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【作者简介】郑功成，中国人民大学。
去年以来我与香港城市大学黄黎若莲教授共同主持针对深圳、苏州、北京、成都等城市的大规模农民工调研材料，本文结合多年来的思考和调研情况，谈谈对农民工问题的一些基本判断，也可以算是我对农民工问题思考的一个发展。
第一，农民工现象是中国转型期间或者说是中国现阶段社会发展进程中的一种过渡现象，是传统户籍制度、城乡二元经济社会政治分割与市场经济发展与统一劳动力市场及中国现代化发展进程相冲突的产物。虽然这一过渡期可能较长(估计还会持续20年左右)，但它与下岗职工现象有相似的一面，都是中国经济改革发展过程中旧体制与新体制相冲突的结果。在旧体制下没有农民工问题，将来完全过渡到新体制或者社会经济完成转型后，农民工作为一个特殊群体也必将分化并归入到市民或者农民群体，其职业身份将由流动的、不稳定的状态转入稳定状态。
在此，我特别不赞同那种说农民工将长期存在的提法，我也很担心用这样的观点来作为继续将农民工排斥在城市社会或者相关政策法规之外的依据，因为这样不符合中国的发展取向与发展规律，就像当初有一些人谈下岗职工是一种长期现象一样，都是有意无意地将这样的特殊群体视为另类并排除在正式制度之外。我突出地强调这一点，是担心现在解决农民工问题时只见当前不见长远，改革开放前一个时期的一些短视的政策所带来的严重后遗症应当让我们保持警醒。在认识农民工现象时必须保持清醒的头脑，只有这样才能在解决农民工问题时既考虑应急之策，更要着眼于长远发展。我希望农民工现象过渡说能够得到认同。这当然不是说能够一蹴而就地解决农民工问题，而是希望国家在采取针对农民工的相关政策措施时不要偏离了大方向。
第二，农民工是中国改革开放的重大成果，是中国社会发展进步的主要标志。这是我经常讲的一个观点，也是我们今天认识我国农民工问题的一个基本前提，没有这个前提或者不承认这个前提，就无法全面、准确地理解农民工出现的社会进步意义。这种成果和进步标志在于：农民工的出现，不仅直接增加了农民自由择业的机会与权利，极大地拓展了农民的发展空间，直接大幅度地增加了农民的收益，而且改变了数千年来农民对土地的人身依附关系，使亿万农民快捷地接近了现代文明。在农民工出现前，中国历史上何曾有过如此规模的自由流动人口，农民何曾有过大规模地离开土地而且生活得更好的年代。我不赞同一说农民工就只提今天的歧视与不公，而不将农民工的出现视为中国发展进步的重要象征的观点，因为农民工愿意离开土地而进城务工或者自主选择非农化职业，这本身就是一种向上与进步。因为人都具有自利的一面，农民工离开土地的最直接的目的就是增加收益、改善生活。
从农民工现象也可以验证一个真理，即自由是可贵的，自由的可贵在于可以选择，而选择总是机会的增加与发展空间的扩展。因此，作为长期关注农民工问题的理论工作者，作为长期呼吁平等对待农民工并让农民工融入城市的理论工作者，我将农民工的出现视为农民的又一次解放，也是农村生产力的又一次解放。农民与农村生产力的第一次解放是20世纪80年代初期的承包责任制的推行，那一次解放的结果使绝大多数农村居民摆脱了挨饿的困境，农民工的出现则使以亿计的农民工家庭的收入与生活状况得到了极大的改善。将农民工出现视为中国社会发展的巨大进步，符合历史唯物主义与辩证唯物主义，只有理解了农民工现象的进步意义，才能从更加进步的视角来研究并解决农民工问题，这就是农民工作为一个庞大的群体，只能朝着城市(镇)化、工业化的道路迈进，而不可能是再倒退回农村务农。如果缺乏正面的认识，就可能做出违背历史潮流的判断与选择。
