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　　【内容提要】 当代西方社会福利理论的演变，表现为从传统的自由主义、社会主义及保守主义，转向国家干预主义、新自由主义及福利多元主义，其本质是从单一的“市场取向”或“政府取向”，迈向综合的“社会取向”。这一演变对我国社会福利实践的启示是，必须充分发挥市场、政府和第三部门在福利体系中的角色与功能，在相互“取长补短”的过程中形成良性运行的福利机制。

　　The development of the contemporary social welfare theory reflect on the transform from the traditional liberalism, socialism and conservatism to the state interventionism, neo-liberalism and welfare pluralism. The nature of this transform is performed from a single "market orientation" or "government orientation" to a comprehensive"social orientation". Its enlightenment on our social welfare practice is that we must give full play to the role and function of market, the government and the third sector in the welfare system.

　　【关 键 词】国家干预/新自由主义/福利多元主义state intervention/neo-liberalism/welfare pluralism

　　【英文标题】Evolution and Nature of the Evolution in Contemporary Western Social Welfare Theory:

　　Concurrently Discuss China's Social Welfare Practice

　　【作者简介】陈立周，男，云南腾冲人，云南大学公共管理学院博士研究生，研究方向：社会政策、社会工作。云南大学公共管理学院，云南 昆明 650091

　　社会福利是西方资本主义工业化、城市化及现代化的产物。在资本主义发展的早期，人们对各种社会福利实践进行了哲学、政治学、经济学及伦理学等方面的探讨，形成了以自由主义、保守主义及社会主义为主的三大理论流派，它们围绕“为什么提供福利”、“谁来提供福利”、“给谁提供福利”、“提供什么样的福利”及“怎样提供福利”等问题展开争论。自由主义将市场视为最有效率而且公正的资源配置的手段，认为通过“市场”自发的作用，社会福利可以获得最大化；市场是最公正的裁判，在市场主导的公平竞争中，个人要对自己的成败负责，政府只能在法律、国家安全及社会秩序方面承担责任，充当“守夜人式的国家”，即使政府出面提供福利，也必须以不干预经济自由发展为前提。保守主义则反对一切激进的社会变革，主张以妥协手段调和各种社会势力的利益冲突，强调连续性和稳定性的法律和秩序，维护诸如家庭、伦理、宗教等传统社会要素；其核心观念是反对一切激进的革命和革新，主张节制政治，以妥协手段调和各种社会势力的利益冲突；认为地位和财产不平等是自然形成的，社会的领导权应属于素质优秀的贤人而非群众领袖。社会主义则倡导建立生产资料公有制，取消私有制，追求自由、平等和公正，主张提供一种覆盖广泛的社会福利，通过再分配来调节社会的不平等。社会主义对西方社会的冲击很大，在部分国家和地区成为社会革命的指导思想和理论依据。进入当代，西方资本主义国家经历了激烈的社会变迁，导致传统理论流派发生分化，并演变出诸多新的理论型态。

　　一、当代西方社会福利理论的演变

　　在1929-1933年的经济危机期间，西方国家为了化解社会矛盾和恢复经济而普遍进行社会政策调整，采取诸多措施扩大社会福利：第一，由政府出面提供与个人及家庭收入相应的最低收入保障。第二，政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险（如疾病、老龄和失业）可能带来的危机。第三，政府保证所有的国民个人（无论其社会地位的高低）享受尽可能最好的、没有确定上限的社会服务[1]。这些措施使政府干预开始成为各国执行福利政策的主要理念。例如，美国的罗斯福“新政”通过全面实施国家对社会经济生活的调节，扩大社会福利，减少失业人数，缓和阶级矛盾，短期内就迅速控制了美国经济的混乱局面。国家干预主义的理论来源是凯恩斯主义的“有效需求论”，即认为资本主义周期性的衰退和大量失业的存在是“有效需求”不足引起的，要消除这种状况，就必须由国家来管理有效需求，进而引伸出一整套以财政政策为重点，以相应的货币政策为辅助的方法与措施，主张依靠政府力量来刺激消费和投资，弥补有效需求的不足。国家干预主义在美国的成功影响到欧洲的社会政策。二战后，欧洲主要资本主义国家纷纷“左转”，至20世纪五六十年代，欧州资本主义国家普遍建成了福利国家制度。它的主要特点是：其一，政府扩大了社会福利的供给，且直接干预社会福利保障和福利供给。其二，改变了社会福利的模式。从原有的“选择性福利模式”转变为“普遍主义”的模式，使社会福利的覆盖面从局部劳动者向全体社会成员扩展。其三，建立起新的社会福利的意识形态，改变了社会福利的价值导向。如贫穷和社会风险的预防不再仅仅是个人的责任；济贫扶弱乃是社会共同的责任，不应只是一种慈善行为；社会福利以“危险共担”的社会共同认知为基础，不再以个人为依归[2]。“福利国家”政治体制的确立，使得社会福利的发展进入了新的阶段。二战后，西方资本主义社会普遍建成了福利国家。

