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全面小康后中国相对贫困与贫困治理研究
2021年01月12日 10:33 来源:《学习与探索》2020年第10期 作者:王晓毅 字号
2021年01月12日 10:33
来源:《学习与探索》2020年第10期 作者:王晓毅
关键词:全面小康;全面小康后;相对贫困;长效机制;平等包容;贫困治理转型

内容摘要:

关键词:全面小康;全面小康后;相对贫困;长效机制;平等包容;贫困治理转型

作者简介:

  摘 要:2020年底,精准扶贫目标即将实现,中国将进入到以基本实现社会主义现代化为目标的新阶段。在新的历史时期,贫困并不会彻底消除,而会以新的形式呈现,特别是地域分布和人群分布都会呈现新的趋势,这需要实现扶贫工作的两个转变,即从超常规扶贫转变为常规的扶贫、从关注绝对贫困转变为关注相对贫困,扶贫的目标也不再仅仅是温饱问题,更是要推动社会平等和社会包容。但是这一转变还需要一个实现过程,“十四五”期间,首要任务是巩固精准脱贫的成果,同时逐步建立相对贫困治理机制,努力在5年的时间里实现扶贫战略的转型。

  关键词:全面小康;全面小康后;相对贫困;长效机制;平等包容;贫困治理转型;

  作者简介:王晓毅,1961年生,中国社会科学院社会学研究所研究员。

  2020年底,中国农村将历史性地消除绝对贫困。在全面建成小康社会之后,中国减贫机制将要实现两个转变,即从超常规的减贫战役转变为常规的减贫行动,从绝对贫困治理转变为相对贫困治理,但是实现这个转变需要一个过程,在这个过程中要巩固精准脱贫成果,完善相对贫困治理机制,实现减贫的制度化和法制化。为了保证扶贫政策的平稳过渡,在“十四五”期间,一方面要巩固脱贫攻坚成果,将防止返贫作为重要工作;另一方面,在巩固精准扶贫成果的基础上,实现扶贫的制度化,从超常规扶贫过渡到常规扶贫,最终的目标是建立比较完善的相对贫困治理机制。

  一、超常规扶贫的成效

  中国从20世纪80年代开始专项扶贫,从中央到地方,各级政府都在积极应对贫困问题,取得了世界公认的减贫效果。按照中国2010年标准,农村贫困发生率从1978年的97.5%下降到2012年的10.2%。1按照世界银行每人每日生活费1.9美元的标准,中国从1990年到2015年,实现了超过7亿人的减贫,占世界减贫规模的70%[1]。十八大以后实施精准扶贫战略,对于近1亿的农村贫困人口发起了超常规的脱贫攻坚战役。习近平总书记曾经指出:“当前脱贫攻坚既面临一些多年未解决的深层次矛盾和问题,也面临不少新情况新挑战。脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段,所面对的都是贫中之贫、困中之困,采取常规的思路和办法,按部就班推进难以完成任务,必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度,众志成城实现脱贫攻坚目标。”[2]

  超常规扶贫需要超常规投入,十八大以来,中国政府已在精准扶贫中投入了大量的人力、物力和制度资源。首先,人力资源投入超常规。精准扶贫作为贫困地区首要任务,动员了广泛的人力资源投入扶贫,贫困地区的党委政府将扶贫作为首要任务,配备人力,党委和政府的主要领导全部投入到扶贫工作中。各级政府、企事业单位以驻村帮扶、派驻第一书记的方式向贫困乡村输送了数百万的扶贫干部。2巨大的人力资源投入为贫困村带来了新的信息、新的组织方式,增强了贫困村的领导力。

  其次,财力物力投入超常规。开展扶贫以来,中央财政扶贫资金以每年200亿元的速度递增,地方财政资金、信贷资金和社会帮扶资金的投入也大幅度增加。3小额信贷是针对贫困农户发展生产而发放的贷款,截至2019年初,已经有1420万户获得了超过5000亿元的贷款。4此外,交通、水利、农业等部门向贫困地区的投资也大幅度增加,贫困地区地方政府也多方筹措资金,投入到精准扶贫中。在精准扶贫工作中,资源投入的力度之大是前所未有的,比如贫困地区的交通支出,仅车购置税一项,“十三五”比“十二五”期间增加了60%,超过购置税总额50%的资金被用于贫困地区道路交通的建设及维护,从而彻底解决了所有建制村通路通车的问题。

