摘 要：理论和实践两个方面讨论成都市地方财政支持城乡统筹发展，消除城乡二元结构，推进城乡一体化进程问题。论文分析了成都市地方财政支持统筹城乡发展的现状和主要矛盾及其原因。认为成都市地方财政支持统筹城乡发展的政策选择和路径：一是加大财政投入。建立城乡一体化的公共财政框架和财政支农资金稳定增长机制；加强农业农村基础设施建设；加大农业科技投入；推进农业产业化经营；加大对农村教育的投入。二是提高农业自我发展能力。推进农业产业结构调整；鼓励发展专业合作组织。三是构建城乡一体化的行政管理体制。四是建立新型的城乡财税管理体制。

　　关键词：财政，统筹城乡经济发展，城乡一体化　　　　

　　随着我国经济的快速发展，历史上形成的二元经济结构矛盾成为中国现代社会的基本矛盾之一，我国许多学者认为实行统筹城乡发展实现城乡一体化是消除城乡二元结构，改善我国传统城乡关系格局的主要途径。在推进统筹城乡经济社会发展进程中政府的职能在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面起着重要的作用，而财政则是实现政府职能的物质基础、政策手段和体制条件。针对成都市的具体情况，成都市财政如何支持统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的进程，这是我们研究的重要问题。　　　　

　　一、地方财政支持统筹城乡发展推进城乡一体化的理论探索

　　（一） 城乡一体化概念的界定

　　城乡一体化有两种含义，一种是“市郊一体化”，即一座城市与它所辖的郊区，在行政区划内对城乡经济进行统一社会发展规划，克服城乡分割对立的局面，促进城乡共同发展；第二种含义是指城市和乡村的对立消失，是城乡关系协调的标志和归宿，是社会生产力和商品经济发展到一定水平的产物。可见城乡一体化既是一种发展目标，也是一种发展过程。同时它把城市和乡村放在统一的大系统中，对生产要素进行重新配置以达到最优进而提高经济运行效率。从系统、均衡的观点来看，城市和乡村应当是一个整体，城乡地位应是相同的，在这个系统中人流、物流、信息流自由合理地流动，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、互相依赖，各种时空资源都得到高效利用。从经济学的意义上讲，城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，它大致可包括四个方面：（1）城乡经济、社会实行统一规划，协调发展，克服城乡分割、工农分离的格局；（2）城乡关系上，既强调乡村服务城市，也强调城市服务农村，二者优势互补、互相促进；（3）促进城乡经济、社会、文化的全方位融合；（4）城乡一体化的建设与一定的行政区域相联系，其战略思想和行动方案通常是针对一座城市和它的郊区。

　　(二)走城乡统筹发展的城乡一体化道路的必然性

　　一个国家或地区选择什么样的城市化道路，既要受其资源、地理环境的制约，又要受其历史、人文环境的约束，更要受其生产力水平的制约。现阶段我国要走城乡统筹的城乡一体化道路，是由我国特有的历史人文环境、现实国情和特定的发展目标所共同决定的。

　　（1）城乡二元分割的体制环境，是选择城乡统筹发展的城市化道路的历史前提。城乡分割的二元体制，源远流长，积重难返。目前，我国城乡居民收入差距仍在扩大，城乡社会发展差距悬殊，城市化进程缓慢，工业化提升艰难，其症结也在于城乡二元结构。

　　（2）生产要素的流动性决定了城乡经济的互动性发展，也是所有生产要素最本质的特征。在二元经济结构中，结构转换升级的最根本的原因，就是工业的不断发展、扩张形成对农业剩余劳动力的需求，牵引着这种生产要素向工业的流动及资本的结合。因此，在城市与农村、工业与农业之间，城乡经济社会发展一体化的推进，首先表现为生产力要素流动在传统部门与现代部门，在城市和乡村之间共振互动的客观要求。

　　（3）市场需求扩张引致城乡互动发展。经过20多年的经济高速增长，由消费结构升级引致的有效需求将强有力地刺激供给能力的形成以及产业结构的调整。所以，用现代部门带动传统部门，用工业抚育农业，用技术与产业扩散、加快农业非农产业和产业化农业的资本形成，用教育和技能培训来提升农村人力资本等等互动方式来解决三农问题，是市场经济发展的客观需求。

　　（4）城市文明承载压力释放需要城乡互动发展。随着工业化的推进，城市化水平也在不断提高，工业与城市文明的发展在提高生活福利水平、积累社会财富的同时，也承载和积累着与之踵至的各种压力，如住房紧张、环境污染加重、交通拥挤等，而这种压力的释放无一不是城乡互动产生新的城市空间结构、产生对应于有效需求的新的业态。

