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　　基础产业是我国经济社会持续发展的重要保证和支柱。改革开放以来，我国能源、交通、通信等基础产业一直是国家确定的发展重点，投入的建设资金持续增加，发展滞后和“瓶颈”制约的状况逐步得到改变，有些领域如电力、电信等已基本满足经济社会发展的需要。《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》把加强基础产业和基础设施建设仍然摆在重要位置，明确了“十一五”时期的建设方针、发展重点和主要任务，并强调“要加大对重大基础设施基础产业建设的统筹规划、科学论证和信息引导，防止盲目重复建设和资源浪费”。“十五”期间，我国基础产业的市场化改革取得了积极进展，但继续推进基础产业的改革仍然是我国深化改革的一项重要任务，而电力、电信、航空、铁路、公路等网络型基础产业的改革又是基础产业改革的重点。

　　

　　一、 网络型基础产业改革评估

　　

　　网络这个概念现在用得很广，但其内涵是有差别的。网络大体可分为三类：一是实体网络，即由物质网络作为实体的社会基础设施，包括交通、电力、邮电等；二是虚拟网络，对社会经济生活及企业经营至关重要，包括信息、管理、组织、资金等；三是因特网，是依靠实体但又超越实体的特定信息网络。

　　网络型基础产业，主要是指基于实体网络的各个基础产业和基础设施部门，包括电力、电信、航空、铁路、输油（气）以及城市供水、排水等公用事业，它们共同构成了国家或地区的社会经济基础。这些产业的投资建设、生产经营方式和组织结构等都有别于一般工商业，通常被认为具有自然垄断性、公共性、外部性等经济特征，因此过去各国政府对这些产业一直进行了较强程度的经济管制或垄断经营。

　　网络型基础产业的市场结构通常呈现三个基本特征：一是传输网络设施由于规模经济、网络经济等原因，由一家企业垄断经营有利于避免低效率的重复建设，即网络型产业的“基础设施（网络）”具有较强的自然垄断性，宜保持垄断性的市场结构，如一个城市建立一个自来水管道供应系统可能比建立几个并行的供水系统更经济更有效，这是自然垄断的一个典型案例。二是在提供具体产品生产或服务的部分具有较强的竞争性，宜保持竞争性的市场结构。三是存在纵向关联市场，所谓纵向关联是指最终产品的生产或服务的提供由“上游”至“下游”的不同业务按一定的顺序联结完成，如电力产业由发电、输电、配电、供电等业务将电力传输给最终用户。网络型产业整体的市场结构将随着网络“瓶颈”的管制程度以及网络所有者被许可生产经营具体产品和服务领域的变动而变化。

　　对网络型基础产业改革的评价，应当在判别是否符合市场经济发展方向的同时，以网络型基础产业的发展状况、企业绩效和社会效益作为主要衡量依据和尺度。从这三个主要衡量标准看，我国网络型基础产业的改革方向是正确的，途径选择是有效的。虽然网络型基础产业的改革取得了积极进展，但原有的体制性弊病并没有从根本上解决：一是改革的范围还没有覆盖全部网络型基础产业；二是改革的层次还不够深入；三是已经改革的行业尚未形成规范化的准入制度，有效竞争的市场环境尚未形成；四是已经改革的行业中的企业改革滞后，现代企业制度尚未建立；五是监管制度改革刚刚起步，政府监管职能缺位和越位的现象同时存在。由于改革不到位，网络型基础产业原有的一些弊端如服务质量不高等没有消除，同时新的一些弊端如为强化市场垄断地位而进行的恶性竞争又出现。由此可见，继续推进网络型基础产业的改革不仅关系到经济运行的效率，而且关系到社会的公平，必须在已取得成就的基础上继续推进改革。

　　

　　二、 网络型基础产业改革的市场取向

　　

　　深化网络型基础产业的改革，其核心是要打破垄断，引入竞争，建立起市场竞争机制，其实质是要将网络型基础产业纳入整个社会资源的优化配置链中，全面提高网络型基础产业的投资和运行效益。

　　网络型基础产业由于具有自然垄断性、公共性、外部性等经济特征，具有规模经济性、范围经济性以及存在纵向关联交易等市场结构特征，所以在推进以市场为取向改革时，会面临诸多理论上和实践中的难题，例如，如何确认网络型基础产业规模经济的内在要求，如何处理自然垄断与鼓励竞争的关系，如何提高网络型基础产业引入竞争后的整体运行效率等等。

