房资源欠缺，县残联只能为康复站争取到极为有限的空间。例如擂鼓镇康复站只拥有1间约30平方米的活动板房，由于面积限制很多康复器材只能闲置。永兴板房区康复站情况相对较好，但是由于来站康复的致残者很多，康复站负责人也反映康复器材和床位不足。

　　第三，绵阳市康复分中心资金及物资短缺。该中心是绵阳市目前最大的康复中心，震后接纳的康复人员最多。但是社会对其关注度却不高，极少接受到社会各界的康复合作项目及捐赠。所以现在的康复治疗费用完全由绵阳市中医院垫付(截至现在免费治疗阶段中医院垫付的资金部分也未到位)。该中心负责人还依靠个人力量为康复中心的一些无力承担康复治疗费用的人员组织募捐活动。

　　第四，一些捐赠项目在落实过程中存在困难。以“中国残疾人联合会长江新里程计划”项目为例，该项目只是直接提供制作假肢的原材料，对材料的进一步加工、安装及调试并不负责，因此绵阳市残联需要承担假肢原材料使用的后续工作和相应资金，这对市残联来说无疑是一笔巨额的费用。

　　第五，捐赠款物过于集中。首先，对于社会捐赠的定向部分，接收捐赠的部门必须按照捐赠人的意愿将款项物资完全分配给指定受捐人；其次，由于媒体宣传效应，社会各界对一些新闻典型群体寄予了广泛的关注。在访谈过程中了解到一些明星过高标准的定向捐赠，譬如一个小女孩接受了价值20余万的假肢捐赠；另外，某些受新闻报道较多地区的残疾人受的捐赠也较多，如我们走访到的原北川县城所在地——曲山镇。但是另外一些由于交通不便或其他原因而受关注度不高的地区就鲜有社会捐赠，如陈家坝、禹里乡、漩平乡等。

　　(2)心理康复供给

　　5·12地震后，我国震后康复工作首次引入心理康复，体现了对于灾区人民的人文精神和人本关怀。心理康复工作得到了社会各界及专业人士的热情支持，有效地平抚了地震给灾区群众带来的心理创伤。

　　北川县的心理康复工作主要依托社会团体和志愿组织展开。地震后，华西医院、中科院心理所等多家机构、心理学专业人士以及来自各地的志愿者奔赴灾区，对受灾群众进行心理辅导以及心理知识的宣传。同时，各省、市、军队支援北川县的医疗队也都配有心理学专业人员。北川中学设立了心理咨询站，部分医院设立了心理咨询室。为帮助四川省灾区中小学教师科学有效地开展灾后心理健康教育工作，教育部主办了“灾区中小学心理康复教育骨干教师国家级培训班”。目前，中华慈善总会、红十字会等机构分别举办的，针对医护人员、残联系统以及部分灾区伤残人员的心理知识培训工作也在开展中。

　　目前，四川省已建立以省级医疗康复中心为龙头，市(州)医疗康复分中心为依托，县级医疗康复机构为重点，社区(乡，镇)医疗康复机构为基础的四级医疗康复体系。但是，心理康复的体系并未随之建立。目前灾区的心理康复工作主要由基层干部、医护人员和老师在平时的交流中完成，心理康复供给不专业，效果差强人意。残疾人对心理康复仍存在一定排斥，且缺乏针对残疾人的长期系统的计划。由于身体伤残的是显性的，而心理创伤是隐性的，所以目前还未引起社会和政府的高度重视。但是随着专家的呼吁和灾区心理问题的凸显，心理康复体系的建立已刻不容缓。建立基层组织关注与专业指导相结合的心理康复体系是必要的。

　　(3)职业康复供给

　　职业康复主要包括职业评估、教育、培养、就业、咨询等工作，目的是协助残疾人达到合适的职业适应能力，最终获得就业机会。以下从职业教育、培训、咨询的供给和就业岗位的供给两个维度对职业康复进行分析。

　　一般来说，就业能力与受教育水平成相关，残疾人受教育水平低这一现实状况将严重地影响残疾人就业的数量和质量。北川县陈家坝乡(残疾人口绝大部分来自农村)的调查数据显示：文化程度方面，不识字的残疾人占该地区残疾人群体的29.3％，小学文化占33.6％，初中文化占22.1％，高中文化占11.4％，大专文化占0.1％，无大学及以上文化程度的人员。针对残疾人总体受教育水平低的现状，北川县残联与绵阳市残联一起开展残疾人的技能培训一期，但培训人员仅3名。此外，通过对县残联和劳动与社会保障局的相关工作人员的访谈了解到，对于残疾人的培训供给主要是盲人按摩、家电修理、擦鞋等简单重复、技术含量低、回报低的项目。由此可见，对于残疾人的职业教育和培训的供给是存在的，但是成效甚微。