第三，农民工问题已经成为中国现阶段发展面临的重大社会问题，也是中国现阶段必须正视的经济问题和政治问题。在肯定农民工的出现是中国社会发展进步的事实的同时，我们必须正视现阶段的农民工问题，农民工问题应当是伴随着农民工的出现而产生的，但在过去未将其看成是一个严重的社会问题，这是因为，第一代农民工是具有传统农民固有特征的农民，他们参照的只能是他们在农村劳动与生活的景象，即使在城市受到不公的待遇，但相对于他们长期在农村的生产劳动及低廉的收益而言仍然是得大于失，城乡巨大的鸿沟也将农民进城务工视为农民占了城市的便宜而不是利益受损，这当然与城市的渐进发展与财富积累有限相关。而时代发展到现在，农民工问题就不仅仅是一个严重的社会问题，而且扩展成了日益严重的经济问题与政治问题，这种变化是我们应当承认的。
当前，政府与学术界均承认农民工问题已经成为中国发展进程中的社会问题，我觉得还要认识到农民工问题同时也是严重的经济问题和政治问题。一方面，农民工长期的超低收入不仅不利于继续改善其自身及其家庭的生活境况，而且是导致2亿农民工及其背后的3亿农民工家属无法提升其购买力的根本原因。众所周知，依靠种地是不可能致富的，虽然畜牧业者可能致富，但绝大多数农村居民的现金收入途径日益依赖于外出务工，而务工收入的低廉直接制约着农村购买力，这是我国经济过度依赖对外贸易的重要原因，其直接后果是农村民生问题无法得到持续改善，而外贸风险却在持续上升。因此，从农民工收入低廉导致农村购买力低，进而制约农村消费，再进而制约整个国民经济的良性健康发展。因此，说农民工问题是一个严重的经济问题一点也不过分。
另一方面，农民工均是青壮年，如此大规模流动到异地就业，不可避免地改变了原有的乡村政治版图，以亿计的农民工事实上不可能回乡参加选举，而他们在流入地又无选举权，其民主诉求根本没有合适的途径。如何改造我们的选举制度及其相关的政策规范，让农民工享受方便的相应的政治民主权，很自然地构成了我们国家解决农民工问题必须加以考虑的重大问题。因此，农民工问题绝对不是一个单纯的社会问题，同时也是一个经济问题和政治问题，解决好了农民工问题，同时也就解决好了与农民工相关的社会、经济与政治问题，它无疑有利于我们国家更加健康、文明的发展。
第四，农民工问题的复杂性、严重性和现有环境条件，决定了我们国家已经到了应当且可以逐步解决农民工问题的时期。
一方面，农民工问题是严重的。这种严重性几乎可以从各个方面找到证据，包括歧视、平等就业、职业安全、社会保障乃至子女教育、发展成果分享、民主权利等等，几乎已经涉及到经济、社会、政治和精神文明等诸方面。不解决好农民工的问题，国家的进一步发展无论是经济社会还是政治文明均会遭到极大的阻滞。为什么明明城市对农民工越来越重视，至少就业中的政策歧视在绝大多数地区已经消除，但农民工问题仍然日益严重化，原因是时代发生了变化，农民工群体的结构等也发生了巨大的变化。一方面，是城市财富积累日益丰厚，而作为建设者的农民工分享的仍然只是极少的一部分，社会财富分配向城市居民极端的倾斜，结果必然是社会不公的持续恶化，农民工劳动条件的恶劣乃至于超低的劳动报酬都被拖欠，表明了这种倾斜必须要得到纠正。
另一方面，在城市财富积累日益丰厚的同时，科学发展观作为国家在新时期发展的指导思想，确立了全面、协调、和谐发展与突出社会公平的取向。换言之，是社会与政治环境发生了向前发展的变化，而农民工维护自身权益的意识也在觉醒。因此，农民工即使现在的境况较以往要好，其遭遇的不公待遇仍然会全面地充分地被暴露出来，并引起全社会的关注。因此，农民工问题是发展中的问题，农民工问题的严重化并不意味着农民工境遇不如以前，恰恰是中国社会发展进步的表现。