  再次,政策和制度投入超常规。在精准扶贫期间,针对贫困户和贫困地区,一系列新的政策和制度被设计出来,取得了前所未有的成效。这些政策和制度集中在社会保障领域,为贫困农户全方位地提供医疗、教育和养老等保障措施,提高了对贫困户的保障水平;还有增加农民收入的制度,如光伏和资产扶贫,让贫困户拥有可以获得收入的资产;允许贫困农户将扶贫资金或土地入股企业,获得保底收入;制定促进贫困地区发展的政策和制度,包括允许贫困地区土地占补指标的跨省交易,贫困地区企业优先进入资本市场等。这些旨在扶贫的政策和制度,不仅在扶贫脱贫中发挥了重要作用,而且对未来也将产生重要影响。超常规投入取得了超常规效果,贫困农户的收入快速增加,贫困地区的基础设施和公共服务大幅度改善。2019年底,贫困人口的人均可支配收入超过了9000元,没有脱贫的农民人均可支配收入也超过了6000元。5在逐层考核的推动下,贫困地区的交通、饮水、通讯和信息都大大改善。近年来,日趋活跃的电商现象从一个侧面表明了贫困地区的农民经营能力有所增强,已经可以利用网络推销产品;更重要的是,贫困地区的网络通讯和物流条件都已经得到快速发展,使他们有条件、有能力将贫困地区农副产品及时运送到消费者手中,地理距离上的困难已经被大大克服了。

  二、超常规扶贫的脆弱性

  无可质疑,超常规扶贫带来了超常规发展和脱贫成效,但是超常规扶贫也带来了脱贫的脆弱性,脆弱性来源于脱贫成效的不稳定和贫困治理机制的低制度化水平,进入常规扶贫以后,贫困的现象更加复杂。

  通过超常规扶贫,贫困户收入大幅度增加,贫困户的生产生活条件大幅度改善,但是贫困户的收入还可能因为各种不确定因素而受到影响。

  首先,贫困地区农副产品的市场化销售渠道尚未完全畅通。产业扶贫对于提高农民收入有着至关重要的作用,在精准扶贫中,一方面通过提供技术、资金和信息支持,促进贫困村和贫困户发展产业,同时引入农业企业,流转农民土地,实现农业产业专业化和规模化;另一方面则通过电商销售、农超对接等多种手段,促进贫困地区农副产品流通,特别是消费扶贫,将扶贫作为目标,发挥各种非市场因素作用,促进贫困地区农副产品销售。但是要看到,非市场因素的介入在大大促进了贫困地区农副产品销售的同时也带来了脆弱性,一些贫困地区的农副产品缺少市场竞争力,这些产品往往严重依赖对口帮扶部门或帮扶地区的消费扶贫,当进入常规扶贫以后,因为支持力度的减弱,部分贫困地区的农副产品销售将会受到影响。

  在产业扶贫和社会扶贫支持下,社会资本通过土地流转开发了大量特色产业,发展了经济作物种植,农户通过土地流转和务工获得双重收入。但是在产品开发期和盛产期会面临不同问题,在开发期,农副产品市场风险较小,贫困户务工收入稳定。而一旦进入盛产期,由于产量大幅度增加,在投入期被掩盖的一些问题就会凸显出来,比如产业同质性较高,大量同类农副产品同时上市造成市场供过于求;对深加工投入不足,不仅附加值较低且因为保存期短而经常面临市场风险;缺少价格保护机制,陷入传统农业中“多了砍,少了赶”的农产品波动的恶性循环。

  在产业扶贫过程中,一些贫困地区采取了“托管”或“资金入股”的方式,将部分扶贫资金或扶贫贷款作为贫困农户的投入,交由企业经营。企业化经营有利于发挥企业的规模、加工和市场优势,使贫困户增加收入。在市场规律的作用下,这些企业中会有一些因为各种原因出现经营失败,一些企业可能是市场原因,也有经营管理原因,当然也有部分企业的创办可能就是在扶贫政策推动下仓促上马,缺少可行性论证,从企业的创办之初就存在诸多问题。由于多种风险存在,部分企业的经营失败或倒闭是难以避免的,企业经营失败会直接影响贫困农户的收入。更有甚者,一些农户将扶贫贷款投入到企业经营中,如果企业经营失败农户不仅没有得到收益,反而会因为企业破产而承担偿付贷款的责任。

