摘要：我国以住房公积金、经济适用房、廉租房和公租房为主体的住房保障制度的基本框架形 成于1994－2007年间。在此期间，公积金制度成为推动我国住房制度改革的重要力量，其货币分配功能和购房融资功能的发挥为我国由福利住房制度向市场化、商品化住房制度的转变做出了突出的贡献。随着这一住房制度改革进程的顺利完成，住房公积金的未来发展定位成为了社会各界普遍关注的焦点。本文以分析我国现行住房保障制度为基础，以探讨公积金发展现状及存在问题为主线，旨在为公积金的进一步发展找到正确的定位。

　　关键词：住房保障制度，住房公积金，经济适用房，廉租房

　　一、我国现行的住房保障制度

　　住房保障制度是一项公共制度，是政府在住房领域实施的社会保障职能，它与社会福利、社会救助、社会优抚和社会保险（包括基本养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险）等共同构成一个社会的社会保障体系。其目的在于从根本上解决中低收入家庭的住房问题，保障其基本的生存权和居住权，维护社会稳定和谐、促进社会公平。经过十几年的探索，我国已经建立了以住房公积金、经济适用房、廉租房和公租房为主体的住房保障制度，其中住房公积金制度是在住房改革之初凭借政府政令设立的一种强制性住房储蓄制度，由城镇在职职工和所在单位共同缴存，用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，具有强制性、政策性、互助性、保障性等特点。该制度于1994年在我国城镇全面推行，在1999年颁布《住房公积金管理条例》（2002年修订）后，住房公积金制度基本上纳入了法制化和规范化轨道。住房公积金的运行机制可以概括为：住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督。

　　根据我国的《经济适用住房管理办法》，经济适用房指的是“政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”，这是针对城市低收入住房困难家庭提供的保障制度，零地价、微利性和低税费是其三大基本属性。按最初设计，经济适用房的供应量要占到住房供应总量的70%－80%。1998－2008年间，经济适用住房实际竣工481万套，2009—2011年底，又开工建设了352万套，许多地区已将经济适用住房作为保障房的主体来建设。

　　廉租房制度是政府针对最低收入群体提供的一种住房保障制度，政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭出租可供居住的房屋。2009－2011年底，全国共开工建设廉租住房约435万套，而之前的累计量为275.70万套。

　　公共租赁房制度是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的住房保障制度，由政府或公共机构将所拥有的房产以低于市场价或承租者承受起的价格向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员提供，以小户型为主，单套建筑面积以40平方米为主。公共租赁房是我国各种形式的保障房中出现最晚的一种，首度正式被提及是在2009年的政府工作报告中，之后才快速进入相关部门及各地政府的决策日程，2009－2011年底，我国开工建设公共租赁住房321万套。另外各地开工建设各类棚户区改造住房882万套，主要用于改善居住在棚户区职工、城镇中低收入家庭的住房条件。

　　在以上的各种制度中，廉租房制度和公租房制度具有完全的政府保障性质，政府对受益者的范围，购房或租房的标准等都有一定的限制；经济适用房介于商品房和廉租房之间，属于半市场化的保障制度。由于经济发展不平衡，各地实施住房保障制度的侧重点有所差异，经济发达、房价相对比较高的地区，经济适用房仍在大量建设；收入相对比较低、房价本身不高的地区，已开始逐渐地把经济适用房的一部分用廉租房或以公租房来代替。而住房公积金制度由于转型迟缓，已与解决中低收入家庭住房困难这一现实中的民生工程的政策目标格格不入，导致住房公积金制度难以形成对当前保障房建设的有力支持。

　　实际上，住房公积金制度在运行过程中的灵活性更强，适用范围更广，限制条件更少，可完善空间更大，应该成为我国住房保障制度完善的核心，为解决我国住房保障问题贡献更大的力量。如通过扩大住房公积金的覆盖面，调节不同收入群体的住房补贴水平；实行贷款利率的贴息政策，加强对中低收入群体的住房支持；通过扩大公积金的投资范围（目前是存款和购买国债）提高其增值收益，盘活沉淀资金，为经济适用房、廉租房和公租房建设提供更多的资金，解决保障房面临的日益严峻的资金瓶颈问题。

　　所以，在当前经济形势下，住房公积金的功能不能再仅仅局限于设立之初的货币功能和购房融资功能，而应更加重视住房保障功能的发挥，凸显自身优势，切实解决当前中低收入群体面临的实际住房问题。

　　二、住房公积金制度的发展现状及其存在的问题

　　住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的具有保障性和互助性的一种长期住房储备金。围绕住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督形成了现行的住房公积金制度。它是我国城镇住房制度改革的一项重要内容，特别是针对当时取消福利性分房，住房供应实现市场化，广大职工群众的住房消费能力急需得到扶助的实际情况而实行的一种政策，是国家推行住房货币化分配的重要途径，也是我国住房保障制度构建的重要基础。因此，我国住房公积金的功能主要表现为购房融资功能、货币分配功能以及住房保障功能。在我国住房公积金制度十余年的发展过程中，住房公积金各项功能的发挥为改变我国居民住房消费观念，确立住房商品化意识，改善居民居住水平，推动我国住房制度改革，加快城镇住房建设等方面做出了突出的贡献，取得了举世瞩目的成效，当然也暴露出许多问题。