需要强调指出的是，随着科学发展观的落实和构建和谐社会战略目标的提出，在国民经济持续高速发展所奠定的日益雄厚的物质基础上，国家已经具备了逐渐解决农民工问题的条件。不过，在解决农民工问题时，我不赞同采取非帕累托最优的方式即损害城市人或者其他群体的利益为条件，而是主张需要通过进一步的发展和提高公共资源的利用效率来解决。我的主张是，还要坚持发展是硬道理，继续保持国民经济持续快速发展，用发展的手段来解决发展中的农民工问题。同时，可以提高城市公共卫生资源、教育资源、培训资源、公共就业服务网络等的利用效率，让农民工合理分享到进一步发展的成果，让农民工平等参与公共资源的分享。这样既可以不损害城市人的既有利益，又能够将农民工问题化解在发展进程中。
第五，中国城市化进程的关键在农民工，中国工业化进程的关键在农民工，从而中国现代化进程的关键也在农民工，这是我近几年来日益清晰的一个观点。
一方面，以往20年来的事实表明，农民工的流动与大规模化，是我国城市化进程的根本途径，农民工进城务工，不仅为城镇的发展做出了巨大的贡献，而且在务工中逐渐接受了城市文明，在城市的生活经历又使其更容易融入城市。这种通过劳务输出而渐进地推进城市化进程其实是符合中国的城市化发展规律的。除此之外，我们还不可能找到其他更好的方式与途径。
另一方面，农民工的非农化或者产业工人化及其素质的提升又是我国工业化进程及其升级的基本条件。统计资料表明，农民工事实上已经成为当今中国产业工人的主体，尤其是在采矿行业、建筑行业、城市饮食服务行业更是农民工为主体的行业，而在中国劳动力资源非常丰裕的条件下，高新技术产业立国虽然可以作为口号，却不能在短期内变成现实，现实的可能只能是制造业立国。而中国要想在世界市场上占居有利的地位，必须促使制造业升级，这又取决于劳动者素质的提升，我们不能指望着农民工丢掉锄头就能够变成高素质的工业劳动者。因此，是农民工促使中国成为制造业大国，那么也将由农民工素质的提高来造就中国成为制造业强国。一个城市化或者城镇化，一个工业化或者不断升级的工业化，这二点又从根本上决定着中国的现代化进程。因此，解决好了农民工的问题，便解决了中国现代化进程中的关键问题。
国家宜将农民工问题放在城市化、工业化及现代化进程中加以考量，并按照城市化、工业化、现代化的思路来调整现有政策及法制。有鉴于此，在解决农民工问题时就不能短视。以农民工培训为例，如果不能让农民工安居乐业，农民工的培训效果就可能大打折扣，因为一个流动状态的农民工接受任何技能培训都将是临时的不确定的，这种状态不仅会让农民工接受技能培训的积极性与主动性受挫，而且将使技能培训流于形式。如果能够让农民工安居乐业，农民工的培训才可能取得真正的成效，农民工的素质才可能获得真正的提升，国家发展的利益才可能切实得到维护。
第六，农民工问题正在发展中发生着质的变化。在讨论及解决农民工问题时，必须充分了解并把握这种变化。这种变化包括：农民工正在完成代际转换，农民工的公平意识、平等意识、维权意识乃至民主意识等均在持续快速强化，农民工的要求在全面升级。这既是中国社会发展进步的表现，也是国家解决农民工问题必须应对的挑战。根据我们对北京、深圳、成都、苏州等地的大规模调查，发现农民工平均年龄只有28.6岁，其中30岁以下的农民工占66.7％，25岁以下的占到了45.5％，这意味着改革开放后出生的农民工已成为这一群体的主体。与年轻化相适应，农民工的文化程度也大幅提升，高中及以上文化程度的农民工已占到40％，并呈快速上升态势。在农民工年轻化与受教育程度快速提升的背景下，农民工问题亦具有了更为复杂的致因与不确定的后果，而随着时代发展与社会进步，农民工在城市遭遇的政策歧视、社会排斥及各种权益受损的局面，较以往更容易引起显性的群体利益冲突与社会对抗，从而表明这一问题正在由农民工的个体及局部问题转变，如果采取的措施跟不上这种变化，法制与政策的滞后将不利于解决农民工问题。
