【内容提要】 社会工作是创新社会管理体制的关键环节。因为加强社会工作是化解社会矛盾的重要手段，是健全社会利益协调机制的客观要求，是实现弱势群体权益保护的有力杠杆。要加强社会管理，创新社会管理体制，就必须大力推进社会工作的快速发展。要推进社会工作的快速发展，就必须坚持政府主导，实现社会工作的专业化、职业化发展；整合社会资源，建立以社区社会工作为基础的社会工作体系；运用优势视角，创新社会工作思维模式。

　　Social work is the key link of innovating the system of social management. Because strengthening social work is the important method of defusing social contradictions, the objective requirement of perfecting social interest coordination mechanism, the powerful lever of realizing weak group rights and interests projection. To strengthen social management and innovate the system of social management, we must vigorously promote the rapid development of social work. To promote the rapid development of social work, we must insist on the government leading and realize the professional development of social work; integrate social resources and establish social work system based on community social work; use advantage perspective and innovate social work thinking mode.

　　【关 键 词】社会工作/社会管理体制/创新social work; system of social management; innovating 

　　【英文标题】On Strengthening Social Work and Innovating the System of Social Management

　　【作者简介】陈成文/朱颖，湖南师范大学社会学系，湖南 长沙　410081

　　陈成文，湖南师范大学社会学系教授、博士生导师；朱颖，湖南师范大学社会学系硕士研究生

　　［中图分类号］C93　［文献标示码］A　［文章编号］1672－4828（2011）06－0013－04

　　社会管理体制是国家为了维护社会秩序，规范和协调社会组织、社会事务和社会生活而建立的一系列制度和机制（俞可平，2007）。党的十七大报告中指出：“社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”2011年3月，温家宝在政府工作报告中强调，要加强和创新社会管理，强化政府社会管理职能，完善社会管理格局。创新社会管理体制要求广泛动员和组织人民群众依法参与社会管理，大力培育社会组织，改善社会服务，促进社会公平正义。社会工作作为社会服务的重要手段之一，其价值理念和专业方法在解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会稳定方面能发挥重要作用，是创新社会管理体制的关键环节。

　　一、加强社会工作是创新社会管理体制的重要内容

　　创新社会管理体制是一项复杂的系统工程，社会工作是其中重要的一环。因为加强社会矛盾是化解社会工作的重要手段，是健全社会利益协调机制的客观要求，是实现弱势群体权益保护的有力杠杆。

　　（一）加强社会工作是化解社会矛盾的重要手段

　　随着社会转型、机制转换、社会分工进一步深化以及利益格局调整，我国利益主体和价值取向日趋多样化，社会矛盾也逐渐呈现多元性、复杂性、群体性、常规性等特征。经济的迅速发展极大地激发了人的内在需求，但由于供求不平衡，造成了因利益分配不均导致的社会矛盾不断增多。城乡之间、地区之间、行业之间由于收入差距的拉大导致贫富差距越来越大，基尼系数增长至0.45以上，已逼近社会容忍“红线”。我国现在正处于暴发户和赤贫阶层同时并存、社会冲突易发时期。据公安部统计，中国群体性事件数量从：1994年的1万起增至2003年的6万起，年平均增长17％；参与人数从73万多人增加到307万多人，年平均增长12％（施美萍，2009: 8－10）。群体性事件的频发既不利于经济发展，也威胁着社会的稳定与和谐。但是和谐社会并非无矛盾社会，毛泽东曾明确指出，“世界是由矛盾组成的，没有矛盾就没有世界”（毛泽东，1996: 44）。社会矛盾或者利益冲突的存在与否并不直接决定社会是否稳定，关键要看这个社会是否形成完善的矛盾调节机制，是否有能力将矛盾和冲突控制在社会可容忍的范围内。只有正视社会矛盾，分析社会矛盾，化解社会矛盾，才能贯彻落实科学发展观，促进社会和谐与稳定。长期以来，我国政府由于缺乏对多样化社会矛盾的清晰认识和判断，对社会矛盾的趋势、频率等没有一个全局把握，导致在处理方式上往往趋于保守，习惯按部就班，缺乏创新的魄力和勇气（靳江好、王郅强，2006: 9－12）。随着计划经济向市场经济转变，以政府为主导的行政手段在化解社会矛盾的方法上已难以适应现代社会的发展要求。构建社会主义和谐社会要求不断创新社会管理机制，提高社会服务质量。因此，矛盾的调节手段也必须从“单一化”转为“多元化”，建立多元的矛盾化解机制。