　　首先，住房公积金的覆盖面有限，强制力度不足，无法为解决当前住房问题发挥应有的作用。截止2010年末，全国应缴住房公积金职工人数11 823.80万人，实际缴存职工人数仅为8606.30万人，虽然实现了同比的增长，但是相对应缴存人数仍有很大差距，覆盖率仅为72.80%。截止2011年9月末，全国住房公积金的缴存人数是9100多万人，而国家政府机关事业单位的人群就是6000多万人，再加上集体所有制单位职工，这说明现在参加人中绝大部分是机关事业单位和国有企业的职工，而大量的中小企业低收入人群所在单位没有为他们建立这项制度，特别是那些具有相当规模的流动人口（包括农民工群体）、个体商户、自由职业者等未纳入住房公积金的覆盖范围，根据《中国流动人口发展报告》，2010年，我国流动人口总量达到2.21亿人，其中数量最大的是外出农民工[1]，占1.53亿人。这些农民工中，16－30岁的新生代农民工总数约1亿人，大多数人不再“亦工亦农”，具有在流入地长期居住的强烈意愿，住房已经成为其面临的重要难题。因此，在现行住房公积金制度下，以目前公积金的缴存情况来看，仅有少部分群体，即那些中等偏高收入群体能够真正在购房过程中享受到住房公积金优惠，公积金也因此被越来越多的批评为“劫贫济富”，向中高收入群体倾斜，住房保障作用无法得到充分的发挥。

　　其次，住房公积金使用率和运用率双低，沉淀资金较多，为保障性住房建设补充的资金有限。2008年末，住房公积金使用率为72.81%（个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例），住房公积金运用率为53.54%（个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存余额的比例）[2]。虽然住房和城乡建设部自2008年后未再通报过全国住房公积金管理情况，但从部分省住房和城乡建设厅公布的数据中仍可发现住房公积金的运用率不高。如安徽省2011年末的住房公积金使用率为82.42%，资金运用率为65.46%；山东省的住房公积金使用率为76.60%，资金运用率为60.20%。并且，公积金的使用和运用情况有明显的地区差异，大城市及东部沿海城市的使用率和运用率明显高于中西部内陆城市。从住房公积金的沉淀资金看，数额一直比较庞大，2008年末，全国住房公积金银行专户存款余额为5616.27亿元，扣除必要的备付资金后的沉淀资金为3193.02亿元，沉淀资金占缴存余额的26.35%[2]。2010年银行专户存款余额达到了6438.00亿元。如此大量的沉淀资金，如果不加以运用和管理，势必面临着贬值的风险。一方面，居民的住房问题日益严峻，住房资金匮乏，2008年末城市廉租住房建设补充资金总额仅为191.93亿元，从2010年开始，住建部在28个城市启动试点，利用住房公积金贷款支持保障性住房建设，申请贷款额度也约为493亿元。另一方面，住房公积金的巨额沉淀资金却面临着无处可用，担心贬值的尴尬境地。这些问题如不得到很好的解决，势必影响住房公积金未来的发展。

　　最后，住房公积金现有的缴存及分配制度无益于当前住房问题的解决。随着我国经济的快速发展，居民的可支配收入水平的差距不断拉大，基尼系数从1990年0.35（城镇居民内部0.24）的国际公认合理水平，上升到2000年突破警戒线0.40的0.42（城镇居民内部为0.34），2007年继续上升到0.48。2007年以后尚没有最新的有代表性的全国收入调查数据，但一般都认为最近三四年全国收入分配差距可能略有上升，处于一个相对稳定且高水平的状态。2012年7月2日中国发展研究基金会发布的报告《转折期的中国收入分配》也做出了“我国居民收入差距的绝对值仍在扩大”的结论（该报告同时指出扩大的势头在逐渐趋缓，收入分配进入转折期）[3]。在这种形势下，住房公积金依然执行“配比缴存”、“缴存免税”、“低存低贷”、“贷款以余额倍数计算”等原则和普惠措施，不但不能缓解当前面临严重住房问题的中低收入群体的住房压力，反而会使这一问题更加严重，即富者越富，穷者越穷。这是因为现行公积金实行的是职工和单位按法定比例缴存，这就使得公积金获得的多少与职工的工资收入水平直接相关。对于高收入群体而言，由于其工资水平高，单位效益好，公积金账户往往会积累更多的金额，获得贷款的机会和额度也更高，理所当然的成为了现有住房公积金制度的最大受益人；而对于中等偏低收入群体而言，情况则刚好相反，微薄的工资决定了其公积金账户的金额很少，甚至有一部分人所在单位逃缴公积金，使得其根本无法获益，同时还存在其无法获得或获得贷款的机会和额度很低的情况，进而导致最应受到住房保障的群体却无法从中受益。

