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　　【内容提要】 今天，社会保障已不仅仅作为一项临时性救济性的事务，而是被越来越强烈要求“逐渐实现”的经济社会权利，并已构成人权谱系的新内容。政府在建设社会保障体制、实现社会保障权益方面，扮演了无可争议的“主角”，其行为包括大幅度增加社保投入，加强监管力度，堵住制度性漏洞，支持社会力量参与建设等等。社会保障权的实现还必须考虑各国发展的实际水平。我国社保体制的定位是“发展型福利”，既要尽可能地实现普惠，又要量力而行，特别是把权利与责任挂起钩来。

　　Today social protection has been not only counted as a temporary relief affair, but also regarded as an economic and social right whose gradual realization is strongly demanded and which forms a new part of human rights. In building the social protection system and realizing social protection rights, the government has been indisputably playing the main role; its actions or measures include a dramatic increase of social protection investment, reinforcement of supervision and management, plugging institutional holes, and encouraging social forces to participate in the construction of the social protection system. Besides, realization of social protection rights entails consideration of the development level of every country. Our social protection system is orientated at "development welfare". We must strive to benefit the general public as much as possible and at the same time distribute welfare according to our capability, and especially we must make sure that relevant rights link up with relevant responsibilities.

　　【关 键 词】积极人权/社会保障权/发展型福利positive human rights/social protection rights/development welfare

　　【英文标题】Social Security Right and Knack for Its Realization

　　【作者简介】肖巍(1954-)，男，江苏镇江人，复旦大学马克思主义研究院教授，博士生导师，主要从事发展理论、人权问题等领域的研究，上海200433

　　中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1004-8634(2012)01-0042-(08)

　　我们加快推进以保障和改善民生为主要内容的社会建设，其中一个重要任务就是建设使国民安居乐业的社会保障(福利)体制。如同“以人为本”的发展伸张了权利的诉求，社会保障权(福利权)也充实了人权谱系的内容，并适应经济社会发展的水平，构成“逐渐实现”的人权事业，国家(政府)在这个过程中扮演的角色是主导性的，我们既要审时度势，推出普惠的“发展型福利”，又必须量力而行，避免道德风险。考虑到“社会保障”和“社会福利”这两个概念经常被混合使用，本文在讨论相关问题时也会有所交替。

　　一、作为人权的社会保障权

　　社会保障权(social protection rights)，①或福利权(welfare rights)，是指国民依据法律普遍享有的、由国家予以平等保障的社会权利。这项权利要求政府和社会提供这样的保障，即个人和家庭在遭遇工作意外、失业、疾病和老年时期获得维持基本生活的收入以及各种补助。18世纪欧洲资本主义鼓吹人性解放，反抗专制，推崇生命、自由、财产权利，同时也提及安全(保障)权利，②但这个权利真正得到重视，还是20世纪以后的事情。

　　《世界人权宣言》(1948年)重申“对基本人权、人格尊严和价值以及男女平等权利的信念，并决心促成较大自由中的社会进步和生活水平的改善”，“以促进对人权和基本自由的普遍尊重和遵行”(序言)；规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”(第22条)人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准的必要社会服务；在遭到各种不能控制情况丧失谋生能力时，有权享受保障(第25条)。《经济、社会和文化权利国际公约》(1966年)第9条：“缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”相应条款还有：“承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”(第11条)“承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。”(第12条)在国际劳工组织(ILO)倡导和组织下，推出了一系列社会保障国际公约，综合性的有《社会保障(最低标准)公约》(第102号决议，1955年)、《社会保障同等待遇公约》(第118号决议，1962年)和《维护社会保障权利公约》(第157号决议，1983年)。其中《最低标准公约》被认为“标志着关于社会保障国际标准的一个里程碑，至今仍不失为各国尤其是发展中国家确立其社会保障制度并规划其进一步发展的重要参考和依据”。③