　　职业康复工作的另一个方面就是帮助残疾人获得就业岗位。

　　首先，从整个劳动力市场供给状况来看，中国的人口众多，劳动力基数大，加之2008年金融危机对整个国际经济的冲击导致总体岗位需求的萎缩，用人单位对于普通劳动者的需求减少。由此，残疾人群体除了内部间的就业竞争外，更多的还会面临与处于优势地位的正常劳动者进行竞争，其求职过程必然会遭遇困境。对于用人单位而言，追求利润最大化的经营目的导致残疾人的就业岗位的供给减少。

　　其次，从具体岗位的提供来看，一般来说，解决残疾人就业问题的途径主要有三种：一是通过政府和社会举办残疾人福利企业，集中安置残疾人就业；二是制定相关法规政策要求用人单位(雇主)必须按一定比例安排残疾人就业，即为残疾人预留一定的就业岗位；三是鼓励残疾人自主就业、自主创业。具体到北川县，目前主要措施有：优先安排残疾人至公益性岗位，鼓励输送有能力的残疾人走出去，扶持残疾人自主创业，就近集中安置至福利企业等。但是由于残疾人的一些客观生理原因，造成具体岗位提供的单一性和低层次性，如只有河南省驼人集团、南京残疾人艺术团、北川居安防灾用品厂等为北川县残疾人提供一些具体岗位。

　　综上，对于残疾人的职业康复工作，政府部门、残联和一些非政府组织都给予了一定的关注，并实施了相关政策和扶助措施，一定程度上帮助了残疾人通过职业康复尽早融入社会。然而，整个经济社会环境和残疾人群体的特殊性使得残疾人职业康复的供给具有绝对数量远远不能满足现实需求、岗位涉及领域的单一性、就业内容的简单和低层次性等特征。

　　三、讨论与建议

　　(一)推广平灾结合的模式

　　“平”即平时的建设，平灾结合就是将平时的软、硬件建设与防灾减灾工作相结合。强调常备不懈，忧患意识。全面地做好应对突发灾害事件的准备，最大限度地减轻地震等灾害可能造成的损失。

　　在硬件上，每个社区、乡村至少建设一至两处标志醒目的紧急灾害应急避灾场所，并配备相对齐全的应急避险设施和救灾所需的设备。最好是平时可以使用的场所，如绿地、学校、公园、体育场等，发生突发灾害时居民也可以快速有序地就近聚集避难。应急避灾场所要满足居民的紧急避难需求，且保证短时间内物资供给的便利性。

　　可根据各类灾害后可能的医疗和康复需求，在多灾地区周边建立医疗及专业康复机构。并组织若干本地区地震灾害紧急医疗救援队伍，以提高对地震及有关灾害实施有效、及时救援的能力。

　　在软件上，地震多发地带的每个区县要制定基于本地实际情况的、经科学论证的、具有可操作性的防灾规划和地震应急预案。

　　对地震多发区的社会公众，要反复加强其防震减灾意识，宣传和普及医学自救知识。同时，要加强政府相关部门人员和群众的康复意识，使其认识到康复是残疾人工作重要而紧迫的一部分。

　　(二)完善应对灾害事件的法制

　　通过对实践的总结，进一步完善与灾害事件法制建设相配套的法规体系。使灾害事件的处理走向规范化、制度化和法制化轨道。使政府和公民明确各自在灾害事件中的权利和义务，使政府得到高度授权以维护国家利益和公共利益，使公民的基本权益得到最大限度的保障。

　　一是根据汶川地震的抗震救灾经验，总结规律，修订现有法律法规。原有的《中华人民共和国防震减灾法》“灾后恢复重建”一章，措施明显不足，其他章节也存在漏洞和不周之处，对某些问题没有相应的规定。震后，全国人大新修订了《防震减灾法》，对防震减灾规划、地震监测预报、地震应急救援、震后恢复重建等内容做了补充、修改和完善，并增加了防震减灾规划和监督管理两章，使该法能更好地应对将来地震可能造成的损失。经过实践的检验，一些原则性过强的法律法规也应增加具有可操作性的条款，如《中华人民共和国残疾人保障法》等。