  除了产业扶贫之外,就业扶贫、易地搬迁也存在着风险。一些贫困户的就业主要依靠为扶贫而专门设置的公益岗位,包括社区提供的保洁岗位、生态扶贫所提供的护林员岗位等,这些岗位的收入来自于财政资金支持,精准扶贫后的政策调整会带来收入的相应变化。另外,一些贫困人口在就业市场上缺乏竞争力,是在针对贫困户的特殊政策支持下才就业的,一旦扶贫政策出现变动,他们的就业就会受到影响。易地搬迁以后,在政府的就业政策和社会保障政策的双重支持下,搬迁农户的收入得到保障,但是要使他们真正融入新的地方、适应新的生活,还需要较长的过程。

  刚刚脱贫的贫困户尽管增加了收入,但是其中一些仍然比较脆弱,存在返贫风险,这些风险并不仅仅因为他们收入还比较低,更重要的是他们获得收入的方式主要靠政策支持,缺乏市场竞争力。2020年,政府将人均可支配收入低于国家扶贫标准1.5倍左右的家庭纳入防止返贫的监测体系中,6这对于防止脱贫农户和低收入户重新陷入贫困发挥了积极作用,但需注意的是,没有被纳入监测体系的农户同样存在风险。

  精准扶贫时期密集实施了一系列创新的扶贫政策和制度,这些制度和政策不仅在精准扶贫中具有重要作用;在乡村振兴中同样具有重要作用,但是大多数制度带有超常规的扶贫性质,制度化水平较低,在精准扶贫目标实现以后,这些政策和制度将如何延续,仍然存在许多不确定性。

  首先,精准扶贫投入了巨大人力,特别是驻村帮扶工作队的进驻,不仅提升了贫困村的领导能力,引进了更多的扶贫资源,同时也改善了贫困村的治理结构和治理能力。但是驻村帮扶工作队和第一书记来自于不同的政府部门和国有企事业单位,其任务是完成精准扶贫、精准脱贫的任务,在完成任务以后,驻村帮扶能否延续、如何延续,都尚未有清晰的方向。精准扶贫任务的完成并不意味着薄弱村的能力已经被强化,在城市化的背景下,村庄的空心化、村庄精英外流和村级组织弱化的现象将长期存在。随着政府服务职能增强,行政力量下沉基层是一个大的趋势,尽管一些地方在探索“打造一支永不离开的帮扶工作队”,7但是总的来说,政府向基层下沉尚未形成清晰和稳定的制度安排。

  其次,在实施精准扶贫过程中,贫困农户的社会保障得到空前加强,围绕贫困户教育、健康等社会保障政策集中出台。教育扶贫不仅解决了贫困户子女义务教育阶段的问题,保障了贫困户子女不会因为贫困而失学,同时对于高中、大学阶段非义务教育,也通过资助和贷款的途径加以保障;贫困户医疗,特别是大病、重病医疗,得到了多方位的保障;在精准扶贫过程中,针对贫困户发放了小额贷款,保障了贫困户的生产资金,为贫困户设立了公益岗。由于这些制度是针对贫困户的,所以从制度建设角度看,存在着两个亟待解决的问题:第一,从时间角度看,在精准扶贫结束以后,这些制度是在短暂的执行以后就结束,还是会持续地存在?第二,从受益对象角度看,在贫困户退出以后,这些制度是会逐渐覆盖其他农户,成为普惠的社会政策,还是仍然集中于少数贫困人群?核心问题是将临时的政策转化为长期的制度,还是随着精准扶贫结束而结束。

  最后,在完成精准扶贫任务以后,区域差距仍然存在。为了促进贫困地区发展,一方面中央政府加大了对贫困地区的转移支付,解决了贫困地区发展资金不足的问题;另一方面通过对口帮扶、定点帮扶,发挥东部地区经济发展和国家部委、企事业单位的资源优势,提升贫困地区的资金、人才、信息及市场能力。为了提高帮扶单位的积极性,一系列的考核制度被建立起来。8但是在2020年以后,地区差距仍然存在,对不发达地区的支持也仍然需要,是沿用定点帮扶和对口帮扶的策略,还是建立新的制度,尚未明确。