　　美国罗斯福新政期间，制定了有关社会保障的法律，“社会保障”这个概念似最早见于《社会保障法》(Social Security Act，1935年)，罗斯福本人发表有“第二权利法案”(Second Bill of Rights)的著名演讲(1944年)。1960年代民权运动高涨，肯尼迪政府提出“向贫困宣战”，约翰逊政府描绘“伟大社会”蓝图，都强调社会福利作为公民法定权利的确认。《欧洲社会宪章》(1961年通过，1965年生效，1996年修订)增加了公民的经济、社会和文化权利，弥补了早先《欧洲人权公约》(1951年)的缺失。《〈美洲人权公约〉补充议定书》(1988年)也增加了有关社会保障权的内容。1980年代以来，福利改革声势渐起，谁也不能动摇社会保障权或福利权的人权地位，但是其实现方式必须变革……“在这样的背景下，似乎各国都开始承认某种包涵福利权在内的社会经济权利。但实际上，由于各种因素，各国在对待福利国家和福利权的态度上并不一致。”[1](P57)由于经济社会发展水平相对低下和人权问题的敏感性，发展中国家比较强调人权问题的差异性、阶段性。承认人权的差异性，并不妨碍人权的正当性；各国的人权实践，也应有助于而不是抵制人权状况的改善。因此，我们既不应照搬人权的普遍概念来表达自己的诉求，同时也不必把人家的问题当成我们的问题。

　　重要的是，社会保障不是施舍，而是权利。社会保障广义地是指公民享有国家(地区)为满足全体社会成员物质文化需要而改善其生活质量，具有普适性的制度安排，即“体制型福利”(institutional welfare)；狭义地是针对某些困难人群提供的救济或援助，具有应急性、补充性的特点，即“补缺型福利”(residual welfare)。“社会福利是一个国家或地区经济社会发展的结果，也是社会进步的重要象征。社会福利的水平、构成和分配取决于国家的政治权力模式，也取决于经济的再分配模式和社会中的意识形态。”[2]我国对社会保障长期采取了比较狭义的理解，宪法也未确认社会保障权，但有规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”(第42条)；“劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度”(第43条)；“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障”(第44条)；“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”(第45条)。这些权利其实都属于社会保障权。“尽管宪法规范的内容和方式有所不同，但是，无论是何种规定，都对国家保障福利权益抑或生存权的义务做了强调。这是因为，此类权利本身就是一种要求国家积极作为的权利，更需通过国家义务的履行而实现。”④

　　就人权性质而言，一方面，社会保障权是社会提供保障的积极权利。所谓“积极权利”(positive rights)，要依靠国家的积极行动来实现。这种权利必须由国家权力积极干预，并通过法律制度转化为现实权利，是一种更注重结果的权利。每个社会成员都应该也能够获得社会保障的权益，社会保障权因此也被认为是具有社会主义色彩和集体权利性质的“社会和经济权利”(social and economic rights)。另一方面，社会保障权又是使个人和家庭免于某种困窘的消极权利。所谓“消极权利”(negative rights)，是指个体免遭因为身份、地位、族群、性别、地域、文化乃至能力等因素所受到的束缚或限制的权利。束缚或限制造成了各种不平等，特别是机会的不平等，而社会保障权则意味着某种抵消或弥补社会不平等的权利。尽管各国谋求发展的目标有所侧重，但无论采取怎样的发展战略和政策，都希望在公平和效率之间保持尽可能的平衡，而非顾此失彼。“权利是公共物品：是纳税人资助、政府管理的社会工作，计划促进集体和个人的福利。所有的权利都是积极权利。”⑤事实上，社会保障权正是罗尔斯“差别原则”(difference principle)的体现，即促使社会受惠最少者(弱势群体)的利益最大化。⑥对于那些由于各种原因，导致在社会生活中权利欠缺或实现障碍、处于不利地位的人群，社会保障的再分配功能，缩小了社会分配的结果不平等。也可以说，社会保障或福利体制是抑制社会不平等的一个重要制度安排。社会保障权也就这样从每个个体享有均等的保障机会的形式权利(资格)，转变为缩小不平等程度的实质权利。

　　社会保障权之于社会公平、政治稳定和国民尊严的特殊价值，使各国越来越重视这项权利。社会主义中国当然更不例外，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居就是社会保障权的实现。我国领导人在许多场合强调，“我们一定要适应改革开放和发展社会主义市场经济的新形势，从政治、经济、社会、法律、行政等各方面采取有力措施，保障广大劳动群众权益，促进社会公平正义”。“要按照推动经济社会协调发展的要求，加快以改善民生为重点的社会建设，调整国民收入分配结构，增加城乡居民收入，加强和改善公共服务，加快构建覆盖全体居民的终身教育体系、就业服务体系、社会保障体系、医疗保障体系、住房保障体系，努力满足人民群众在教育、劳动就业、社会保障、医药卫生、住房等方面的基本需求，促进社会公平正义”。⑦可见我国实现社会保障权的步伐已日益急迫。

