（二） 当前存在的问题及成因分析

　　1、当前存在的问题

　　从宏观的角度看： (1)产业与城市化发展严重不平衡。在城乡一体化建设过程中，人们更注重郊区和农村的重大基础设施及投资环境的改善、产业结构的调整和工业发展，而忽视了城市化的同步推进，以至于在经济发展水平、产业和就业结构与城市化水平之间出现严重失衡。(2)空间布局过于分散，“中心地”功能偏弱，工业的空间、产业和人口等集聚度很低。(3)条块分割，整体协调不足。城乡一体化的建设包含着城乡社会经济发展的方方面面，并且需要有机组合协调发展，但行业之间，部门之间和地区之间发展相当不平衡，发展水平、速度和拓展面的落差都比较大。(4)生产要素的区域可流动性仍太低。上至县区之间，下至村与村之间，都在不同程度上形成自我封闭的区域单元，并力求自我发展和自我完善。它不仅使布局过于分散的产业和人口难以集聚和优化组合，而且不利于扩大经营规模，减少低水平竞争，对城乡的总体发展和城乡一体化建设构成重要制约因素。(5)素质提高落后于量的扩张。

　　从微观的角度看：在城乡一体化进程中，影响农村社会稳定的主要问题有：(1)土地征用问题。一是由于征地补偿标准不同、拖延支付所引起的补偿问题。二是新征地农民就业无门等就业安置问题。三是保障问题。相当大的一部分安置进入乡镇企业的劳动力无社保；自谋出路的人更没有参加社保，也没有农保和医保。(2)土地使用问题。一是农民得到的利益更少。二是操作不规范如强占农民土地、补偿费情况也不公开。(3)农民动迁中的主要问题。一是对房屋面积的认定发生了困难。二是一些中介机构评估不公正。三是一些农民对房屋补偿标准期望值过高。(4)企业转制引发的下岗、待岗与劳资纠纷问题。农村第二产业、第三产业机制的创新，从长远看，有利于进一步发展经济，扩大就业，但也带来了一些局部性和暂时性的负面影响。一是靠乡镇企业福利性安排用工的时代一去不复返了，自然现在已经富余出来的而过去是作为制度性安排的征地农民将处于下岗、待岗的境地。二是农村企业出现了结构性的劳动力富余，不少年龄大、文化低、技术差的农民，首先被作为裁减对象等。

　　2、造成这种问题的主要原因

　　(1)观念制约。作为地方经济社会发展的决策者和组织者，少数领导干部没有充分认识推进城乡一体化的重大意义，主要精力放在招商引资、企业改革、结构调整等能够产生直接效益的工作上，而对城镇建设、农业劳动力转移等工作重视不够。作为实施城乡一体化的主体，一些群众思想僵化、行动消极，抱有一些落后的思想观念，人为地在农村与城镇之间划上了界限，制造了“鸿沟”，难以推进城乡通融、协调发展。(2)体制制约。从体制层面看，由于长期受工农分割、城乡分割二元结构体制的影响，城乡经济社会一体化进程缓慢。(3)政策制约。长期以来，在户籍、粮食、计生、就业、教育、社保、土地等政策上城乡的不同，使城乡经济结构被相对分割为两个不同的经济体系，极大地制约了城乡一体化进程的加快。(4)资金制约。推进城乡一体化是一项庞大的系统工程，需要持续的资金投入，资金短缺是制约城乡一体化建设的最大瓶颈。

　　三、成都市地方财政支持统筹城乡发展的政策选择和途径

　　（一）加大财政对农业的投入

　　1、建立城乡一体化的公共财政框架和财政支农资金稳定增长机制，逐步解决农村公共产品短缺问题。从公共经济角度看，农民增收难与农村公共产品不足有很大关系。财政必须着力解决好城乡公共产品供给结构失衡问题，进一步理顺城乡分配关系，调整公共财政资源配置格局，逐步在政策和投入上实现公共财政覆盖农村，建立城乡一体化公共产品供给体系，为农民增收创造一个良好的外部环境，建立财政支农资金稳定增长机制。一方面根据轻重缓急、经济条件和不同的需求层次来分步解决。目前首先可以把农村的基础教育、乡村道路和供水供电等农民急需的基础设施和基本建设作为解决的重点；其次可以考虑农村环境治理、农村公共卫生医疗更高层次的需求，重点投入和支持农村新型合作医疗试点补助，改造和兴建乡镇卫生院和区域卫生服务中心。另一方面根据农村公共产品竞争性、排他性的不同，区分出纯公共产品、准公共产品和俱乐部产品，根据不同的产品特性分不同的主体来提供。对于在消费过程中具有完全的非竞争性、非排他性的纯公共产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础研究等，由政府免费提供。对于具有不完全的非竞争性和非排他性的准公共产品，如农村公共卫生、农业科技教育、乡村电网建设等，按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民私人混合提供。对于小范围受益的俱乐部产品，如乡村道路、农产品加工和流通等，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。