第七，近期解决农民工问题的关键在于维护农民工的基本权益。基于农民工是一个较长时期内的过渡现象，国家在解决农民工问题时就需要近期、中期与长期对策统筹考虑。我认为，近期需要重点关注的应当是农民工的经济权与生命健康权，这两个是最基本的也是最重要的权益。它包括落实农民工的平等就业权、合理的劳动报酬权、职业安全权、社会保障权、教育培训权、子女教育权与居住权等。换言之，是既要保障农民工的经济权益又要保障农民工生命健康权益。这就需要真正以平等意识来调整、完善现有法制与政策体系，必要时还需要制定新的法律与法规政策，确保农民工的这些基本权益得到维护。如迅速取消对农民工就业的各种政策限制，让农民工获得合理的工资报酬，并且确保这种报酬符合分配正义的原则；健全劳动保护机制与劳动监察、安全监管措施，确保农民工的生命与健康权益不受损害；通过将农民工强制性地纳入工伤保险和建立相应的医疗保障、特殊救助机制以及分类建立相应的养老保险制度等，让农民工享受社会保障权益；开放城市教育培训系统并推进专门针对农民工的教育培训工程，以提升农民工的技能与素质；落实义务教育法，以确保农民工的子女能够在流入地享受平等的义务教育机会；推进农民工居住工程的建设，按照人性化的标准来改善农民工的居住条件等，均应当成为现阶段解决农民工问题的重点领域。
第八，中长期需要解决的问题则是确保让农民工平等融入城市、合理分享流入地发展成果和享有充分的民主权利等问题。它将需要同时解决城市如何接纳农民工和进一步改革农村现行的承包土地制度的问题。从中长期角度出发，发展目标应当是让有能力且愿意留住城镇的农民工正式融入城镇，完全平等地分享城镇的公共资源与一切发展成果，并享有平等的政治民主权利，即农民工市民化。它虽然是一个渐进的过程，但现在就应当确定相应的准入标准，如规定农民工在流入地居住一定年限，有稳定的住所、有较稳定的收益就可以成为当地的正式居民。初期的标准可以定高一点，但有标准一定比没有标准要好，因为标准能够引导农民工向上发展，并可以有计划地发展。即使是不愿意或者无能力在城镇长期生活的农民工，也应当保障其与城市工人同工同酬。平等与公平应当成为国家和社会解决农民工问题的基本取向与检验标志。
与此同时，在解决了农民工融入城镇的问题时，还必须同步改造农村现有的土地承包责任制，即农村土地制度改革必须与农民工大规模正式融入城市或城镇同步，否则，农民工不可能真正融入城市(其拥有土地仍然会成为其成为市民的巨大障碍)，农民也不可能真正减少，农村土地更难以适应农业发展的需要而走向规模化、集约化经营。因此，从长期目标出发，解决农民工问题必须同时从城乡两个方面入手。
第九，在解决农民工问题时，需要多管齐下。我在前面已经述及，农民工问题是一个复杂的社会问题、经济问题和政治问题。解决农民工问题不可能通过采取单一政策措施而奏效，而应当是多管齐下。例如，立法机关需要承担起制定与完善相关法制的责任，包括修订旧法、制定新法，确保农民工的经济、社会、政治权益有明确的法律依据和切实的法律保障；政府需要承担起确保平等对待农民工的各项法制及政策得到落实的责任。通过法律赋予的行政权力来纠正损害农民工权益的现象，同时还应当制定解决农民工问题的长远规划，真正按照城市化、工业化、现代化的思路来提出农民工问题的解决思路与科学合理的方案，并负责付诸实施；司法机关需要利用司法权威来维护农民工的合法权益，并制裁那些损害农民工权益的违法者；社会则需要进一步开放与包容，农民工自身亦需要有长远的发展规划。当然，政府的责任无疑是最大的，因为法制的实施需要政府，农民工融入城市需要政府来推进。
第十，农民工问题解决的好坏与快慢，不仅决定了我们国家解决“三农”问题的进程，而且决定了我们国家协调、健康、文明发展的进程与现代化进程。
以上是我对农民工问题的一个总的判断，算是对上述判断的一个总的概括。
(本文系作者于2006年7月1日在“中国农民工问题与社会保护”研讨会上的主题发言摘要。)
责任编辑：王锦宝