　　二、实现社会保障权的政府行为

　　我国政府10年前批准《经济、社会和文化权利国际公约》(1997年签署，2001年批准)，自当认真履行该公约所要求的各项义务。《关于实施〈经济、社会和文化权利国际公约〉的林堡原则》(1987年)敦促缔约国“逐渐达到权利的充分实现”，不得“无限期地延迟其确保充分实现的努力”(第21条)。“逐渐实现不仅会受到资源增长的影响，也会受到社会资源的影响”(第24条)。[3](附件二]我国2004年宪法修正案列入了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”(第23条)条款。明确了作为主体，国家(政府)有义务和责任建立健全社会保障制度。但又由于国家资源有限，这种社会保障制度必须与经济发展水平相适应。根据《国家人权行动计划》(2009-2010)，国家将“继续采取有效措施，促进城乡居民特别是中低收入居民收入的逐步增长，完善最低生活保障等制度，努力维护城乡居民获得基本生活水准的权利”；“完善和落实基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度和社会救助制度，提高社会保障水平”；“初步建立覆盖全国城乡居民的基本医疗卫生制度框架，使中国进入实施全民基本卫生保健国家行列”。这些行动计划的落实将大大推动我国人权事业的发展。

　　社会保障所包括的就业、教育、健康、养老、居住等等，事关社会发展和国民福祉，是涉及国计民生的事业。各国发展经验表明，经济增长不会自动带来社会福利，也不会自动实现社会保障权。社会福利水平和社会保障权的实现并不是财富积累到一定程度就水到渠成的；相反，财富积累却很可能与社会公平南辕北辙。两极分化、政府不作为或者乱作为、腐败横行，都可以成为社会动荡乃至政治暴乱的“温床”。“经济增长的影响，很大程度上取决于经济增长的成果是如何使用的。”[4](P36)相对于财富积累(把蛋糕做大)，公平的分配体制(把蛋糕分好)，包括社会保障权的实现，更体现了社会主义的价值。

　　在建设社会保障体制、实现社会保障权益方面，政府扮演了最重要的角色。“政府是惟一拥有权力和资源并代表公共利益开展综合性行动的社会机构。唯独政府能(通过税收)使市民为广大社区的利益服务，保证被排斥的个人在困难时得到援助，保证没有人的福利水准降到最低标准之下，以及重新分配资源和促进平等。”[5](P72)随着国力增强和民生问题凸显，近年我国颁行了不少社会保障法规条例和指导意见，⑧特别是《社会保险法》于2011年7月1日正式生效。但是，我国社会保障体制仍然严重滞后于经济社会协调发展的要求。大多数国家社会保障支出约占GDP 的10%以上，我国只占5.2%(2006年)；社会保障支出占财政支出的比例，福利国家为40%～50%，新型工业化国家和部分发展中国家占20%～30%，我国只有11%(2007年)。[6]几乎所有的社会问题，内需不足、劳资冲突、未富先老、医患矛盾、教育乱象、城乡差距及贫富差距持续扩大，都与社会保障不足、国民对未来缺乏安全感有关，业已成为我们推动科学发展、促进社会和谐的“短板”。

　　我国数以亿计的农民和农民工以及数以千万计的灵活就业劳动者的社会保障权益，仍然处于“踏空”状态；社会保障“地方化”、“碎片化”，增加了军转人员、流动人口、自雇人员、非正规部门人员、“40、50”人员、低收入群体和女性等群体参保及维护社会保障权益的难度。我国目前医疗保险覆盖的人群只有1亿人，农村受惠于合作医疗的仅占一成，全国城乡医药费用支出一般估计自费比例在60%以上，个人负担明显过重。我国个人缴费率“五险”合计已超过10%，加上企业年金和住房公积金缴率(约20%)超过30%。企业“五险”缴率合计近33%，再加上企业年金和住房公积金缴率高达53%，如此之高的企业福利性缴费率意味着公共投入严重短缺。我国财政转移支付逐年提高，2002-2008年财政对养老保险补贴近6千亿元，社会保障普及和负担逆向走势明显，一方面缴费率居高不下，另一方面退休金社会工资替代率(退休金与平均工资之比)却持续下滑。[7]另外，相关待遇水平的计算发放方法、体制运行流程及其行政成本透明度低，也成为人们诟病的制度弊端。