　　因此，推进以市场为取向的网络型基础产业的改革，需要根据其经济特征和市场结构的基本特征把握改革的力度和途径选择。

　　20世纪70年代以来，在世界范围内掀起了放松管制以及经济自由化和私有化的浪潮，这种变革在网络型基础产业里表现得尤为明显。以放松管制为契机，许多国家都对网络型产业如电力、铁路、民航和电信等部门进行了重组，力图引入竞争机制，打破由政府垄断经营的管理体制，形成新的市场结构，同时，一些国家对网络型基础产业实施私有化改革，引入了私人投资。

　　从发达市场经济国家来看，网络型基础产业改革有大量成功的和失败的案例。例如，德国电信公司是德国最大的企业，也是欧洲最大的电信公司。据统计，英国电信公司和美国电话电报公司职工人均营业额在28～68万马克之间，而德国电信公司仅为26万马克。为此，原德国联邦政府决定对德国电信公司进行改革，1996年11月，德国电信股份公司股票上市，标志着德国电信公司已成为一家公众公司；1998年1月，德国电信市场彻底开放，形成了群雄逐鹿的态势；2000年7月，德国电信公司宣布以507亿美元的资金收购美国声流电话公司，这标志着德国电信公司进入美国市场。为了避免改革引起大的震动和保证改革过程中服务网点不减少、服务质量不降低，德国政府采取了循序渐进、逐步减持国有股的做法，1997年，原德国联邦政府在德国电信公司中的持股比例降到66%，1999年进一步降到50%，德国电信公司已成为一个跨国经营的混合所有制企业。美国的电力改革则被认为是不太成功的案例。

　　总结发达市场经济国家推进网络型基础产业改革的经验教训和我国的改革实践，根据网络型基础产业的特征，进一步推进我国网络型基础产业的市场取向改革至少应做到以下几点：一是处理好政府与网络型基础产业中企业的关系，实现政企分开、政资分开、政事分开；二是尽力实现自然垄断业务与非垄断业务的分离，在非垄断业务部分积极引入竞争机制；三是有条件的行业要积极推行多元持股，发展混合所有制企业；四是采取循序渐进的改革方式，保证产业的持续协调发展和社会稳定；五是培育和发展若干大型企业集团，防止无序的恶性竞争；六是切实加强对自然垄断业务的有效监督，尽快建立新的监管体系。总之，要通过网络型基础产业的市场取向改革，达到促进产业优化升级、加快产业技术进步、提升行业服务质量、提高行业经济效益的目的。

　　

　　三、 网络型基础产业的监管

　　

　　网络型基础产业大多是关系国家安全和国民经济命脉的基础性行业，其改革关系到社会资源配置效率的提高和相关产业的发展，其特征决定了加强对网络型基础产业的有效监管是推进其市场取向改革不可或缺的一部分。对网络型基础产业放松规制、引入竞争是十分必要的，但这一进程始终伴随着监管规制和监督体系的重新构建。政府作为社会事务的管理者和市场规则的制定者、监管者，在加强对网络型基础产业的监管方面负有重要职责，需要通过立法、司法以及行政手段调整与网络型基础产业相关的经营者、消费者、投资者以及各级政府之间的关系。学术界关于政府在网络型基础产业监管中的作用问题有不同的理论分析工具。基于政府规制的研究强调由于存在外部不经济和信息不对称，政府有必要对一些行业或领域进行规制，以维护正常的市场经济秩序，提高资源配置效率。基于政府经济学的研究强调政府的行为一方面不能忽视收益与成本，另一方面又必须以维护社会公正和公平为前提和目标，政府的主要职能之一是向社会提供那些市场本身所不能提供或不能很好提供的公共产品和公共服务。基于新制度经济学的研究将风险因素、信息因素、垄断因素和政府管制综合起来考虑并扩大为交易费用概念，对网络型基础产业的监管提供了一个全新的分析角度，尤其在分析网络型基础产业监管中利益集团的行为方面具有很强的解释力。

　　从市场经济国家的经验和我国的实践看，打破行业垄断、引入竞争机制后，加强对网络型基础产业的监管，要有利于防止形成新的垄断，保证提供普遍服务，降低行政监管成本。具体讲，有几个问题有待进一步研究和在实践中解决。

　　一是网络环节的有效监管问题。网络型基础产业通常可以分为自然垄断业务和非自然垄断业务两部分。在目前的技术经济条件下，放松政府管制和引入竞争机制后，一些全国性的网络，如输电网络、铁路网络、航空网络等，还必须实行垄断经营，这样就会出现如何确保竞争性供给者以合适的条件接入受监管的垄断性网络等问题。网络型基础产业改革后，通常会出现网运分离的市场结构，政府对垄断的基础设施网络环节实施监管是十分必要的。