　　二是要通过震后实践经验与立法经验的积累，提炼规律性和广泛适用性的部分，上升至法律层面。《汶川地震灾后恢复重建条例》是我国首个专门针对一个地方地震灾后恢复重建的条例，对震后的过渡性安置、调查评估、恢复重建规划实施、资金筹集与政策扶持等做了较为明确的规定，表现出了前所未有的及时性和灵活性。民政部《关于汶川大地震四川省“三孤”人员救助安置的意见》对四川省地震造成的孤儿、孤老和孤残三类人员的安置进行了规定。可以从此类应急性但实施效果较理想的条例、意见、政策等中找出规律性和广泛适用性的部分，对成功做法予以制度化，为今后的抗震救灾和灾后重建工作提供坚实的法律依据。

　　三是以人为本的价值取向，科学规划的思想，各部门的大局意识应持续贯穿至今后法律制度的建设当中。地震后出台的法律法规体现出了强烈的以人为本，尊重生命的价值取向和科学规划的态度，各部门在职责、权力问题上不存在部门利益至上的思想，彰显出强烈的大局意识、责任意识。这种立法理念上的进步应该保留并形成常态。

　　(三)改进灾区残疾人康复工作，建立灾区残疾人扶助的长效机制

　　医疗康复方面：(1)加强康复知识的宣传，增强康复观念，改变“医疗重于康复”的思想；(2)加强康复机构和医疗机构的联系，实现康复与医疗的衔接顺畅。建议北川县残疾人康复中心、分中心、康复站在机构设置中，紧密协同同级医疗机构来建立，实现资源的共享，并在制度上方便残疾人的转移治疗及康复。在康复治疗师的配置上，康复机构聘用经验丰富的医疗人员来担任，并充分利用医疗机构中成熟的人力资源。在地理位置上，康复机构应和同级医疗机构接近，在技术上加强医疗机构对康复机构的支持，在人员上实现医疗机构与康复机构的交流，最终实现康复与医疗的顺利衔接；(3)尽快做好残疾人的康复需求调查，从总体上把握康复需求的分布、数量状况，根据康复需求情况对康复机构的规模、选址、人员设置等做出合理的规划。

　　心理康复方面：(1)加强基层康复中心在心理康复中的作用。在建设基层康复站的同时，对康复站的工作人员进行基本的心理知识的培训，并为乡级以上每个康复站配备一名专业的心理医生；(2)加强对基层残疾人工作的支持力度，加强基层干部对残疾人工作的重视程度，使残疾人心理问题化解在基层。

　　职业康复方面：(1)树立正确的“职业康复”理念，建立和完善残疾人就业的政策保障体系；(2)以市场需求为导向，完善残疾人教育和职业培训体系。以北川县的情况为例，残疾人多不愿意异地就业，就近安置为比较合理可行的方式。部分地震致残人员从事过服务业，他们有继续从事服务业的经验和愿望。加之北川县是具有很强民族特色的全国唯一的羌族自治县，随着重建工作的完成和地震博物馆的建成，旅游业将成为北川县的一个支柱产业，而旅游业的发展将带来服务业的兴起。残疾人员可结合自身的特点，在本地的第三产业实现就业。例如羌绣、藤编、零售业等，这些行业对肢体健全程度要求不高，为残疾人员就业提供了良好契机；(3)发展金融服务业和配套的残疾人就业服务体系，为残疾人创业提供资金和技术支持。目前，残疾人进行自主创业存在的主要困难就是资金和技术。因此，政府，各种基金会以及银行可以为残疾人员提供小额信贷，放宽贷款的条件，提供免息等优惠政策，为残疾人员创业提供资金支持。同时，残联和劳动保障部门应当加强合作，为残疾人创业提供技术援助，对大量接收残疾人的企业给予政策及资金支持。

　　(四)规范有序地发挥NGO的作用

　　规范有序地发动社会力量，无论是在5·12地震这种特殊时期还是在常态下，对于残疾人事业的发展都具有重要的意义。

　　NGO自身的发展宜从盲目走向理性。从NGO在震后救援的经验来看，仅有一腔热情而缺乏组织能力和专业能力的志愿者组织，能起的作用是很有限的。因此，不同的NGO应该按照所专注的问题领域分工，以解决问题为导向，发展相应的筹集社会资源的能力、动员志愿者的能力，内部管理能力，以及向社会提供服务的能力等。NGO自身要有一个长期规划，对于特定问题进行单一、长远、边缘、专业关注，围绕这一关注点考虑怎样分配资源、参与的领域与程度等。同政府相比，NGO的优势在于灵活和个体。NGO应该将自己的对象定位在政府在系统开展残疾人事业中所不能及时达到的领域或者无法估计的个体。NGO不应该盲目地扩大救助对象的范围，这无论对于其即期资金周转，还是未来的发展都是非常不利的。