　　扩大社会投资，是建设社会保障体制、实现社会保障权益的重要内容。“如果社会投资及时而充分，所实施的战略较为妥当，将会产生较大的社会激励；如果投资偏少，经济发展与解决主要社会矛盾方面依然脱节，则经济建设与社会矛盾将呈现胶着状态；而如果依然维持当前的社会投资格局，把社会建设作为经济建设的补充，投入格局不变，完全有可能使社会矛盾逐步激化。”[8]我国社会保障供求满足还需与缓释社会冲突、促进社会稳定与和谐的功能结合起来。包括满足基本的物质生活资料，社会福利的供给与特定的经济发展水平相适应，从救济型福利走向普惠型福利；体现我们的文化特征，把社会福利当成家庭福利无法满足的补充，进而成为促进社会和谐的手段；强调福利供求的“社会认同感”，努力实现个人主观需求和社会客观可能的有机统一。[9]随着社会投资的增加，相应的公共部门也在扩张。近年我国各级经办机构迅速膨胀，服务对象和工作量急剧扩大，管理负荷日益加重，但人们普遍感受到的却是财政投入与服务质量的非正相关——社保经办系统越来越不能满足公众实现社会保障权益的需要。

　　我国的地域文化特征，使强势政府的威权政治体制、以家庭为中心的社会结构、以人情为纽带的传统观念根深蒂固，再加上前几十年计划体制的深刻烙印，政府的保障功能被寄予厚望。现在的情况是，我国人口众多，各地发展差距很大，构建普惠的发展型福利体系的难度非同小可。⑨我们的社会保障制度设计既要尽量兼顾各方面的利益，减少明里暗里甚至拿不上台面的阻力；又要考虑“上有政策、下有对策”可能出现的各方面反应，及时填补各种漏洞和可乘之机；还要预防吃“大锅饭”的妄想。

　　首先，政府必须把加大监管力度纳入权利要求。我国国有部门、垄断性行业和许多国企财务不透明，国家利益部门化、部门利益私人化的自利冲动非常强烈。某些大型国企凭借其垄断地位，用的是公共资源，花的是纳税人的钱，还经常嚷嚷着这亏损、那补贴的，私下里享受着令人惊诧的高福利。政府在多方动员社会参与，实现社保基金来源多元化的同时，必须对国企预算公开及其财务执行情况有更切实的要求和监管，否则根本无法保证国有资产作为社会保障“蓄水池”的作用。如果不能克服这些体制性的“流失”，冲破既得利益阶层的阻力，社会保障体制建设势必事倍功半，社会保障权实现也就困难重重。

　　其次，堵住侵吞社会保障权的制度性漏洞。2007年上海社保大案被指监管不力，更深刻的还是制度本身存在缺陷。此案再次表明，社保基金信托制的市场化投资转型势在必行。而导致基本养老保险资金风险的主要原因：一是统筹层次太低，统筹以县市级为主，风险源星罗棋布；二是投资回报率太低，社保基金投资按规定只能购买国债或协议存款，但这两条路都不通畅，投资回报率很低，这就促使县市级政府热衷于打擦边球，铤而走险，结果不是导致坏账，就是腐败丛生，甚或两者兼有。这些制度性问题不解决，社保风险还会不断酝酿发酵。

　　第三，支持社会力量督促社会保障权的实现。社会力量参与是社会保障事业健康发展的有效途径和必然趋势。政府应该把提供福利服务的大部分业务从公共部门转移给私营部门，政府只要负责后者不能提供的福利。这既有利于缓解政府财力不足的矛盾，也有利于建立政府与社会的合作机制。通过改革，调整国家、社会与个人的责任和权利关系，减轻政府负担，激发企业活力和增强个人责任感，共同支撑起社会保障伞。一些国家鼓励投资、引进竞争、开发企业保险和商业保险等的市场化措施和经验也值得我们借鉴。