　　（5）城乡一体化的未来发展目标，是选择城乡统筹城市化道路的理想导向。城市化作为一个国家或地区经济发展与社会进步的过程，是一个长期的过程，这个过程的直接表现就是作为现代人类理想生存空间和主要活动场所的城市，在经济、社会、文化等方面的不断发展。即便是在大多数的农村人口已经转变为城市人口以后，城市化的过程仍将继续。

　　（三）地方财政支持统筹城乡经济推进城乡一体化的地位和作用

　　社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，财政则是实现政府职能的物质基础、政策手段和体制条件。财政要充分发挥职能作用，支持统筹城乡经济发展，推进城乡一体化。

　　1、财税部门是政府的一个综合部门，它的活动是一种政府经济行为。财税部门的任务，在任何时候都是为实现国家的职能和实行政府的重大方针政策提供财力保证。

　　2、财政是政府进行宏观调控的主要手段。一是体现在税收负担上：税收政策的调整具有见效快、作用直接和显著的特点，降低农业税率和减免农业税是减轻农民负担、增加农民收入的最直接、最有效的方法；二是体现在税负的转嫁上，减税收益转为农民享有；三是体现在税收中的公平与效率上，政府调整税收政策并给予相应的补贴，以维护交易的公平和农民的利益。

　　3、国债和政府投资产生的诱导作用和乘数效应为统筹城乡发展产生了积极的作用。由于国债和政府投资具有巨大的导向性和示范作用，因此带动了民间资本和国外资本投资于农村基础设施建设和农产品生产、销售等领域，进而产生“乘数效应”，从而拉动整个农业产业的发展和农民收入的增加。

　　4、在财政支持统筹城乡经济推进城乡一体化的过程中，保证基本的社会公共需要，是国家财政的基本职能。如城市建设中的道路、公共交通、供水和排水系统、通讯设施，甚至还要有公园和公厕等，还有国防、行政管理、公检法、义务教育、基础科学、公共设施、社会福利、医疗保健、社会保障等，都须由政府通过财政以征税的形式来提供。

　　5、走统筹城乡经济发展推进城乡一体化的道路，财政通过既参与收入的初次分配，也参与收入的再分配的重要职能来防止城市和乡村之间收入差距过分扩大，分配不公。财政制度本身，如累进税制、财政补贴制度以及各种社会福利制度都可以发挥一定的“自动稳定器”的作用。

　　二、成都市地方财政支持统筹城乡发展的现状和主要矛盾分析

　　（一） 成都市地方财政支持统筹城乡发展的措施及进展情况

　　成都是大城市带大农村，总面积1.239万平方公里，2004年户籍人口1060万，其中农业人口640万。成都市于2003年10月全面推开了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的工作，总结提出了“六句话”、“三个集中”和“三大重点工程”，即：坚持以县城和有条件的区域中心镇为重点，以科学规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以建立健全市场化配置资源机制为关键，以制定和完善配套政策为保证，以农民生产、生活和居住方式转变为着眼点和落脚点；推进农业产业化经营、农村发展环境建设和农村扶贫开发；促进工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中。认真落实市委市政府统筹城乡经济社会发展的战略部署，把解决“三农”问题作为推进城乡一体化工作的重点。

　　1、切实搞好城乡一体的科学规划，提高土地集约化利用水平。目前，中心城区418平方公里建设区控制性详规已实现满覆盖，郊区县城和30个重点镇的规划编制工作已经完成；全市116个各类工业开发区已压缩为21个，新上工业项目进入开发区，对工业开发区以外乡镇引进的工业项目，实行分利税、分产值等异地招商办法；农业区和非重点镇下大力气抓好农业产业化、农村发展环境建设和农村扶贫开发“三大重点工程"。这就从体制和机制上解决了“村村点火、户户冒烟"、浪费资源、破坏环境等问题，促进了新型工业化的发展和农业的适度规模经营，有效地提高了土地资源的集约化利用水平。