　　NGO之间要由各自为政走向组织协调。中国的NGO还很弱小，只有联合起来，才能赢得发展。本土NGO与海外NGO要深入合作，规模不等的NGO和类型不同的NGO也要积极合作。通过NGO之间的合作、互勉与互律，逐步形成行业文化与共行准则，建立行业自律机制，实施自我治理，维护行业尊严。NGO相互之间的协调合作以及有序的竞争有助于NGO扩大整体的影响，改善NGO运作的社会环境，更有效的开展工作。在调研中我们发现，与政府和其他NGO的合作程度往往决定了某一个组织能否顺利参与到救灾工作中来。为了使各种资源能够充分发挥其功能，在各种救助活动中发挥其最大的效率，可建立一个统一而强大的信息、资源与网络共享平台，一个有能力统一指挥大量来自民间的人力、物资的组织机构。

　　在政府与NGO的互动关系上，由政府单纯主导型方式向政府—民间合作的良性互动方式转型，实现“共赢”。在职能方面，政府的优势主要在于宏观管理和社会发展的整体协调，而非政府组织在微观事务的处理上比政府具有更多的优势。在此次抗震救灾和灾后重建的过程中，NGO在提供更多一对一、人性化、专业与多元化的服务和帮助方面已显示出得天独厚的优势。从政府的角度来说，可以主动寻求与非政府组织的合作，并为保持和扩大这种合作关系建立更宽广的法律制度平台。NGO与政府的合作宜保持一种长期的关系，这样使得双方有着一定的信任基础和了解度，便于合作的快速展开。5·12地震后迅速投入抗震救灾并能有效开展工作的NGO大多数是与政府有着长期联系的。

　　(五)加快形成有利于残疾人的产业政策

　　有利于残疾人的产业政策是指，主动促进以残疾人为服务对象或以残疾人为参与主体的产业经济活动的各种政策集合。这些产业政策的最终目标都是支持残疾人和残疾人事业。

　　以残疾人为主要服务对象的产业覆盖残疾人日常生活、医疗康复、信息交流、无障碍设施等各方面。

　　一是要大力发展满足残疾人的特殊需要的人性化、智能化的先进辅助器具和相关的服务。作为残疾人口数量第一的国家，我国的残疾人用品发展严重滞后，相关产业发展缓慢：产品种类单一，技术含量低下，生活自助类的实用小器具生产缺失。同时进口器具的价格高昂，是绝大部分残疾人所不能承担的。因而，应该在学习和引进国外的先进技术的同时，加速对人性化、智能化的高科技设备进行自我研发和批量的生产，包括专为残疾人设计的智能化的假肢、经改装可自动升降和旋转座椅的汽车、适合肢残人员驾驶的车辆和运载工具、为残疾人服务的机械手臂、全自动浴床以及康复训练生活护设备等等。对残疾人用品生产流通的各环节实行减免税或补贴政策，降低器材生产的成本，增加先进辅助器具和服务对于残疾人的可及性。

　　二是建立系统的、有层次的社会化人才培养体系，培养残疾人工作的专业人才。包括康复医生、护理人员的训练，残疾人辅助器械研发生产人员的培养等。在满足残障人士多元化和专业化的需求方面，具有专业知识、技能的人才有强大的适应力。随着残疾人工作专业人才体系的构建，残疾人能享受更高质量的服务。

　　另外，要对以残疾人为参与主体并适宜残疾人从事生产劳动或经营的企业进行扶持，使残疾人可以通过自身的努力和必要的扶助，平等参与社会。通过优惠政策、资金、技术、物资、场地支持等方式鼓励相关企业的发展，提高其综合效益。需强调的是，残疾人所从事的行业应是以人为本、环境友好和可持续发展的。

　　(六)完善我国的残疾人社会保障体系

　　我国残疾人群体不仅规模庞大、结构复杂，而且老年人居多、农村居多、低文化程度居多，贫困问题突出，对社会保障有着巨大需求。目前，中国的残疾人仍然处于社会保障制度严重缺失的阶段，亟需从残缺走向完善。

　　首先应该确定残疾人优先的理念，为他们创造平等、参与、共享的条件。在物质和精神上为他们提供无障碍的环境。接着，应确立残疾人保障事业在整个社会保障体系中的地位，明晰其与其他保障制度的职责分工，走以一般性保障制度安排为基础、以残疾人福利为核心、以就业保障及其他措施为补充的官民结合的社会化道路(15)。实现残疾人群与其他人群一样享有生存和发展的权力。