　　三、社会保障的权利必须与责任挂钩

　　当年针对纳粹德国的“权力国家”(Power state)，“福利国家”(welfare state)的提出本身就具有强烈的政治和伦理意味。贝弗里奇的福利设想就包含了实现社会保障权的要求：普遍性(universality)，所有社会成员都应享有社会保障，不应有人被排斥(exclusion)；统一性(unity)，社会保障是由国家统一管理的公共事业；一致性(uniformity)，全体成员享有相同的权利，对风险的承担和获得救济的标准应当一致，而非以个人情况和贡献大小为依据。[10](译者跋)这种由国家提供社会保障或福利的思想已经成为现代国家的重要理念。福利国家的实践，缓和了劳资矛盾和社会冲突，但久而久之也酝酿起某种“道德风险”，出现了规模不小的“福利依赖”(welfare dependence)群体。针对这些弊端，1980年代以来福利国家纷纷进行改革，强调国家提供社会保障必须与工作激励和责任分担联系在一起。但即便是右翼政府，也不可能抛弃福利国家的根本，即“政府维持国民最低标准的责任的制度化”。[10](P40)

　　全球化是充满风险的时代，不稳定因素在增加：企业重组或者非本地化；金融市场和汇率不稳定；某个产业萎缩或某种专业技能过时等等。在全球化冲击下，具有保险性质的事后救济式传统福利供给越来越入不敷出。“各国政府企图通过将福利国家资金压力转移给消费支出、来自劳动和社会保障税的收入来顶住国际税收竞争的压力。但是这个策略往往造成对宏观经济其他变量(例如通货膨胀或整个经济增长)的消极影响，并且使就业基础的前景恶化。尤其是消费税和社会保障税往往沉重地落在生产率较低的服务业身上，把它挤出劳动市场，从而造成对社会津贴的高需求；这种恶性循环被认为是失业上升和福利国家财政危机的主要原因”。[11]高福利国家面临双重打压：低福利国家的劳动力涌入和本国资本的蜂拥而出，政府背上了沉重的财政包袱。福利改革旨在建立更强调效率的工作福利制，激励人们的积极性，规避过分依赖福利的风险。

　　福利改革最重要的内容就是事先“积极地”(positive，或主动地)预防困境，而不是事后“消极地”(negative，或被动地)去补救，这就是所谓“积极福利”(positive welfare)的主张。“积极”意味着福利不仅仅是发放救济金，而是扩大社会投资，创造就业机会和岗位，使“福利国家”转变为“社会投资国家”。社会安全网也须从政府包揽转向每个个体寻求“自主与自我发展”，转向支持主动(积极)性的“对可能性的再分配”(redistribution of possibilities)。“福利国家如何促进(经济)增长、(社会)发展和个人活力及自我责任，而不是培养惰性，福利国家如何才能确保为每个人提供长期可持续的有尊严的最低生活标准。”[12]“积极福利”的改革措施特别强调“责任”，并提出“无责任即无权利”(no rights without responsibilities)的口号。“我们享有的权利反映了我们应负的义务：如果没有责任，权利和机会就成了自私和贪婪的动力。”[13](P9)福利不能简单地以国家或社会行为去代替个人责任，而是通过改善社会促进每个人自我完善的实现；相应地，每个人也必须为社会承担责任。政府的作用更应该是引导公共资源用于激励和承诺支付私人努力，使福利接受者成为潜在的生产者，而不是施舍的对象。[14](P160)也就是通过“加强责任创设权利”(creation of rights by imposition of responsibilities)。

　　改革的具体措施：一是重新明确社会福利的定位。改革集中在改变受援者的行为上，引导人们保持工作热情；而对受援者，则强化了受援资格的限制。新定位表明，要取得福利受益资格必须履行个人职责，这有助于塑造弱势群体的社会责任感。[15](P121)二是工作导向型的福利政策。通过人力资源投资提高劳动者就业能力，并以政策导向激活失业者。也就是必须以工作换取福利，不能去养活可工作却不工作的懒汉。三是扩大人力资本的社会投资。对于劳动者来说，知识和技能缺乏是最大的风险，被动的事后保险不足以抵消这种风险，必须通过“社会投资”(social investment)，主要是培训和教育，增强劳动者的能力。四是削减过高的福利救济。研究表明，就业率与福利津贴水平之间存在反比关系，每增加福利津贴，低技能工作就业率就会降低。[16](序言一)这就必须寻求这样的平衡：既向失业者提供必要的补贴，又要避免他们对这种待遇的过分依赖。五是逐步推迟领取养老金的年龄，摊薄福利供应成本，减少政府财政的养老负担。