　　“以人为本”既是构建和谐社会的核心价值取向，又是创新社会管理体制的必然要求。适应于和谐社会的矛盾化解机制必须将维护好、实现好和发展好人民群众的根本利益作为其建立和完善的根本价值标准。社会矛盾往往是由于人的需求未能得到满足而产生的。社会工作基础价值观之一是人道主义，强调人是社会的中心。其关于人的基本价值理念主要体现为尊重原则、潜能原则和需求原则（范燕宁，2004：99－100）。社会工作“以人为本”的宗旨和“助人自助”的专业立场决定了其必须承认和尊重每个人的基本生活需求及发展需求，并强调社会应不断满足社会成员的各种社会需求。社会工作将关注点聚焦于案主自身的优势和潜能上，运用科学方法和专业技能为有困难的人提供福利服务，是社会服务的重要方式。因此它具有协调社会关系、预防和解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公平与正义等多方面功能。为了改变政府包揽过多的现象，政府可以通过购买服务的方式将一些矛盾纠纷委托给以社会工作机构为主体的非政府组织、非营利组织来解决。通过社会工作，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实面临的问题，并利用澄清、表达同理心、质问等沟通技巧，使发生矛盾的双方都能以一种理性的方式对待矛盾；另一方面社会工作还可以有效地预防个人、社会可能出现的问题。此外社会工作者作为群众和政府的“中间人”，能通过对政策的干预、调整和反馈，维护大多数人的利益，引导人们有序而理性地行动。这些都有利于消除社会的不安定因素，维护社会稳定。因此，应加强社会工作，充分发挥社会工作在化解社会矛盾中的作用。

　　（二）加强社会工作是健全社会利益协调机制的客观要求

　　世界各地的发展经验表明，如果一个国家或地区的人均GDP超过1000美元，就会明显地表现出个体差别，产生不同的利益集团，出现社会分层（孙辉，2004: 5－10）。我国在改革开放前，国家、集体、个人的利益是绝对一致的，不存在“利益双方”这样的概念。但是在经济体制改革不断深化的情况下，利益主体的多元化以及各群体间利益的过度分化已是普遍现象。利益协调机制发展的滞后性损害了人民群众的根本利益。就业岗位少、就业歧视、就业机会不公造成就业难；城乡教育资源分配不均，尤其是农民工子女和农村边远地区教育资源缺乏造成上学难；国家在医疗卫生事业上的投入比远低于发达国家水平，医疗资源分配不均衡造成看病难；房价高，上涨快，保障性住房少造成住房难。体制和法制的不健全更滋生了政府官员“权力寻租”等贪污腐败现象，进一步加剧了利益主体之间的利益矛盾，也激发了群众对党和政府的强烈不满与信任危机。在各种利益关系的博弈中，弱势群体往往是被牺牲的一方，他们既没有机会平等地参与利益分配，又缺乏有效的利益表达渠道。近年来农民由于比较利益的下降，我国农村的一些地方曾多次出现农民用较为激烈的方式来表达自己的利益要求（孙立平，2004: 179）。利益冲突成为了我国最突出的社会问题之一。构建社会主义和谐社会的根本目的在于维护好、实现好和发展好人民群众的根本利益。因此，现阶段我们不光要将经济社会发展的蛋糕做大，更要分好。只有通过协调不同地区、群体、社会成员在政治、经济、文化等多方面的利益关系，建立健全利益协调机制，才能不断增强我国的综合国力，提高和谐竞争力。