　　二是普遍服务的制度保证问题。电力、电信、铁路、邮电等网络型行业提供的产品和服务具有基础产业和服务的特点，由此决定了相关企业必须向社会提供普遍服务。引入竞争机制前，普遍服务义务主要是通过内部的交叉补贴来实现；引入竞争机制后，相关企业为了提高竞争能力和追求经济效益，可能就不愿再提供普遍服务。这就需要探索建立新的普遍服务提供和补偿机制，制定普遍服务的认证办法，明确界定普遍服务的范围、标准以及相关企业承担普遍服务的责任和义务等。总之，政府有必要通过新的制度安排，保证相关企业普遍服务责任和义务的实现。

　　三是监管体系的建立健全问题。为适应网络型基础产业的改革，原有的政府监管体系需要作相应调整。政府监管体系通常包括政府监管机构设置和监管权利配置两方面的内容。从市场经济国家看，目前采用的政府监管机构主要有特定行业监管机构和综合性的行业监管机构两种模式，两种模式各有利弊。德国电信公司改革时，德国政府在开放移动通信业务和增值业务的同时成立了电信基本设施委员会，专门负责监管通讯网络的运行，保证电信网的统一性、完整性和有效性。我国除电力行业成立了电监会外，其他网络型基础产业包括电信、民航、铁路、邮政等大多由行业主管部门承担监管职责。如何从我国的实际出发构建起分工明确、运转有效、监管有力的网络型基础产业监管体系，是深化行政体制改革和垄断行业改革需要解决的一个重要问题。

　　

　　四、 网络型基础产业效益的评价

　　

　　网络型基础产业改革的评价和市场取向以及监管问题，都涉及网络型基础产业的效益。基础产业效益的评价，可以采用不同的理论分析方法。

　　一是从成本的角度进行评价。网络经济效益表现为极高的固定成本和较低的边际成本，二者所形成的平均成本曲线异常陡峭，表明网络经济的平均成本曲线下降急剧并在一定区间内永远下降。具有网络特征的企业往往是世界上同类产业中固定成本较高的产业。目前，我国建设一条长途通信干线工程，每公里约需投入资金10～20万元。铁路每公里需投资1000万元，高速公路每公里需投资3000万元，地铁每公里约需投资5亿元。随着网络节点的增多，连接会更加密集，从而所需要投入的初始成本就会更高。

　　二是从效益的角度进行评价。网络的外部性和溢出效应与规模之间呈现非线性的指数化变化特征。一般来说，所谓外部性是指对他人造成的有利或不利的影响，但他人没有为此支付报酬或取得补偿。一般来说，当私人成本或收益不等于社会成本或收益时，外部性就产生了。外部性可分为正的外部性和负的外部性。外部性又可称为溢出效应，指的是企业或个人向其他人强加的收益或成本。网络的溢出效应则随着规模的增大（节点和连接增多）和结构的演进而呈现出指数化增长趋势。“传导机制放大说”、“正负反馈说”和“网络协同论”都从不同的角度反映和刻画了网络的溢出效应。

　　三是从协同效应的角度进行评价。网络型基础产业还会产生一种网络协同效应。一个系统的诸要素之间具有某种协同效应。在信息网络里，随着计算机智能化时代的来临，无序的信息“噪声”将被剔除，信息逐步走向有序化，并不断衍生出新的信息，直接作为决策的依据。一个小小的技术创新可能改变现存的市场状况，一条信息指令可能会使整个信息网络乃至全世界发生翻天覆地的变化。我们可以从这种网络协同中获得极大的溢出效应和外部性。

　　这些理论方法对我们分析评价网络型基础产业的效益无疑是有帮助的，但在具体运用这些方法评价我国网络型基础产业的效益时有些因素要考虑到：一是网络型基础产业长期由国有企业独家经营，其效益难以与民营企业进行比较；二是网络型基础产业中的国有或国有控股企业与跨国公司进行比较，由于承担的社会负担不同，所处的市场环境不同，其效益也难以进行客观真实的比较；三是国有企业与国有企业进行比较，由于基础不同，如中国移动与中国联通的竞争起点相差就很大，因此也很难对其效益进行客观的比较。因此，评价我国网络型基础产业的企业效益应当历史地、全面地、客观地进行评估，单纯的理论分析和单一的分析方法难以得出科学和合理的结论。但不管客观因素如何不同，打破垄断、引入竞争机制后，企业在激烈的市场竞争面前都面临着同样的选择，要求得生存和发展就必须不断提高核心竞争力，提供更多质优价廉的产品和服务，而这正是推进网络型基础产业改革要达到的一个重要目的。

　　【作者单位：北京交通大学经济管理学院、北京化工大学经济管理学院】

　　

责任编辑：王锦宝