　　福利制度往往被认为具有社会主义的“慵懒”色彩。福利国家改革揭示了传统福利体制的缺陷：第一，强调社会公正往往与追求结果公平相混淆，后果是忽略了积极奋斗和责任意识，缺乏对创新性、差异性和卓越性的鼓励；第二，不断增加公共开支以实现社会公正，而没有考虑这些开支的实际作用；第三，政府权力扩张以及由此滋生的官僚主义，使公民的重要价值观(个人成就和个体责任、企业精神和集体精神)成为附庸；第四，权利超越义务，忽略个人对家庭和社会的义务；第五，夸大了国家调控经济的能力，低估了个体和企业创造财富的重要性。[17](P111)尽管福利制度是现代文明社会的重要指标，但由于权利是有成本的，特别是统一而公平地实施就必须伴随着责任；“一旦权利被糟糕地理解，权利就会鼓励不负责任的行为。”[14](P107,P103)西方国家物力充沛尚且面临如此困窘局面，我们更应该引以为戒。

　　《经济、社会和文化权利国际公约》要求各缔约国“采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”(第2条)。正如追加文件一再强调的，“逐渐实现”不意味着遥遥无期，更不可以此为借口延迟甚至阻挠权利的实现，但是我们必须承认权利的实现并非一蹴而就。我国正在加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，谋划尽可能兼顾公平和效率的“发展型福利”(developmental welfare)。⑩发展型福利不但要求社会保障的普惠，而且强调量力而行。我国的社会保障体制建设，不但要尽力做到制度上没有缺失，覆盖上没有遗漏，衔接上没有缝隙；同时也要体现激励和引导原则，坚持权利与义务相适应，不能重蹈一些国家由于福利过度导致养懒汉的覆辙。[18]中国发展研究基金会《中国发展报告2008/09》也提出，我国福利体制的构建是一个渐进发展过程，不能急于求成，特别是要把传统的补偿型福利模式转变为一种与经济发展相互促进的福利模式：实现社会福利的共享性，逐步消除各种因身份差别所导致的不平等；社会福利水平要与经济发展水平和社会各方面承受能力相适应；就业是最大的社会保障，是避免贫困和消除个人对政府依赖的可靠途径；政府应发挥主导作用，同时发挥基于市场经济体制的激励作用，调动社会组织资源和各方面积极性，形成共同承担责任的社会保障机制，防范过度依赖政府和社会的道德风险。[19]

　　我们谋求的普惠不可能是高水平，而只能是从低水平(以保证温饱为标准)起步，不断增进的发展型福利。不时有论者认为“福利病”在中国简直是杞人忧天，似乎未来相当一段时期也不可能具备患病的“资格”。但是，“治未病”才能防患于未然。特别是在我们这样一个不少人偏好“等靠要”，而且有过“大锅饭”惨痛教训的国家尤其如此。我们推进社会保障权的实现，必须使每个企业、个人都承担应尽的责任。劳动者通过劳动为自己作了保险储备，就应当获得相应的回报；而对于重病、残疾等个人难以应对的风险，则理应由社会统筹给予救助。

　　注释：

　　①社会保障，原来对应的西文是social security，但近年有关国际组织与机构多使用social protection这个概念，更强调了保护(障)的积极性。

　　②例如美国《弗吉尼亚州权利法案》(1776年)第1条：“一切人生而同等自由、独立，并享有某些天赋的权利，这些权利在他们进入社会的状态时，是不能用任何契约对他们的后代加以剥夺的；这些权利就是享有生命和自由，取得财产和占有财产以及对幸福和安全的追求和获得。”法国《人权与公民权利宣言》(1789年)第2条：“任何政治结合的目的都在于保护人的自然和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”(1793年，这些权利又被概括为“平等、自由、安全和财产”)