　　2、加强农业农村基础设施建设，为农民增收提供基础性条件。财政首先应重点加强大中型水利设施建设，集中力量抓好大江大河治理等骨干工程及其排灌系统的建设。对大型灌溉区普遍存在的水利设施老化失修、效益衰减等问题，应按照分级负责的原则纳入各级财政投资计划。要压缩非农基建项目，使新增预算内基本建设投资重点用于农业。

　　3、加大科技投入，着力提高农产品质量和市场竞争力，促进农民增产增收。新技术是促进农业生产和农民收入增长的重要手段，因此，农业科技发展要通过推进新的农业科技革命，为农业、农村、农民服务，加快科技体制改革和创新，加强政策措施的保障，实现技术跨越。作为财政部门应加大农业科研的投入力度，或以税收形式支持农业科技成果的转化。对农业科研单位通过技术成果转化、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性收入暂免所得税，对直接用于农业科研、试验的进口仪器、设备免征增值税和关税，对农业科研单位取得的技术转让收入免征营业税。

　　4、培植农业产业化龙头企业，推进农业产业化经营。按照“扶优、扶强、扶大”的原则积极引导“公司加基地，基地带农户”等有效的组织经营形式，建立稳定的产销关系。

　　5、加大对农村教育的投入，提高农民文化素质，加快农民增收步伐。各级政府财政预算要大幅度提高农村基础教育在财政总支出中的比例；通过政策措施引导农村家庭增加对子女的人力资本的投资和文化教育消费；着力发展职业技术教育，办好职业初、高中，对初、高中毕业后的学生进行职业技术继续教育；建立农业技术培训基地，对农民实行劳动技能、农业科技和经营管理培训，由此来培养造就一批有文化、懂技术、善管理、会经营的新型农民。

　　（二）提高农业自我发展能力

　　提高农业自我发展能力，实现农民收入可持续增长，是财政部门长期促进农民增收的一项重要内容。

　　1、进一步推进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力。首先，不断提高农产品品质。开拓具有区域名、特、优、稀品种，走品牌经营和“小商品、大市场”道路，发展绿色食品，打好“安全”牌；充分利用区域优势资源，扬长避短，培育特色主导产业。其次，大力发展农村二、三产业。一要积极推动乡镇企业的二次创业，进一步扩充其就业容量，二要大力发展农村个体私营等非公有制经济。财政部门在税收、投融资、资源使用、人才政策等方面给予一定的支持。对合法经营的农村流动性小商小贩，除国家另有规定外，免予工商登记和收取有关税费。

　　2、鼓励发展农村专业合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度。

　　一方面积极培育农产品专业合作组织。农产品专业合作组织对解决小生产与大市场的矛盾，增加农民收入有明显的作用。财政部门应给予积极引导：在其运转之初，给予适当的启动资金的扶持；在职能范围内，指导和帮助其建立健全财务制度和办法；对其开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务给予相应的资金支持；另外还可通过财政贴息的方式鼓励金融机构为农民专业合作组织提供支持。同时，加快建立统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系。特别是以配送连锁、电子交易、期货交易等现代市场流通业态为先导，以批发市场为中心，以集贸市场、零售经营门店和超市为基础的全国统一的农产品市场体系。

　　（三）、构建城乡一体化的新型管理体制

　　认真落实推进城乡一体化相关的配套政策，建立新型城乡管理体制。打破城乡二元结构，逐步消除城乡分剖的体制性障碍，改革城乡管理体制，是城乡统筹的软件基础和城乡协调发展的基本保证，也是“三农”问题得以根本解决的关键。建立城乡一体的社会保障制度，取消限制农民进城的歧视政策，全面推行一元化户籍管理制度，逐步取消农业和非农业户口性质的划分。

　　1、建立统筹城乡就业的管理机制，促进农村富余劳动力的转移。进一步打破城乡体制和政策分割，实行统一的劳动力市场和平等就业，清理不利于农民进城就业的政策和法规，积极推进户籍制度改革，加快清理和取消对农民进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费行为。建立健全农民进城就业的服务体系，建立适合进城就业农民的社会保险体系，加强对进城就业农民享有平等合法权益的保护。

　　2、积极推进乡镇机构改革，建立精干高效的农村基层政权组织和运行机制。乡镇政府要将主要精力转移到加强社会管理和提供公共服务上来，将规范化服务政府的建设延伸到乡镇，逐步建立新型的城乡管理体制。