  由于贫困户和贫困地区脆弱性和发展差距仍然存在,大量的政策和制度需要提升其制度化水平,因此,在2020年精准扶贫任务完成以后,不仅要延续精准扶贫的政策,更重要的是在新的形势下,如何将临时的制度和政策转化为可持续的制度和政策。

  三、从绝对贫困到相对贫困

  在巩固脱贫攻坚成果和提高制度化水平的基础上,更需要关注贫困状态的改变、扶贫治理目标和脱贫手段的转型,从而实现从绝对贫困治理转向相对贫困治理,从超常规扶贫转向常规扶贫。

  首先,相对贫困的普遍存在。在实现“两不愁三保障”目标以后,生存型贫困已经不存在,贫困问题更多地表现为相对贫困。相对贫困不同于绝对贫困,相对贫困是“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的、一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会,就是处于贫困状态”[3]。因此,相对贫困带有主观性,其标准是被社会公认的,同时也具有变动性,随着社会经济发展而变化,经济发展水平高也会带来相对贫困的标准提高。

  主观性和变动性决定了相对贫困的标准常常不是全国性的,而是基于各地区不同发展水平而表现出不同的相对贫困,一个地方的经济发展不会导致相对贫困自然消失。举例来说,超大城市的收入水准可能远远高于一般乡村,但是这不意味着超大城市不存在相对贫困,甚至因为收入差距和社会排斥的普遍存在,超大城市的相对贫困问题比乡村更加严重。一方面表现在经济上的收入差距,超大城市的收入差距可能更大,低收入阶层的生活更加困难;另一方面也表现为社会隔绝和社会排斥,当那些生活在大城市的边缘群体缺少稳定的住房、不被主流社会所接受,尽管他们的收入足以维持温饱,但是他们的生活并非是“公认的、一般都能享受到的”生活。

  相对贫困既是全国性的,不管经济发达与否,都会普遍存在,又是地方性的,各个地方的表现和标准都不尽相同,因此,不同发展水平的地区需要不同的相对贫困标准。在精准扶贫中作为援助者的经济发达地区和大城市,在相对贫困治理中也要面对自身的相对贫困问题。9

  其次,贫困人口的流动性。外出务工收入是贫困地区农民脱贫的重要收入来源,一个劳动力外出的收入可以保障一个家庭的稳定脱贫。但是必须看到,就业扶贫是建立在城乡不同生活水准和不同扶贫标准下的,农民进入城市以后,尽管从事的是低收入且不稳定的工作,但是与农村的贫困线相比较,其收入仍然是较高的。现在这种城乡分割的格局正在逐渐被打破,越来越多的农民举家外出,尽管户籍上他们仍然是农村人口,但是他们的生活空间已经在城市,如果不考虑其居住生活场所,仍然按照户籍所在地,参照农村贫困标准来考察其生活水准,无疑是不恰当的。10从农村贫困的标准来看,许多流动人口无疑已经脱贫,但是如果从城市的角度看,他们经常是城市相对贫困人口的主要组成部分,收入较低且就业不稳定,居住环境差且经常被主流社会所排斥,无论是子女上学或老人就医,与城市居民都有很大差距。相对贫困人口的流动性经常使他们被社会所忽视,这也增加了贫困治理的难度。当按照户籍实施扶贫政策时,他们并不在户籍地;按照居住地实施扶贫时,他们经常处于流动中,加上不同地区的扶贫标准和措施的不同,现有的贫困治理政策和工具很难使流动贫困人口受益。

  再次,贫困的社会属性。在以温饱问题为目标的精准扶贫阶段,贫困主要表现为经济层面的贫困,通过经济手段可以解决大部分贫困问题,即使一些具有社会属性的问题,通过经济手段也可以缓解贫困,比如通过增加教育和健康投入,可以缓解因为贫困所导致的失学和“看不起病”的问题。但是在相对贫困治理时期,一些深层的社会问题会浮现出来,比如社会排斥问题。社会排斥表现为某一些群体因为收入、文化等多方面原因而不能融入主流社会。社会排斥会造成社会流动的停止,那些相对贫困群体会产生贫困的代际传递,形成稳定的相对贫困群体。11社会排斥产生的原因比较复杂,既有经济原因,也有社会和文化原因,因此不会因为收入提高而自然消除,需要社会、文化等多方面投入。