　　在此，我们提出残疾人社会保障体系应有的三个层次：

　　第一层次，普惠型制度安排。该层次面向一般人群体和残疾人群体的共同需求。残疾人社会保险与社会救助不能割裂于基本社会保障制度，应当通过一般性制度安排来获得与其他群体平等的权益保障。

　　第二层次，特惠型制度安排。该层次基于残疾人群体的福利保障需求。残疾人因其身体情况特殊，仅依靠面向大众的一般性保障制度安排、经济保障、生活保障是不可能满足其需求的。应该有特别的保障政策，这些政策均是在一般性制度安排的基础上做加法，临时出台的救助政策也应如此。残疾人群体比一般人群面对地震灾害时都更为脆弱，因而，在5·12地震后出台的政策中应该明确给予残疾人更多的倾斜和照顾。如在生活补贴方面，对于残疾人群，应该在一般人群的基础上向上浮动一定的百分比，体现残疾人群体和一般人群体之间的纵向公平。

　　这一层次应注重残疾人群体内部的公平。无论家庭贫富、年龄身份、具体的致残原因，国家对于残疾人都应该有普遍的长期优惠政策，包括急救、康复训练和辅助器材提供等方面。

　　第三层次，专惠型制度安排。一般是指特殊时期或背景下的专项救助或者特殊补贴政策，是暂时性的，作为对前两个层次的补充。如地震后，因震致残人员的伤残具有不可抗拒性，而且还伴随着财产的损毁，在短时间内是没有医疗和康复费用的支付能力的，他们需要特殊的补贴。

　　必须指出的是，专惠型政策要注意避免在残疾人内部造成不公平。我们了解到，震前残疾和地震致残人群的待遇相差很大。另外，同样的地震致残，不一样的身份(如民兵、机关工作者、教师、学生、农民等)，受到的待遇也不一致。比如，相对于同龄的少年儿童和其他地震致残人群，地震致残学生得到了明显的政策和资金倾斜。同时，对地震学生的“一对一”帮扶工作也会因为帮扶者的经济状况等的差异，继而造成被帮扶的地震伤残学生所受待遇不一致。这种种的不一致在震区的残疾人群体中引起了相当大的不满，而这种不满多来自不公平感。

　　因而，完善第一层次和第二层级的保障制度仍然是根本。这种用于特殊时期、应急性的专惠政策只能处于补充地位，且使用时要审慎地进行多方权衡。在特殊情况过去后的常态状况下，要由灾后的应急措施走向面对针对残疾人群体的长期稳定的政策，使得我国约8 300万残疾人群体享有普惠加特惠的统一保障制度。

　　作者感谢导师郑功成教授对本次调研的资助与指导，以及对调研报告撰写的建设性意见，当然文责自负。

　　注释：

　　①北川县残联依照第二次残疾人抽样调查标准为依据，结合自身情况，组织人员入户填写“绵阳市残疾人基本情况调查表”，统计出北川县残疾人群体及因震致残群体的各类基本数据。因为统计口径与二抽标准并非完全吻合，因此与8月份即将统计公布的数据会有一定的出入。

　　②童泽.人道主义与残疾人发展[M].北京：中国社会出版社，2008.239

　　③在统计时，因为无法确切得到每个伤员的来源地，因此数据有少部分缺失。

　　④有相当一部分投靠外地亲戚，无法精确统计。

　　⑤未将震前残疾人员与因震致残人员区分开，其他板房区的统计数据情况相同。

　　⑥除北川中学以外的三个板房区，因为北川中学的致残学生的康复是统一组织的。

　　⑦沃建中主编.灾后心理危机研究——5·12汶川地震心理危机干预的调查报告.北京：北京航空航天大学出版社，2008

　　⑧它们亦官亦民的特色很难用国外任何一种理论所概括，是具有中国特色的组织。

　　⑨即为帮助NGO合理有序地开展活动，提供信息技术场所等支持的组织，包括NGO共同成立的协调机构、各种研究机构等。

　　⑩http://www.cfcf.org.hk/big5/.

　　(11)http://blog.sina.com.cn/spiritofchina.

　　(12)http://www.greensos.cn/ljy/html/lsrw/view/3070.html

　　(13)截至2008年6月7日的统计结果，在统计时，因为无法确切得到每个伤员的来源地，因此数据有少部分缺失。

　　(14)有相当一部分投靠外地亲戚，无法精确统计。

　　(15)郑功成.残疾人社会保障：现状及发展思路.中国人民大学学报.2008，1

　　

　　

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