　　（四）理顺财税体制，建立新型的城乡财政管理体制

　　1、建立城乡一体的税收制度，采取税收支出的方式，增加对农民增收的支持。

　　我国城乡长期实行二元税制，由此加重了农民负担。在公共财政下，本着税负公平的原则，应改革城乡分割的税收体系，废除农业税，建立城乡一体的税收制度。统一城乡税制的总体思路是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，从简化税种、统一税制、公平税负着手，取消农业税，对进入市场的农产品征收增值税，对农业生产者的收益征收所得税；将房产税、土地使用税、城市房地产税以及车船使用税、车船使用牌照税分别合并为房地产税或财产税。从而形成以增值税和所得税为主体，以财产税为补充的税制简化、结构优化、多层次、多环节调节的城乡统一的税制体系。具体措施如：

　　(1)在增值税实行由生产型向消费型转型的同时，对进入市场的农产品征收增值税(农民销售农产品年销售额在2.4—6万元以下的免征增值税)，在税率的设计上，考虑到我国农业生产效率较低，为促进农业经济的发展，可考虑采用13%的优惠税率，农产品出口按13%的税率全额退税，对农产品加工企业，也实行13%的优惠税率，以提高我国农产品的竞争力。

　　(2)在统一内外资企业所得税、实行综合与分类相结合的个人所得税制的基础上，对农业生产者的收益区别不同情况，分别征收企业所得税和个人所得税。对极个别收入比较高的农民，可以借鉴个体工商户定额征收的办法实行核定征收；对于一些种粮大户，可以在核定征收的基础上，帮助并要求其逐步建立规范的核算体系，实行进项抵扣，成本核算，分别征收增值税和所得税。

　　(3)取消农业税后，应根据经济发展的要求和国家产业政策的需要，调整消费税征税项目，将原来征收农业特产税的烟叶改征消费税，通过税收调节来引导农业结构的调整。

　　2、进一步深化农村税费改革，切实减轻农民负担。

　　税费改革不仅是我国财政税收制度的重大变革，也是解决日益加重的农民负担、增加农民收入的重大举措。

　　（1）要继续搞好对农民直接补贴。一是要完善粮食直补方式，原则上按粮食种植面积补贴，二是要调整资金兑付方式，直接将粮食直补资金兑付给种粮农民，不允许抵扣任何税费。三是要调整资金兑付时间，直补资金一次性全额兑付。四是要完善补贴标准的政策规定，妥善解决好个别主产县标准过低问题。（2）加快取消农业特产税和农业税。改革农业税制，取消农业特产税，进行农业税减免试点，以至逐步取消农业税。（3）着力解决乡村债务问题和县乡财政困难问题。一是要妥善化解乡村债务问题。一方面要制止发生新的不良债务，另一方面要对乡村债权债务进行全面清理，摸清底数。二是要研究解决好农村税费改革后农业税尾欠问题，对该缴纳而又具有缴纳能力的，要按规定程序依法收缴，对确有困难的应按程序予以豁免。三是要研究区（市）县级政府负债问题，针对已产生的和即将产生的政府债务应从组织上、制度上和管理机制上建立一整套的债务风险管理体系。 (4) 建立健全减轻农民负担的长效机制。继续开展农民负担专项治理工作，严禁农村教育、报刊订阅、用水用电、道路修建、计划生育、农民建房、农民经商务工等方面的乱收费，完善村内“一事一议”筹资筹劳管理办法。要采取有效措施，加强对涉及农民负担的行政事业性收费项目和标准的审核、监督，加强农村经营服务性收费和农业生产资料价格的监管。抓紧建立农村税费综合监管信息系统，健全农民负担监测、监督检查、案件查处等相关监管制度。

　　3、推进县乡财政管理体制改革，建立新型的城乡财政管理及分配体制。

　　4、建立健全财政转移支付制度。

　　（1）成都市完善财政转移支付制度的原则。一是坚持公开、公平、公正的原则。采用以客观因素为计算标准的因素法，力争实现依据因素一致、计算公式统一、分配环节公开、分配方法和结果透明的目标。二是兼顾效率，调动各区(市)县的积极性的原则。三是调整结构保重点，促进规范和管理，集中财力着重解决困难区(市)县和乡镇在经济和事业发展中的突出问题。

　　（2）成都市财政转移支付体系的基本框架。成都市财政转移支付体系根据转移支付的功能目标确定，主要设置一般转移支付、政策转移支付、专项转移以及特殊转移支付四大类别。

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　　[5]张近虎，殷海波.完善农村公共产品财政保障机制 建立城乡一体化供给体系[J].农村经济，2004，(2).

　　作者简介：徐承红，女，西南财经大学经济学院区域经济学博士，副教授，主要从事区域经济学、产业经济学研究和教学。

　　张佳宝，女，西南财经大学经济学院区域经济学硕士研究生。