　　③《最低标准公约》“菜单”有医疗保健、疾病补助、失业补助、老年补助、工伤补助、家庭补助、生育补助、残废补助和遗属补助等九个方面。见王家宠：《国际劳动公约概要》，中国劳动出版社1991年版，第237页。

　　④胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第31页。我国社会保障事业被分散到民政部、社会保障部、教育部、卫生部、住房与城乡建设部、人口与计划生育委员会等政府部门，工会、妇联、共青团、民族宗教事务委员会也承担了某些社会保障功能。社会保障研究也与社会福利、社会工作、社会政策、民政学、公共管理等领域相交织。

　　⑤史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》，北京大学出版社2004年版，第30页。一般认为，消极权利保护自由，积极权利促进平等。前者对国家(政府)行为的要求是消极的，即国家应避免施加某些能力使人免遭某些情况；后者相反。但事实上这种划分很难明确，任何权利都可能同时具备积极与消极两个方面，要求国家(政府)有所为有所不为。

　　⑥罗尔斯认为，所有社会的基本财富，包括自由和机会、收入和财富、自尊的基础都应该平等地分配，除非对任何或者所有财富的不平等的分配能够有利于增加最少受惠者的利益。由此形成正义两原则。第二原则即差别原则，是说社会和经济的不平等应该满足的条件：第一，它们必须在机会的公平的条件下，职务和地位向所有人分开开放；第二，它们应该有利于社会的最少受惠者的最大利益。亦即所谓“最大最小规则”(maximin rule)。

　　⑦见胡锦涛在全国劳模和先进工作者表彰大会上的讲话，《人民日报》2010年4月28日；胡锦涛在深圳经济特区建立30周年庆祝大会上讲话，《人民日报》2010年9月7日。

　　⑧主要有：《城市居民最低生活保障条例》(国务院，1999年)、《失业保险条例》(国务院，1999年)、《工伤保险条例》(国务院，2003年)、《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》(劳动与社会保障部办公厅，2003)、《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》(国务院办公室转发卫生部等部门，2004)、《关于城镇居民基本医疗保险医疗服务管理的意见》(国务院，2008)、《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国务院，2009)……

　　⑨我国社会保障体系的一大特点是各自为政的地方管理。2010年通过的《社会保障法》提出社保资金应在国家层面加以建设，但并没有具体措施配套。而且，许多地方的公务员不缴社保费，却从中获得很大收益，一些公共机构和事业单位对社保有很大贡献，也能享受比较好的福利。但对于企业，尤其是制造、服务企业来说，员工缴费与福利享受却只有公务员的一半；农村人口的缴费低，他们享受的福利也很低。因此，这样的社保体系实际上还是扩大了分配差距。毫无疑问，社会保障体系“碎片化”不利于市场经济条件下的人员流动。但由于各地发展水平存在明显差距，以及地方财政与社会保障之间的强关联，要统一起来也的确非常困难。这也是我国社会保障体系建设的困境。

　　⑩“发展型福利”强调提高社会福利的成本效益，借助教育等渠道促进人力资本，强化社区合作发展社会资本，以建立个人发展账户等方式鼓励资产积累，通过生产性就业和自我就业促进经济参与；也更强调社会问题的预先防范，主张通过提供必要的支持和援助，为服务对象自立自强创造条件。见方巍：《中国社会福利的新发展主义走向》，《社会科学》2011年第1期。

　　　

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　　[14]史蒂芬·霍尔姆斯，凯斯·R.桑斯坦.权利的成本——为什么自由依赖于税[M].北京：北京大学出版社，2004.

　　[15]尼尔·吉尔伯特.社会福利的目标定位——全球发展趋势与展望[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004.

　　[16]罗伯特·索洛，格特路德·希梅尔法尔.工作与福利[M].北京：中国社会科学出版社，2010.

　　[17]K.佩德森，J.克思勃根，A.赫姆里克.新自由主义，第三条道路还是其他？[A].欧阳景根.背叛的政治——第三条道路理论研究[M].上海：上海三联书店，2002.

　　[18]人力资源社会保障部副部长胡晓义接受中国政府网专访[N].人民日报，2010-11-24.

　　[19]中国发展研究基金会.中国发展报告2008/09[R].北京：中国发展出版社，2009.^

　　

责任编辑：李海瑞