　　福利国家是特定社会历史条件下的产物。当社会历史条件发生变化后，它的弊端逐渐暴露，20世纪70年代石油危机引发的全球性经济危机，使得“高增长、高福利、高税收”的福利国家制度陷入困境。在这个背景下，新自由主义走上前台，提出一系列以个人主义为基础的自由主义主张，其代表人物哈耶克旗帜鲜明地指出，福利国家不仅对经济自由同时也对政治自由构成了致命威胁，声称“只有生产资料掌握在许多个独立行动的人的手里，才没有人有控制我们的全权，我们才能够以个人的身份来决定我们要做的事情。如果所有的生产资料都落到一个人手里，不管它在名义上是属于整个‘社会’的，还是属于独裁者的，谁行使这个管理权，谁就有全权控制我们。”[3]为了消除这种威胁就必须废止福利国家。新保守主义也对国家干预思想进行激烈批判，认为福利国家助长了人的贪婪和自私，造成福利资源的浪费，政府的根本任务是维护现存的传统、秩序、等级和自由四大政治价值而不是提供免费午餐[4]。因此，新保守主义一方面坚持政府在福利体系中的角色应该是“有限政府”，所提供的福利只能限制在一定的范围内；另一方面坚持要对人性之中的弱点加以限制，以免社会陷入混乱。1980年代，新自由主义与新保守主义一拍即合，被人们称为“新右派”，受到西方右翼势力的大力吹捧。但令人遗憾的是，“新右派”并没有为资本主义的发展开出济世良方，却使西方社会遭遇了诸如贫富分化加剧，经济发展停滞，社会秩序混乱等更为严重的社会问题。美国纽约大学教授塔布(William.K.Tabb)一针见血的指出，“新自由主义就其所许诺的目标而言，已经失败了。它没有带来快速的经济增长，没有消除贫困，也没有使经济稳定。事实上，在新自由主义霸权盛行的这些年代里，经济增长放慢，贫困增加，经济和金融危机成为流行病。”[5]因此，寻找新的出路成为20世纪末社会福利理论家们的紧迫任务。

　　在诸多寻找出路的努力中，英国社会学家吉登斯提出的“第三条道路”引人注目。吉登斯认为，所谓第三条道路，政治上表现为超越左与右的对立，将责任和权利、民主和权威统一起来，“没有责任就没有权利，没有民主就没有权威，这是第三条道路的基本原则。”[6]在国家应承担的角色上，第三条道路认为有必要避免新自由主义的“视政府为敌人”和传统社会民主主义的“视政府为答案”的极端看法，建立新型的民主国家。这种混合经济不同于老左派提出的混合经济，不是在国有和私有之间取得平衡，而是在管制与解除管制之间、在社会生活的经济领域与非经济领域之间取得平衡。这就需要对福利国家进行全面的改革，重点是使消极福利变为积极福利，使各种社会力量都对福利的实现和创造作出贡献。改革后的福利国家要成为一个社会投资国家，在风险和安全之间、个人责任和集体责任之间建立新的关系，其主要行动原则是，尽可能的进行人力资本投资，而不是给予直接的补偿。从表面上看，“第三条道路”似乎为长期来饱受福利问题困扰的西方资本主义国家寻求福利出路带来一线转机，受到各国执政党的青睐。然而，第三条道路是在资本全球化自由流动的背景下出台的，它的目的是维护资本主义国家的统治，增强其在全球化中的竞争力。以工作代替福利、“无责任就无权利”等主张，“只不过是一种改头换面的新自由主义，本质上是一种市场取向的福利改革，将自由主义的福利改革模式引进社会民主主义的福利政策，用自由主义一贯鼓吹的工作伦理取代福利道德，将福利制转变为工作福利制，以便和新自由主义的原则一致。”[7]所以，“第三条道路”也仅是一种权宜之计，并不能从根本上解决资本主义发展过程中的固有矛盾。