  当贫困的表现发生变化以后,反贫困的目标也从满足贫困人口的生存需求转变为相对贫困的治理。在相对贫困治理中,包含了经济、社会文化和城乡一体化的多重目标。

  第一,相对贫困治理要以缩小收入差距为目标。

  中国长期以来以满足贫困农户生存需要为扶贫目标,因此出现了贫困人口减少、收入差距却在扩大的现象,这是因为在制定收入分配政策时忽视了减贫,减贫没有纳入缩小收入差距的政策中。进入相对贫困治理时期以后,缩小收入分配差距变得更为重要,相对贫困的产生恰恰是过大的收入差距造成的,而且相对贫困所表现出来的社会性也经常是由收入差距过大造成的。相对贫困群体被社会主流群体所排斥虽然经常表现为社会和文化的差距,但是背后的收入差距也是不可忽视的,相对贫困治理要将缩小收入差距纳入考量体系。

  第二,相对贫困治理的社会目标是促进社会包容,减少社会排斥。

  随着社会流动的增加,社会日趋多元化,相对贫困人群的问题会日益突出,他们的发展因为社会排斥而受到限制。相对贫困治理要通过有效的政策干预,减少社会排斥,增加社会融合,特别是农民工群体,因为没有城市户籍而无法享受公共服务;非正规就业群体,因为就业不稳定,缺少相应的社会保障。相对贫困主要表现不再是区域性贫困,而是同一个区域内人群之间的差距,创造良好的社会经济环境,为不同人群提供公平的公共服务,可以有效弱化相对贫困以及与之联系密切的社会排斥。

  第三,相对贫困治理需要城乡统筹。

  在解决绝对贫困问题时,城市和乡村各有不同的贫困标准,而贫困人口的划定是以户籍而非居住地来确定的,在相对贫困治理中,城乡分割的治理模式带来了两个方面的问题:一方面,那些户籍在农村但工作生活在城市的人口,仍然沿用农村的贫困标准,但是农村的温饱标准与他们实际生活的城市消费水平有着较大差距;另一方面,农村扶贫重视开发式扶贫,而城镇更多以保障性扶贫为主,这种扶贫模式不能适应未来的相对贫困治理。无论在城市还是乡村,都需要以促进就业为主要手段的开发式扶贫和以医疗、养老为主要内容的保障式扶贫。城乡统筹不是简单地把城市和乡村的贫困标准合一,而是在扶贫机制上打通城乡壁垒,按照贫困人口实际的生存环境,制定相应的扶贫标准和扶贫措施。

  在消除农村贫困以后,贫困所呈现的状态和贫困治理目标已经发生了变化,依靠大规模超常规的贫困治理已经不能适应相对贫困治理的需求,贫困治理机制也需要相应的变化。尽管这种变化不能一蹴而就,但是“十四五”是中国进入全面建成小康社会后的第一个五年,也是两步走战略中重要的五年,在这五年中不仅要巩固脱贫攻坚成果,更要逐渐实现贫困治理转型。

  四、贫困治理机制转型

  保持现有扶贫机制以巩固脱贫攻坚成果是十分重要的,但是实现贫困治理机制转型同样非常重要。在“十四五”期间,要逐渐建立和完善常规的相对贫困减贫机制。与绝对贫困治理机制不同,相对贫困治理要更加强调贫困治理的地方性,重视相对贫困产生的复杂性和变动性,建立稳定的贫困治理机制。