　　中国特色社会主义利益协调机制是以科学发展观为指导思想，以社会公正为价值取向，以保护全体人民根本利益为目的的新型机制。它主要包括利益表达机制、利益规范机制、利益分配和调节机制以及利益引导机制四个部分（杨柳，2010: 43－46）。在当前由于政治、经济、文化等资源重新配置而导致利益分化、公民主体意识不断增强的大背景之下，建立一个能供全社会各利益群体表达利益需求的机制是协调利益的基础。社会工作不仅可以帮助人们实现自我价值，增进幸福感，还可以通过社会行政、社会行动等方法对社会保障、社会福利政策施加影响，以协调人与人之间、公众与政府之间的利益关系。因此加强社会工作是健全利益协调机制的客观要求。首先，社会工作者通过与弱势群体的直接接触，能够较为深入了解、发现他们的需求，并将其需求如实反映给有关组织或政府。故社会工作者可以充当弱势群体的利益表达渠道，代表弱势群体与公共政策制定者进行对话与沟通。其次，商业垄断、商业贿赂、不正当竞争等情况的发生反映出市场经济体制的不健全，特别是法制的不健全。开展社会工作的各种民间福利组织通过对社会资源的调配与管理，帮助人们合理合法地获得相关利益，因此能够在一定程度上弥补市场经济体制的缺陷，并对政府权力部门进行有效监督，从而加强利益规范。再次，在利益分配与调节方面，以社会工作为基础的慈善事业不仅是我国社会保障体系的重要组成部分，而且也是参与第三次分配的重要形式，故社会工作可以积极参与到完善社会保障制度以及收入分配的改革中去。这不仅能够保证弱势群体平等地享受社会保障和公共服务，更有助于培养人们的社会责任感和奉献精神。第四，新的利益格局会使贫困群体特别是在社会转型中社会地位相对下降的群体更容易产生剥夺感。社会工作者可以通过心理疏导、暗示、澄清等方式，一方面引导人们认识到因个人能力和社会条件限制所造成的社会分层是不可避免的，从而改变个体对其他阶层或群体的认知偏见；另一方面使人们理解现阶段我国公共服务机构和社会资源供给的不足，减少人们之间的利益纷争，增强社会凝聚力，促进社会和谐。

　　（三）加强社会工作是实现弱势群体权益保护的有力杠杆

　　不同的利益主体由于所拥有的物质资源、权利、名望等的不同而在争取和表达自身利益的方式和能力上存在很大差异。强势群体往往拥有较多的社会资源，能够彼此形成利益集团，对公共政策的决策和执行具有较强的影响力。以城市下岗工人、进城农民工、贫困农民为代表的弱势群体却因为权力、物质的匮乏而无法获得自身的权益保障。在社会转型的关键时期，中国高层适时指出社会发展要更多关注穷人及弱势群体以促进社会公平与正义，提出了“尊严生活”和“体面劳动”。这既是中国政府执政为民、以人为本施政理念的全新诠释，也表达着中国政府关于国家发展和民众福祉的价值理念。尽管人们基于财富、权力、声望所形成的社会地位有高低之分，但是每个公民都应该享有平等的民主权利。弱势群体是社会底层的基本构成，但是弱势群体的弱势并不仅仅是“适者生存”的结果，而是由其先赋地位、所处的社会环境、社会秩序等多种因素造成的。社会公平是弱势群体实现“尊严生活”的保证。它不仅指社会福利的配置结果，更重要的是指发展机会的平等，即人们获得发展机会的权利不应受到家庭背景、性别、种族、身份和资本占有状况的影响。因此，保护弱势群体的合法权益既是法治建设的题中之意，也是和谐社会建设的必然。权力、地位、资源分配等方面的不均是引发社会冲突的根源之一，只有当社会把保护弱势群体的权益提到重要位置，给每个社会成员提供平等的机会，并建立起完善的弱势群体保障机制，才可能化解社会矛盾，维护社会的稳定与和谐。

　　当前弱势群体的弱势，已不单是简单意义上的经济贫困，更重要的是由于社会资本、文化资本、组织资本等资源的缺乏所带来的精神上贫困和合法权利的丧失。对于农民工来说，最让他们难以忍受的并非物质生活贫困，而是被城市市民以及政府管理部门歧视，得不到起码的尊重。农民工群体不仅要承受中国社会转型期所产生的种种阵痛，同时由于其子女得不到与城市小孩相同的教育机会，故还要面对下一辈人也沦落为弱势群体的可能。这种弱势并非靠单纯的经济援助可以消除，不仅要通过政策上的调整和制度上的创新来解决，更需要通过自我增能、赋权、消除社会歧视与排斥等方面的社会行动来解决。社会工作强调尊重每个人的权利与价值，是社会行动的主导力量，在为弱势群体提供社会福利服务方面具有专业优势。社会工作以平等、接纳和不批评的态度对待服务对象，以崇高的爱心和强烈的责任感去帮助服务对象克服困难，能够弥补政府管理的不足，保障社会成员特别是弱势群体的权益。随着时代的进步以及社会对弱势群体越来越多的关注，专门针对农民、农民工、妇女儿童等弱势群体权益保护的维权工作站、维权组织应运而生。在新的社会形势下，专门的社会工作机构应成为维权行动的主要倡导者、承担者。因此，为了实现“小政府，大社会”的目标，实现弱势群体的权益保护，我们应当加快培育各种非营利组织，加强社会工作，使其成为弱势群体权益保护的有力杠杆。一方面，社会工作具有对社会资源进行合理分配的功能，能够寻找、整合经济资源以给弱势群体物质上的帮助，并利用服务、宣传、座谈等方式帮助弱势群体争取和维护其合法权益，促进社会公平与正义；另一方面，社会工作者通过个案、小组、社区等工作方法可以将服务对象置于微观、中观、宏观的环境系统当中，帮助弱势群体建立并学会利用广泛的社会支持网络，充分发挥家庭、单位、机构、社区在扶助弱势群体中的整合与推动作用，丰富个人与社会的各种联系，从而增强自我发展的能力。