　　三、住房公积金的发展定位

　　住房公积金制度是我国住房保障制度的重要组成部分，在未来发展中应该扬长避短，明确其政策性住房金融工具的本质属性，将为中低收入群体提供住房保障服务作为其总体目标，不断巩固其在住房保障制度中的主体地位，促进社会公平，全力推动和谐社会建设。

　　首先，扩大公积金的覆盖范围，加强公积金的强制性，使更多的中低收入群体能够获得公积金的资金支持。个体工商户、自由职业者以及以农民工群体为主的流动人口应逐步纳入到住房公积金体制。针对这部分群体可采取有条件纳入的形式，分批吸纳，并针对不同群体的特点采取不同的吸纳措施。对于已在公积金体制覆盖范围的群体，应加强公积金缴存强制性的实施，将公积金缴存切实落到实处。

　　其次，有效利用住房公积金的沉淀资金，扩大住房公积金的增值收益，为廉租房等保障房建设提供更大的资金支持。近年来，在保增长、保民生的总体要求下，保障房建设在全国范围内获大规模启动，从中央到地方纷纷加大了保障房的建设和投入力度。中央政府提出在“十二五”期间新建3600万套保障性住房，到2015年实现保障性住房的覆盖面达到20%的目标，远高于目前7%的水平。具体安排是2011年开工建设1000万套，2012年再建设1000万套，2013－2015年每年建设500－600万套。据国家统计局最新发布的数据显示，2011年全年我国新开工建设城镇保障性安居工程住房1043万套（户），基本建成城镇保障性安居工程住房432万套，已超额完成了当年的任务，为实现3600万套保障房的目标打下了良好的基础。但要看到，运动式的建设只是权宜之计，资金缺口已成为困扰一些地区完成保障性住房建设任务的难题。根据住房和城乡建设部的估算，1000万套保障住房需要至少1.30万亿元的资金，其中中央、省级和市县级政府仅能承担5000多亿元，剩余的8000多亿元的缺口需要通过社会机构和被保障对象以及所在企业等其他渠道筹集。由于没有制度上的保障，各地建设资金频频告急的情况经常见诸于报端，例如，山东省2012年保障房的任务是30.51万套（户），需要资金830亿元左右，但截止到7月份，其资金到位还不及1/5（包括中央财政下达的补助资金），开工率仅为79%[4]。在这样的形势下，住房公积金应运用自身优势，通过盘活巨额的住房公积金沉淀资金，增加公积金的增值收益等方式，尽最大可能的为保障房建设提供资金支持，缓解其资金紧缺的压力，实现住房公积金“取之于民，用之于民”。可喜的是，在住房和城乡建设部等七部门2009年10月联合发出的《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》中，已经开始允许试点城市在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设。通过这种贷款，既增加了保障性住房供应，又解决了资金沉淀问题。今后类似于这样的创新要不断推出，以从根本上解决住房公积金的资金利用问题和保障房建设的资金来源问题。

　　最后，加快住房公积金制度改革的步伐，制定逐步向中低收入群体倾斜的住房公积金政策。目前的住房公积金政策主要体现为“普惠”，没有针对不同收入群体制定不同的政策，容易导致高收入群体受益更多的错误导向。住房公积金的设立宗旨应为住房困难群体提供住房保障，而非仅仅是职工的一项住房福利。因此，应该针对中低收入群体制定一些“特惠”政策，除允许提取住房公积金用于缴纳房租外（正在实施的《住房公积金管理条例》明确规定允许缴存人提取自己的公积金支付房租，但房租必须占收入一定比例以上）；可根据其信用情况，对其贷款实行分级贴息，同时制定政策限制高收入群体运用低息公积金贷款的次数，避免资金不断流向高收入群体的倾向，维护社会公平等等。

　　住房问题是关乎国计民生的重要问题，如果百姓的住房问题不能得到妥善解决将影响社会的和谐与稳定。因此，住房保障始终是每个国家最为关注的核心问题，我国作为一个拥有13亿人口的大国，更应将其视为重中之重。我国的住房公积金制度自建立以来，无疑为我国城镇住房体制改革做出了杰出的贡献，那么在当前我国住房保障制度建设的关键时期，其更应承担起住房保障的重要职责，根据经济社会形势的发展变化，调整发展战略，以中低收入群体作为其提供住房保障服务为核心，切实为解决百姓的住房问题做出实质性贡献。

　　参考文献：

　　[1]国家计生委.中国流动人口发展报告[R].2011.

　　[2]住房和城乡建设部.2008年全国住房公积金管理情况通报[R].2009.

　　[3]中国发展研究基金会.转折期的中国收入分配[R]. 2012.

　　[4]李攻.山东保障性住房建设到位资金不及五分之一[N].21世纪经济报道，2012－08－28.

　　[5]王素荣，徐玉明.房地产行业税负及其影响因素研究[J].财经问题研究，2012，（8）.

　　[6]苏多永，施允鹏.住房公积金支持保障性住房建设的框架设计[J].中国房地产，2010，（1）.

　　作者简介：姜学军（1963－），女，辽宁大连人，博士，副教授，主要从事金融管理研究。E－mail：03011519@sina. com