  2020年5月李克强总理在记者招待会上谈道,中国月收入低于1000元的还有6亿人。李实的数据表明,月收入低于2000元的有7.1亿人。12从全国的角度看,这些仍然是低收入人群,但是在不同地区,这些收入的意义是不同的。2019年全国农村居民人均可支配收入是1.6万元,中位数是1.4万元。如果按照月收入2000元计算,人均年收入2.4万元,这已经超过了农村居民人均可支配收入。但是如果与京沪等大城市相比,其差距仍然很大。2019年北京市居民人均可支配收入达到6.7万元,上海达到6.9万元,如果在这些地方生活,月收入2000元是很难生存的。不同地区的消费水平和消费结构不同,收入结构不同,造成各地相对贫困所呈现的状态也不同。13农村的老年群体在失去劳动能力以后,因为社会保障水平比较低,成为相对贫困群体的可能性更大,与之相比,城市老年人大多有比较稳定的社会保障,陷入贫困的可能性相对较低。但是在一些老工业城市,由于资源枯竭和企业破产,老年人的社会保障不稳定,也会陷入相对贫困。由于各个地区相对贫困的表现不同,很难制定全国统一的相对贫困标准,中央政府统一动员资源的扶贫方式无法完全适应新的贫困状态,地方政府要在相对贫困治理中发挥更加重要的作用。在相对贫困治理中,统一的全国标准应被地方标准所替代,治理机制也会因各地情况不同而不同,国家对于发展水平较低且政府财力不足的地区,仍然要加以扶持,但是扶持的方式需发生变化,要减少中央专项转移支付,增加一般性转移支付,从而使地方政府制定出更适合当地相对贫困状况的减贫机制。

  与绝对贫困的成因相比,相对贫困的成因更加复杂,有政策原因、发展原因和个体原因,客观地评估政策对相对贫困的影响相当困难,一些地区由于人口外流,导致政策性资源难以进入,比如在空心化的农村地区,金融资本和产业扶贫资金进入都遇到困难;在人口流入地区,一些地方性的保护政策在保护一部分人的同时也会对另外一些人群产生负面影响,如带有地方保护的教育、医疗和住房政策都会造成流入人口的生存困难。许多相对贫困人口是在社会变迁中产生的。由于产业结构调整,那些依靠传统产业的人不能迅速适应急剧变化的社会形势就可能掉队,成为相对贫困人群,典型的如国有企业改制,一些国有企业职工收入下降或者失业,从而陷入相对贫困。互联网商业的发展对传统的商业造成冲击,会带来部分传统商业企业的倒闭,造成工人失业。在经济高速发展过程中,更容易出现相对贫困。除了政策和产业调整之外,相对贫困产生的部分原因是贫困人口自身因素造成的,他们可能受教育水平低、适应社会变化的能力比较弱或者身体残疾、年龄偏大等因素影响。

  因为相对贫困的复杂性,所以无论是相对贫困治理的手段或参与治理的主体都应是多样的。扶贫不再是单一部门从事的单一工作,而是要渗透到政府各个部门和社会组织中。相对贫困的人群可能分属于不同的社会群体,需要不同的政府部门加以关注,妇女组织在日常工作中要更多地考虑如何使相对贫困的群体从妇女工作中受益,残疾人组织关注残疾人的康复、就业和保障。除了政府部门,社会组织也需要高度关注弱势群体的相对贫困问题,不仅从事扶贫的社会组织要关注弱势群体的生存状态,其他社会组织也应将促进社会平等作为其工作的重要考量。常规的扶贫不再是集中力量投入以解决突出的社会问题,而是通过日常工作,缩小社会群体差别,促进社会公正。将有助于弱势群体的政策渗透到医疗、教育、就业、金融等政策中,使相对贫困治理成为政府部门和社会组织的常态化任务。

  下一步工作要建立稳定的相对贫困治理机制。精准扶贫体现了中国的制度优势,即集中力量解决突出问题。但是相对贫困是结构性问题,甚至在很大程度上与中国的社会经济发展并存,尽管其特点和表现形式在不同空间和时间中会有变化,但相对贫困会长期存在。在社会经济发展中,差距总是存在的,要将差距保持在合理范围内,不使差距过大而损害社会公正,特别是不能以损害弱势群体的利益来增加中高收入人群的利益。这需要能够长期发挥作用的、比较稳定的相对贫困治理机制。

  在“十四五”期间,扶贫面临着保持原有成果和实现贫困治理机制转型的双重任务,既要避免匆忙地结束精准扶贫的各项政策和措施,同时也不能将这些措施固化,忽视相对贫困治理的特殊性,把相对贫困治理当成绝对贫困治理的提高版。14在“十四五”开局之年,可以将巩固脱贫攻坚成果作为首要工作,同时探索和逐步建立相对贫困治理机制,最终形成清晰的相对贫困治理政策体系。