　　二、围绕社会管理体制创新，着力推进社会工作的快速发展

　　要加强社会管理，创新社会管理体制，就必须大力推进社会工作的快速发展。要推进社会工作的快速发展，就必须坚持政府主导，实现社会工作的专业化、职业化发展；整合社会资源，建立以社区社会工作为基础的社会工作体系；运用优势视角，创新社会工作思维模式。

　　（一）坚持政府主导，实现社会工作的专业化、职业化发展

　　社会工作专业化是保证社会管理与社会工作开展学术研究、实施学科建设以及提供社会服务，从而创新社会管理体制，推动社会工作发展的必要条件。社会工作职业化则对于将社会工作的理念与规范用以指导社会工作者开展社会管理与社会服务，并使其获得社会普遍认同，从而吸引更多优秀人才具有举足轻重的意义。故加强社会工作，创新社会管理体制的首要任务是实现社会工作的专业化、职业化发展。首先在宏观层面，党和政府的领导与支持，相关部门的协同合作，进而发展成全社会的广泛参与，是社会工作专业化、职业化发展的关键。作为主导力量的政府有必要将社会工作的整体规划与当前我国经济社会的发展相结合，为社会服务的开展，社会福利的落实提供政策、制度、法律支持和人力物力保障，为本土社会工作开辟一条有中国特色的发展之路。国家应进一步推进社会工作者职业水平考试，建立健全社会工作者职业资格制度和职业准入制度，使社会工作真正走上职业化、社会化发展道路。其次在中观层面上，大力培育社会工作专业机构是推进社会工作专业化、职业化的基础。一方面要对我国现有的社会服务福利机构进行专业化改革，使其符合现代社会发展的需求。这就需要在这些传统机构中推广社会工作的特色服务理念，加强社会工作专业方法的引入及实践，设置专门的社会工作岗位，实施专门的社会工作人才引进制度、薪酬制度。另一方面需集中民间力量，培育更多民间非政府、非营利组织，从而有效地利用各种社会资源，扩大社会工作的服务范围。再次在微观层面上，人力资本是社会工作持续开展和顺利发展的前提，故促进社会工作专业化、职业化发展，不断提高社会服务水平，进一步完善我国社会管理体制的重点工作之一就是加强社会工作人才队伍建设。党的十六届六中全会明确提出要建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的社会工作人才队伍。第一，要创新与社会工作相关的各项政策制度，包括社会工作人才培养、人才评价、人才使用以及人才激励等。第二，要加强专业培训，一方面要努力建设一支思想素质高，理论功底硬，操作能力强的社会工作师资队伍，一方面应对专门从事社会工作的工作人员进行系统的社会工作理论、方法及技巧的培训，并安排专业人员跟踪督导，提高其职业素质和工作技能。第三，各大高校应加快社会工作的学科建设，不仅要设立相关的院系和专业，大力推进有中国特色的社会工作教育，还应加强与社会工作机构的合作，建立实习基地，注重理论与实际结合，实现人才培养与市场需求相适应。另外，营造良好的社会氛围对于社会工作人才队伍建设也是非常重要的。要通过舆论宣传、政策引导、法律规范等措施引起社会各界对社会工作的重视，推动各地社会工作协会、社会工作机构的建立，吸引更多有志之士参与到社会工作事业中来。