　　2、做大做强产业支撑，调整和优化了城乡产业布局，增强城乡经济协调发展的能力。对成都东郊工业区169户规模以上企业(涉及322亿资产、15.3万名从业人员) 实施搬迁改造；安排东郊工业区结构调整和企业技改资金1.5亿元，向57户企业拨付企业技改和技术创新贴息资金3047万元，吸引银行贷款12亿元。围绕电子信息、生物制药、机械制造(包括汽车)、食品四大主导产业，以重大产业化项目为抓手，坚持引进和培育并重，相继建成了一批关联度大、产业链条长、市场前景好、易于形成产业集群的重大项目。2004年，高新区地方财政收入完成9.42亿元，增长46.2%，财政支出10.87亿元，增长30.6%。积极发展畜牧业、果蔬业等优势农产品和农产品加工业，延伸农业产业链，提高农业综合生产能力，促进农民增收。充分发挥成都丰富的旅游资源优势，大力发展旅游业。2004年，全市农业增加值达168亿元，同比增长5.7%；第二产业实现增加值1022亿元，同比增长l5.8%；第三产业实现增加值995.7亿元，同比增长12.5%，一、二、三产业协调发展。

　　3、建立健全市场化配置资源的体制和机制，增强城乡一体化发展的动力和活力。全面深化投融资体制改革，减少市场准入限制，对一切投资主体一视同仁，实行国民待遇。对政府控制的土地、财政性资金、特许经营权以及投资信息等进行集中统一管理和合理有效的配置。2004年，全市实现土地经营总收入191亿元，增长42.7%；全市吸引民间资金112亿元投向“三农”。

　　4、制定和完善相关的配套政策，努力构建城乡一体的新型管理体制。全市着眼于打破城乡二元结构，逐步消除城乡分割的体制性障碍，加大了城乡管理体制的改革。建立起公共财政体制框架，加大了对统筹城乡的转移支付力度，对全市农村35.2万残疾人、227个贫困村26.3万人的农业税实行了全免的政策。加大了财政对“三农”的投入力度，各级政府对“三农"的投入57.85亿元。动用粮食风险基金，对种粮农民兑现粮食直补资金5070万元。抓住中央推行农村税费改革的良机，配合推进城乡一体化，进行了乡镇综合改革。改革后，乡镇由318个减少到240个，撤并率达26.7%。精简乡镇办事机构205个，分流5000多名乡镇机关和事业单位。

　　5、大力推进农民生产、生活和居住方式转变，切实维护好群众的根本利益。推进城乡一体化的根本目的是让农民在就业、教育、社会保障、医疗、基础设施等方面享受到与城市居民同等的待遇。一是建立城乡一体的教育制度，做到“少有所教”。从2004年开始，市财政投资10亿元，力争用四年时间，完成全市农村中小学标准化建设。二是建立城乡统一的就业制度，做到“壮有业就”、“失地不失业"。通过大力发展乡镇企业和劳动密集型产业来增加就业岗位，通过腾岗、买岗等形式为失地农民创造就业岗位。三是建立城乡统一的社保体制，做到“老有所养”、“失地有社保"。目前，已有22.3万征地农民参加社保。四是建立城乡一体的卫生体系，做到“病有所医”，稳步推进新型农村合作医疗制度；改革乡镇卫生院的管理体制，将全市所有乡镇卫生院全部划归县人民政府管理。切实抓好农村药品的集中配送和监督网络建设。目前，全市集中配送药品率达100%，保证了广大农民吃上安全、价廉的“放心药"。安排资金4472 万元，支持农村新型合作医疗制度改革、重点乡镇农村中心卫生院建设和农村医疗救助。五是建立城乡一体的救助体系，做到“困有所助”。建立了以帮困助学、帮困助医和安身工程等为主要内容的救助体系，投入资金3187万元，完成了3365户农村低保户和优扶对象新建住宅和危房改造，扩大了农村低保覆盖面。

　　另外，在居住环境方面，按照规划，根据宜聚则聚，宜散则散的原则，对重点规划区内的建设用地，按照城市居住小区标准统一规划建设新式农民社区，实行农民集中安居，水、电、气、通讯等基础设施和配套建设全面到位。如双流县文星镇建设的蜀星花园。对在近郊有条件的非建设用地的区域，则探索走特色产业发展、生态环境建设与居住方式改变有机结合的路子，建设田园式农民新居，实现农民就地就业并转化为市民。如锦江区三圣乡红砂村。

　　所有这些措施使得城乡一体化进程有了较大的发展。2004年，全市城市化率比上年提高2.6个百分点，达到39.6%。实施土地规模经营和农民向城镇集中，有效地增加了农民收入，初步形成了农民收入与社会收入同步增长的机制。2004年，农民人均纯收入4072 元，增长11.4%，增幅超过城市居民3.6个百分点。城乡居民收入比2003年的1:2.64缩小为1:2.55。