 

 

  注释

 

  1.国家统计局住户调查办公室:《中国农村贫困监测报告2019》,中国统计出版社2019年。

  2.数据表明,截至2017年底,全国有270多万干部参与驻村帮扶。从2018年到2019年8月,仅参加轮训的驻村干部就超过了200万。参见《新华每日电讯》2019年8月20日。

  3.“八七扶贫攻坚”期间,中央财政扶贫资金530亿元,2001—2010年间,财政扶贫资金1440亿元。“十二五”期间,财政扶贫资金超过1800亿元。参见《财政部副部长解读中央财政专项扶贫资金》,中国经济网,http://tuopin.ce.cn/news/201608/27/t20160827_15302531.shtml。进入精准扶贫以来,每年财政扶贫资金增加超过200亿元,截至2020年3月底,下达的2020年财政扶贫资金达到1396亿元。参见新华网,http://www.xinhuanet.com/2020-03/31/c_1125793826.htm。

  4.参见国务院网站,http://www.gov.cn/guowuyuan/ 2019-05/24/content_5394561.htm。

  5.参见国务院扶贫办网站,http://www.cpad.gov.cn/art/2020/3/12/art_61_114841.html?from=singlemessage&isappinstalled=0。

  6.参见《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》,中华人民共和国中央政府网站,http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/27/content_5496246.htm

  7.一些地方探索将村庄党支部/党委与行政机关结对共建,以巩固政府部门与村庄的稳定关系;一些地方探索组件跨部门的基层服务机构,促进县级政府机构下沉乡村;还有一些地方试行村党支部书记的公开招聘。可以看出,在加强村级组织建设中,各个地方都在作出新的尝试。

  8.参见中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》,国务院扶贫开发领导小组《东西部扶贫协作考核办法(试行)》《中央单位定点扶贫工作考核办法(试行)》。

  9.参见周立:《相对贫困标准划定的国际经验与启示》,《人民论坛·学术前沿》2020年第14期。欧盟各国和美国各州的相对贫困标准不同,考虑到中国区域和城乡之间的差别,不同地区相对贫困的差异性会更大。

  10.事实上,在精准扶贫时期一些地区已经出现产业扶贫无法落地的现象,由于贫困村人口大量外流,在贫困村发展产业缺少适当的劳动力投入,人口流动给基于户籍的扶贫政策带来了困难。中国的城市化率按照常驻人口达到61%,按照户籍只有44%,许多没有户籍的城市人口恰恰属于城市的边缘群体。如果加上那些主要收入来自非农业,但是尚未满足城市常驻人口登记条件的人口,相对贫困人群大多处于流动状态,这给传统的贫困治理机制带来了诸多困难。

  11.张琦等在讨论相对贫困时已经注意到社会排斥在其中的作用,参见张琦等:《2020后相对贫困群体发生机制的探索与思考》,《新视野》2020年第2期。唐钧也比较早注意到了在扶贫以后,要关注社会排斥问题。参见唐钧:《社会政策的基本目标:从克服贫困到消除社会排斥》,《江苏社会科学》2002年第3期。

  12.参见李实:《我国低收入人群有多少?》,中国经济网,http://www.ce.cn/bwzg/202009/03/t20200903_35659552.shtml

  13.一些地区保持了较低的现金收入和较低的生活支出,特别是部分农村地区的低收入、低支出可能形成一种平衡的生活方式,对此外界会出现不同的评价,但无需将他们纳入高收入、高支出的生存状态。

  14.中国在绝对贫困治理中发布了三个贫困标准,每次都将更多人群纳入帮扶目标群体。在相对贫困治理中,要特别避免通过简单提高贫困线的方式,延续原有的贫困治理机制。

  参考文献 

  [1] 《迈向没有贫困、共同发展的未来》,《人民日报》2019年10月18日,第3版。 

  [2] 《习近平扶贫论述摘编》,北京:中央文献出版社2018年版,第16页。 

  [3] 世界银行:《1981年世界发展报告》,北京:中国财政经济出版社1981年版。 

作者简介

姓名:王晓毅 工作单位:中国社会科学院社会学研究所

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