　　此外福利多元主义也得到人们重视。福利多元主义主张福利的来源多元化，福利的责任不仅仅由国家或市场来承担，其他社会主体如个人、家庭和志愿组织、民间机构等也应是福利的提供者，并应承担相应的责任。这些观点在理论上被一些学者进行了系统地阐释，例如罗斯提出的“福利多元组合论”、伊瓦斯提出的“福利三角论”及约翰逊提出的“福利四分法”等[8]。福利多元主义既是对自由主义的个人主义的反动，也是对国家包揽一切的福利国家制度的反思，它的出现似乎为长久以来的福利争论及各国福利实践困境带来了转机，因为它所提出的责任共担、福利地方化及市场化等主张，似乎是各方都能接受的观点，甚至认为它能打破长期以来存在于福利国家的政府与市场二元对立的思想。然而，有些学者对这种过于乐观的看法持怀疑的态度，例如英国社会政策学者约翰逊提出福利多元主义的社会政策具有潜在的危险和不平等，并以英国为例指出政府之所以对福利多元主义如此偏好，可能隐含着政府期望摆脱自身的责任，将其本应承担的职责转给非正式的商业或志愿部门[9]。由此可见，福利多元主义的福利观也有诸多矛盾之处。当代福利理论的这种多元化发展态势说明建立某种统一的理论是脱离现实的。尽管如此，我们还是能够从这些理论分歧中把握当代福利理论演变的本质。

　　二、当代福利理论演变的本质

　　从以上分析可以看出，福利国家的干预主义，新右派的市场自由主义，第三条道路的“中间偏左”主张，及福利多元主义的“多方合作”的观点，共同关注的问题是政府、市场与社会三者在整个社会福利体系中的角色如何分配、责任如何分担及权利如何划分。它们或强调国家干预制度，或主张建立市场自由竞争制度，或倡导发挥第三部门的作用，建立混合福利的制度。因此，可以说当代福利理论演变的核心是重构国家、市场及社会三种力量在福利体系中的功能及角色。从这个角度看，当代社会福利理论演变的本质，表现为从单一的“市场取向”或“政府取向”的福利观，迈向综合的“社会取向”福利观。

　　“市场取向”福利观将市场的作用无限的夸大，认为市场是一部运作精巧、低成本、高效益的机器，有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动。在经济活动中，市场以其“看不见的手”发挥着调节资源配置的作用，市场经济成为人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段。市场的优越性体现为：一是效率。市场主体的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。二是反应灵敏。市场能对供求的变化及时作出反应，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。三是市场信息的有效性。以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有利于提高资源配置的合理性。市场取向的社会福利理论认为，市场是最公平的资源配置的手段，它为每个人的发展提供相等的机会，即市场会依据机会均等原则配置社会资源，实现个人福利最大化。那些在市场竞争中处于不利地位的人应该为自己的失败负责，这些失败往往是因个人身上的一些弱点，如懒惰、愚昧或不思上进等造成的，而这些正是通过个人的努力能够改变的。至于那些非人为的因素比如伤残、疾病或意外事故等造成的贫困，才有资格要求国家或社会给予帮助。但是国家介入福利服务只能限制在一定的范围之内，以维护社会的稳定和保持经济市场的繁荣为出发点。这种市场取向的社会福利思维，实践形态为部分资本主义国家建立的“补缺型”的社会福利政策。