　　（二）整合社会资源，建立以社区社会工作为基础的社会工作体系

　　社区是人们以一定地域为基础而形成的社会群体。随着经济社会的转型，人口流动性不断增强，国家单位全包的福利体制逐渐淡化，人们由“单位人”逐步转变为“社会人”，社区在人们日常生活中的作用日益凸显。通过社区管理、社区服务等方法，能够使个人的基本服务需求如老年人照料的文化生活、家务料理等在社区中就能得到满足，并为社区中的流动人口、失业人员、低保人员等弱势群体提供基本生活保障，使弱势群体的部分权益保障问题能够在基层解决，从而分担政府和企业负担，创造和谐互助的社区氛围。目前，我国开展的社区服务基本上是属于行政管理体制内的社区工作，具有单一性、局限性。第三部门的发展壮大能够为社区居民提供非营利性、公益性的福利服务，以弥补政府机构与个人需求之间的空白。社区社会工作运用专业理论和服务技能可以提高社区服务的专业性与科学性。因此，建立以社区社会工作为基础的社会工作体系也是创新社会管理机制的客观要求。一方面要大力推广政府购买社会服务的运作模式，使众多社会工作机构能够进入社区。这是拓展社区服务项目，扩大社区服务的覆盖面，提高社区服务质量的前提。另一方面通过专门的社区工作机构，形成社区服务、志愿服务以及社区管理的一站式服务体系。工作者可以通过建设社区草根组织、培育社区自治精英和骨干、建立社区议事会、开展社区文化培训、职业培训等引导居民能主动地、实质性地参与社区建设以及维护自身权益的社区行动。工作者在社区工作中需要学会担当多重角色，如服务提供者即通过调查、需求评估、项目策划实施等切实提高社区服务水平；赋能者即动员社区居民团结合作共同解决社区问题，参与者即与社区居民一起参与到维护社区利益的各种行动当中；资源提供者即为各项社区工作提供所需要的人力、经费、活动场地等资源（薛新娅，2007: 38－39）。社会工作者要在社区层面通过群体化、综合性、连续性的工作方法，利用社区现存资源，挖掘周边潜在资源，加强与政府、企业的合作，构建社区居民与社区组织以及其他社会组织之间的良好关系，促进社区成员间的支持和互助能力。

　　（三）运用优势视角，创新社会工作思维模式

　　创新社会工作思维模式能够帮助社会工作者从不同角度看待服务对象及其问题，对于加强社会工作，创新社会管理体制也是非常重要的。长期以来社会工作者都将关注焦点置于案主所面临的问题和困难上，围绕问题来制订行动计划，可能会给案主贴上“有问题”、“帮助对象”等角色标签，容易强化案主的自卑心理。优势视角则强调从案主所处的环境、现状，所具有的优势和资源来看待他们，将关注点聚焦于案主自身的优势和潜能上，帮助他们找到成就感，转移对问题的过渡注意力，并通过动员案主自己的力量来达到目标。优势视角模式要求社会工作者充分重视“人在情境中”，运用生态系统论、整体论等范式，将对个体的诊断转向对群体、社区的关注，从最初对弱势群体的单纯救助转向尊重人的价值、权利。首先工作者要善于发现并关注案主优势而非问题，充分挖掘其现有资源。有专家曾经指出，任何地方的农民都有着共同的特点，即他们很聪明，但文化程度不高；他们工作很辛苦，他们拥有知识和技能，是发展中重要的资源，但表面上给人感觉比较保守（杜云素、萧洪恩，2007: 39－41）。很多残疾人都身残志不残，多个行业中都有他们的身影，残奥会上的运动健儿更是所有残疾人的骄傲。社会工作者要站在一个新的角度去看待服务对象，强调他们身上的“闪光点”，帮助他们认识到自己是有能力的，进而重塑他们的自我观念，使他们能树立一个积极健康的自我形象。其次优势视角要求工作者与案主建立对话与合作的良好伙伴关系，注重案主的实质性参与。在优势视角下的社会工作实践中，工作者与案主都拥有各自的知识、技能、情感，彼此之间是相互依赖、平等合作的伙伴关系。只有这种平等关系才能使受帮助的弱势群体得到充分的尊重，有助于他们树立起解决问题的信心。同时工作者应该相信受助者也有思考、决策、实施的能力，要和他们一起探讨应达到的目标、制定问题的解决计划、评估结果，将受助者置于关系中的能动地位。

　　总之，创新社会管理机制是一项艰巨而复杂的系统工程，需要政府、市场、社会的共同投入。只有加强社会工作，建设一支强大的社会工作者队伍，实现社会工作的专业化和职业化，充分发挥社会工作在化解社会矛盾、健全社会利益协调机制和实现弱势群体权益保护中的作用，才能真正创新社会管理体制，促进社会和谐。

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