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　　[摘要]作为我国基层财政体制的一项重大变革，“乡财县管”基本兑现了制度设计的初衷，为回应乡镇政权运行风险，促进事权与财权的统一，遏制乡镇债务蔓延，破解债务治理难题，规范县乡财政关系，健全公共财政体制，创新基层社会管理，实现乡村社会稳定，起到了积极的作用。然而，作为农村税费改革之后的一项财政制度创新，“乡财县管”制度实践的意外后果，使其深陷体制悖论的困境，政策调适的溢出效应有限。超越体制悖论的正道，是突破集权与分权的吊诡，发挥基层财政体制改革的协同效应，使民主财政成为一种可能。

　　[关键词]“乡财县管”；制度设计；社会效应；体制悖论；县乡财政关系

　　作为我国基层财政体制的一项重大变革，“乡财县管”通过规范县乡财政关系，健全乡村治理机制，为新农村建设提供了有力的财政支撑和制度保障，使新农村建设成为可能。然而，受结构惯习与非正式制度安排的影响，嵌入到既定行政架构中的制度设计和新型委托——代理模式，难以绕过县乡场域中固有的庇护关系，“乡财县管”的溢出效应必然有限，这种体制悖论使基层财政体制又面临新的重构。本文基于财政社会学的分析视角，突破“乡财县管”的经济学意义，着重考察其社会效应与社会意义，这对于总结“乡财县管”试点地区的经验教训，科学预测其未来走向，反思其制度效应与体制悖论，更好地为该项政策向全国推广提供理论准备与参照样本，并为在理论和实践上回应当前的新农村建设和乡村治理机制以及乡村社会转型，寻找新的契合点，具有重大的理论与实践意义。

　　一、“乡财县管”制度设计：从理念到实践

　　“乡财县管”是基层财政体制的一项重要改革举措，旨在通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，强化乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解乡镇债务风险，进而维护农村基层政权的稳定。[1]探索财权与事权的统一、集权与分权的结合，有效回应乡镇政权的运行风险，是“乡财县管”制度设计的初衷。加强县乡之间的财政沟通与协调，实行监管与服务相结合，是“乡财县管”运行机制的核心内容。“乡财县管”改革的实践历程，折射出其源与流的嬗变。

　　1.制度设计的初衷：回应乡镇政权运行风险。

　　乡镇政府的财政困境与债务危机，是“乡财县管”财政改革的直接动因。1998年以来，中国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增，目前已不低于6000亿元。有学者甚至认为已经超过了1万亿元。全国80%以上的乡镇都有负债，中西部的一些农业大省情况更加严峻。乡镇不良债务比例高达50%以上，逾期未还债务占债务总额的70%左右。一些债务拖欠长达10多年之久，多数乡镇根本无力偿还。[2] 2005年，四川乡镇债务251.9亿元，相当于当年乡镇财政收入48.6亿元的5.2倍，平均每个乡镇 535.4万元，其中债务超过亿元的乡镇达7个；河南2100个乡镇90%以上有负债，平均每个乡镇 489万元，负债1000万元以上的有179个；安徽县乡政府负债313亿元，县均负债2.29亿元，乡均753万元。[3]乡镇债务是政府事权和财权不匹配的结果。如何化解乡镇债务以及由此引发的财政困境，成为基层财政体制改革的重要课题。

　　乡镇政府的职能弱化与治理危机，是“乡财县管”财政改革的政治诱因。在市场经济条件下，政府的主要职能是提供公共产品和公共服务。现阶段，乡镇政府的主要职能应转向反映社情民意、维护公民权益、提供公共服务。基本公共服务均等化取决于财政能力的均等化，而财政能力的均等化又取决于政府间财政体制安排。由于新型市场经济体制下由公共财政制度保障的新公共服务供给机制没能及时有效地建立，从而造成了公共服务提供机制的过渡性真空，进而引发众多的公共服务失衡问题。[4]在公共服务的未来改革中，为更好地推进公共服务的市场化和社会化，需要从共赢的理念出发，改变公共服务主体一元化的体制，鼓励政府与非政府组织、社区以及私人部门等多方位的竞争与合作，通过市场运作，运用投竞标、合同外包、委托服务、特许经营等形式，达到互利互惠、共建共享的目的，提高公共服务效率，有效回应公共服务的多元需求。[5]在新农村建设的新阶段，如何通过公共财政体制改革，回应乡镇政府的职能弱化与治理危机，以及公共服务的体制性张力及其挑战，也是一项十分紧迫的战略任务。可见，“乡财县管”财政制度的出台，旨在重新调整县乡之间的财政分配关系及其权力结构，回应乡镇政权的运行风险。