　　与之相对，“政府取向”的社会福利理论，充分认识到市场的缺陷，而主张建立一种“国家干预”的社会福利政策。因为市场有它自身无法回避的缺陷：首先是个人的理性会导致集体的非理性。因为人们往往是从自身利益最大化的角度出发去从事各种活动，而这些活动有时候却并不与公共利益要求相一致。如当经济发生通货膨胀时，作为理性的个人自然会作出理性的选择——增加支出购买商品，而每个人的理性选择所产生的效果便是集体的非理性选择——维持乃至加剧通货膨胀；同样，经济萧条时，也会因每个个体的理性选择——减少支出而导致集体的非理性行为——维持乃至加剧经济萧条。其次，自由竞争必然导致垄断。获得规模经济效益，一些市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段，将那些在生产链条上处于不利地位的生产者排挤出市场，形成对市场的垄断，结果导致对市场竞争机制的扭曲，使其不能发挥自发而有效的调控功能。最后，过度自由竞争会造成市场秩序失范。市场主体无限追逐个人私利的结果，形成恶性竞争，破坏公平交易的市场规则。除了这些自身无法克服的缺陷，市场的弊端还表现为片面追求效率，忽视公平，以及无法解决公共产品及公共服务难题。这就需要政府发挥“有形的手”的作用，纠正市场的缺陷。“政府取向”的社会福利理论认为，市场的无限发展只会导致社会两级分化，出现“马太效应”，这又从根本上动摇了市场经济的社会基础。所以，通过政府干预无疑是解决“市场失灵”问题的有效手段。首先，维护社会公正。政府干预能避免市场运作的盲目性，通过充当仲裁人，制定“游戏规划”，保证市场交易的效率和公平性。其次，提供公共物品。由于市场的主体以追逐个人利益为目标，无人愿意提供公共产品，却渴望别人提供公共产品，以便自己搭乘“集体便车”。但公共产品又是社会必须的，政府干预能解决这一矛盾。“政府取向”的社会福利理论，在实践中体现为“制度型”社会福利政策的建立。当然，政府干预也是有风险的，最容易出现的两个后果是干预无效和过度干预。前者表现为政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要；后者则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，抑制了市场机制的正常运作。“市场取向”的福利制度与“政府取向”的福利制度，在实践中都会碰到自身难于克服的困难。

　　“社会取向”的社会福利观是一种综合的福利观，它意识到单纯依赖市场或单纯依靠政府无法在公平与效率之间获得平衡，力图弥补或纠正由市场失灵和政府失灵造成的福利供应不足或供应过度问题。在福利多元主义的影响下，“社会取向”的福利观在实践中表现为各国福利制度的“社会政策转向”趋势，西方国家逐渐认识到社会政策在经济发展中的重要性，开始将社会政策与经济政策同等看待，意识到社会政策并非是经济政策的制约，相反，在维持劳动力的再生产、增加人力资本方面，社会政策跟经济政策对于社会的发展进步具有相同的作用，也就是说，社会政策除了具有社会再分配的功能，还具有人力资本投资、保证劳动力质量的作用。促成福利制度向社会政策方向迈进的原因还在于全球化的压力。全球化使国家面临很多新的风险和挑战。其中资本与劳动力在全球范围内的自由流动使国家的竞争优势主要表现为人力资本、灵活的劳动力市场和较低的税收等方面的优势。此外，传统家庭功能减弱、工作愈益不稳定或就业保障下降、人口老龄化及社会排斥等问题，使公众仍然对福利国家抱有支持态度，并对政府的作用寄予很高的期望。曾对市场持反对态度的左派一方面愈益接受了市场的观点；另一方面，他们同时也强调政府角色的重要性。正如有学者总结的，总的来看，过去一直围绕市场与国家的争论已逐渐平息，取而代之的是混合的多元的福利模式：政府、市场、社区、自愿组织和非正规部门进行合作，共同满足社会的需要，这就导致这种社会政策既有再分配的功能，也有社会投资的功能的共识[10]。

　　三、对中国社会福利实践的启示

　　当代西方社会福利理论的演变，对我国当前的社会福利实践具有很大启发。众所周知，中国在建国初期学习和借鉴苏联经验，分别在城市建立了以“单位”为基础的劳动保险制度和在农村建立了以“村社”为基础的集体保障制度，形成一套高覆盖和低水平的社会安全保护网络。但是随着社会历史条件的变迁，这种制度因制约了社会经济的发展而被逐渐抛弃。改革开放以来，中国在发展市场经济的过程中受新自由主义影响，片面追求效率原则，推行社会福利社会化和市场化，强调个人及家庭责任，以至于很大程度上忽视了社会福利制度的建设，当原有的社会福利制度被消解时，新的福利制度并没有被构建起来。20世纪末期随着社会两极分化日益严重、失业问题逐步加剧，社会矛盾日益增多，政府重新认识到福利制度建设的重要性，将其视为政治体制改革的重要一环加以完善。新世纪中国进入社会转型的加速期，政府又将福利改革作为和谐社会建设的一个重要方面大力加以推进，积极建立城乡一体的社会保障制度。无疑，新世纪中国社会福利实践进入新的阶段。