　　2.“乡财县管”实践模式：源与流的嬗变。

　　2002年，国务院批转了财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发[2002]26号），明确提出“要进一步加强对乡财政的管理、约束乡政府行为”，“对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要”。2003年，安徽省在和县、五河、太和等九县率先实行“乡财县管”改革试点。此后，湖北、河北、河南、黑龙江、吉林、内蒙古等省、自治区也先后展开试点。截至2006年6月，全国28个省区实施了“乡财县管”改革，其中16个省区全面推行，12个省区部分试点。同年7月28日，财政部下发《关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财预[2006]402号），对“乡财县管”工作做出进一步的规范[6]，并要求2008年底全面实行“乡财县管”。2008年底，全国已有29个省份约2.3万个乡镇实行了“乡财县管”改革试点。[7]截至2011年底，全国实行“乡财县管”的乡镇有2.93万个，约占全国乡镇总数的86.1%。[8]

　　从全国范围来看，“乡财县管”的管理模式大体有三种类型：第一种是财政管理型，即乡镇财政预算的编制、执行由县乡共同管理，取消乡镇金库和乡镇财政总预算会计岗位，乡镇预算内外收入上划，支出下拨，县财政国库管理机构设乡镇财政总预算会计岗位，代理乡镇财政总预算会计业务。同时，乡镇各预算单位的财务管理仍由乡镇会计核算中心进行集中核算。安徽、黑龙江、陕西等省主要以这种模式为主。第二种是统收统支型，即取消乡镇财政、乡镇金库和所有银行账户，取消乡镇所有的会计岗位，乡镇为县财政的一个预算单位，其财政、财务由县财政直接管理和核算，乡镇设一名财会联络员和报账员，实行报账制管理。第三种是财务管理型，即乡镇财政仍由乡镇财政所管理和核算，乡镇各预算单位的财务管理由县级会计核算中心实行报账管理制。[9]对于作为整个国家政权末梢的乡镇政府来说，无论“乡财县管”采取何种管理模式，都预示着“一级政府、一级财政”的财政配置原则名存实亡。“乡财县管”的实质，就是保留一级政府、一级财权的“外壳”，而乡镇财权基本上上收了。[10]

　　3.“乡财县管”的核心内容：监管与服务相结合。

　　“乡财县管”的核心内容，包括“乡财县管”与“乡财乡用”两个部分，这是“乡财县管”财政改革的一体两面，充分体现了监管与服务相结合的制度理念。监管得力有效，是“乡财县管”的现实要求。实行“乡财县管”以后，乡镇不再作为一级独立的预算单位，乡镇的预算必须与县级财政部门共同编制；乡镇政府在各银行和相关金融机构开设的账户被全面取消，由县级财政部门统一开设乡镇财政账户，乡镇政府财政收支必须纳入相应的账户核算，实行集中收支；凡纳入政府机构采购目录的乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县级财政部门审核后，交县政府采购中心集体统一办理，采购资金由县级财政部门直接拨付给供应商；县级财政部门管理乡镇行政事业性收费票据，票款同行，以票管收。从本质上讲，“乡财县管”并非减少财政层级，或实行越级管理，而是强化了县对乡镇财政的制约。在“乡财县管”的制度规约下，乡镇政府的支出行为要严格接受县级财政部门的监督和管理。尽管乡镇的钱还是乡镇花，但花多少、怎么花，却不再由乡镇领导一人说了算，必须经过县财政这个“管家”，乡镇由独立收支的“一级财政”弱化为“半级财政”。[11]