　　新阶段中国社会福利实践的发展有两个重要的社会背景，一是社会转型；二是全球化。社会转型要求我们在探讨福利道路的时候，必须建立一套适合国情的福利制度。对此学界已做了一些有益探讨，例如有学者提出建设“底线公平的福利制度”[11]；另有学者提出构建“适度普惠型的福利制度”[12]等。这些讨论已经关注到了“转型社会”因素。但是学界对于全球化时代国外福利理论的新进展及其对中国的可能影响却甚少思考。全球化已然冲击着世界的每一个角落，使世界的每个国家和地区均处于一个全球性的市场体系之中，从而使这些国家和地区的发展越来越依赖于国际市场，从而越来越面临着更为激烈的国际竞争。在这种情况下，各国政府都倾向于将社会福利制度作为一种应对全球化冲击、保护自身社会稳定和社会安全的“武器”，在全球化时代所形成的新福利观视福利制度为提高劳动力素质、增加市场竞争力的必要手段。因此在全球化时代各国除了充分依据本国的历史文化传统和现实社会条件构建福利制度外，还必须积极的学习和借鉴国外福利理念及制度经验。当然这并非等于照搬国外经验，而是批判性的吸收西方福利理论与制度发展中有价值的因素。我们前面对当代西方福利理论演变的分析已经说明，在各式各样的理论“外壳”背后，有一个基本的逻辑，就是国家、市场及社会三者在福利体系中的角色如何搭配、权责如何划分及功能如何发挥。一个合理有效的福利制度显然是这三者协调合作的结果；从三者关系的角度分析福利制度，我们可以在很大程度上避免陷入纷繁复杂的福利意识形态争论，认识到福利制度建设中的核心矛盾，建构一种使各种力量能在其中达到“综合平衡”效果的福利制度。这种福利制度的理论基础就在于用综合的“社会取向”福利观替代单纯的“市场取向”及“政府取向”福利观，也就是说充分发挥（政府、市场之外的）“第三部门”的力量，以避免片面强调政府责任带来的“政府失灵”以及片面强调市场作用导致的“市场失灵”。

　　因此，通过把握国外福利理论发展趋势及其本质，并结合中国的具体实际，我们认为当前社会福利实践应强调如下几点：(1)继续推进和完善市场经济体制，为社会福利制度改革与建设创造更好的物质基础。市场是一种重要的满足人类基本需求的手段，市场经济的发展能创造更多的物质财富，能为社会再分配提供更多的物质资源。中国虽然经历了改革30多年经济飞速发展，但是人均财富占有量偏低，而且地区间发展差距有进一步扩大的趋势。因此当前我国福利事业发展的前提仍然是通过市场力量“做大蛋糕”，为福利制度建设创造物质基础。(2)发挥政府的主体作用。我们强调继续完善市场体制，是因为认识到市场在社会财富生产中的重要作用，缺乏市场的有效运作，福利的分配便无从谈起。然而我们还应意识到市场具有先天的不足，它也会带来恶性竞争、讲效率不讲公平、导致两极分化等不平等效应。我国在市场化改革过程中已经有很多这方面的经验教训，例如因片面追求经济效益，增加改革的成本及加大改革的阻力；强调个人责任的同时将福利市场化和私营化等同于政府退出，政府“减负”的同时降低了“威信”等。因而，政府在福利制度建设中应该承担积极责任，发挥福利主体的作用，降低市场带来的负面后果。新世纪以来政府倡导社会建设、关注民生、科学发展等，是重视社会福利制度在社会发展中的积极作用的体现。(3)重视第三部门的发展。第三部门的出现跟中国市场化改革密切相关。建国后很长一段时间，我国建立了一种“总体性”的社会体制，国家对社会进行全面的控制。推行市场经济改革后，“自由活动空间”和“自由流动空间”开始出现，社会力量逐渐崛起，民间组织发展迅速，第三部门日益在福利服务中发挥重要作用。作为第三部门的一支重要的主力军的社会工作，其重要性也得到政府的重视，中央在十六届六中全会上提出“建设宏大社会工作人才队伍”的要求。这是国家对第三部门在福利制度建设中的作用的进一步认识。因此在社会福利制度建设中，应充分认识到第三部门的作用，并进行积极的引导，使之发挥弥补市场与政府的缺陷的作用。当然有必要对“第三部门失灵”现象引起重视，许多研究已经证明第三部门存在诸如难于监管、缺乏效率、官僚主义、力量分散等弊端。因此，反过来说要避免这种缺陷又必须发挥市场的效率原则及政府的监督作用，“用此之长补彼之短”。总之，一套高效合理的福利制度，必然是一种避免市场失灵、政府失灵及第三部门失灵的制度，而这又要求三者在福利体系中达到某种程度的平衡。


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责任编辑：李海瑞