　　服务贴切到位，是“乡财乡用”的根本目标。“乡财县管”的财政管理模式，在某种程度上意味着给不善理财甚至不会理财的乡镇政府请了一个“管家”来管理自己的家底。监管的目的是服务。实行“乡财县管”改革，是在坚持乡镇“三权”不变（即预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变）的前提下，以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支，实行县乡“预算共编、账户统设、集中收支、采购统办、票据统管”的财政管理方式，县乡之间账户统一编制、资金使用协调、国库集中支付。乡镇政府在县级财政部门指导下编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。[12]作为一种制度供给，“乡财县管”财政改革通过贴切到位的服务，集中和加强乡镇收入管理，控制和约束乡镇支出需求，统一和规范乡镇财务核算，遏制和缩减乡镇债务规模，提高乡镇财政管理水平，充分体现“乡财乡用”的原则。

　　二、财权与事权的统一：“乡财县管”的社会效应

　　财政层级扁平化，既有利于解决地方政府财权与事权不匹配的问题，也有利于加强对地方政府财政收支的有效监管。“乡财县管”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配。通过对乡镇财政收支流程的重构，“乡财县管”改变了乡镇财政原有的运行机制，原有的权力结构和管理体制在改革之后都发生了改变。[13]“乡财县管”的制度设计，彰显了财权与事权的统一，有利于遏制乡镇债务蔓延，破解债务治理难题，规范县乡财政关系，健全公共财政体制，创新基层社会管理，实现乡村社会稳定，产生了良好的经济蜕变效应、财政协同效应和公共治理效应。

　　1.经济蜕变效应：遏制乡镇债务蔓延，破解债务治理难题。

　　乡镇债务是在社会转型与快速转型的历史条件下形成的特定产物。上世纪90年代以来，整个国家实施“大跨度”、“超常规”的现代化赶超战略。但对基层政府来说，国家并没有配套相应的财政资源，追赶现代化的成本最终落实到基层政府身上，转化为沉重的乡镇债务。如果说乡镇债务的“存量”有其深刻的历史背景，那么在制造乡镇债务“增量”的过程中，乡镇政府自身难辞其咎。毋庸置疑，由乡镇政府的各种“政绩工程”和“形象工程”所引发的债务，在乡镇政府新增债务中占据巨大的份额。实行“乡财县管”后，乡镇不能随意举债，及时“刹住”了乡镇政府主要领导的政绩冲动，有效扎住了乡镇“举债”的口子，遏制了乡镇债务“增量”的过快膨胀。同时，利用“乡财县管”改革的契机，彻底清查乡镇债务，对乡镇债务“先刹车、后消肿”，通过“发展经济偿一块、清理清收减一块、拍卖资产活一块、债务剥离转一块、压缩支出节一块、转移支付帮一块”等多种途径，逐步消化乡镇历年债务，彻底甩掉乡镇债务包袱[14]，为从根本上解决乡镇财政困难创造了条件。

　　从某种意义上讲，“乡财县管”的财政改革，有力地推动了乡镇层面的资源重组，为破解乡镇债务治理难题，找到了一条可行的现实路径，产生了巨大的经济蜕变效应。面对既有的债务现实，当务之急是借助政府介入，通过发展与改革、增收节支、开源节流等途径，重组农村资源，分类消化现有债务，这是治理乡镇债务的重要方法和中心环节。首先，在治理乡镇债务过程中，国家应付出相应的改革成本，分担乡镇负债的部分责任。其次，整合、重组农村稀缺资源，盘活农村闲置资源，实现农村资源、资产、产权和人力资本化，壮大乡镇集体经济，增强乡镇偿债能力。最后，根据“谁受益、谁负担”的原则，针对不同的债务成因，采取不同的消化措施，多管齐下，对症下药。在治理乡镇债务的过程中，必须加强制度资源的供给，转变政府职能，加强宏观调控，在着力化解原债权、债务的同时，严格控制新的不良债务发生，全程监控乡镇债权债务的变化，控制债务规模，规范举债行为，加快农村财税、金融、干部管理等方面的制度创新及土地、户籍、分配等配套体制改革，从源头和机制上遏制乡镇债务的新生，这是治理乡镇债务的根本出路。[15]

　　2.财政协同效应：规范县乡财政关系，健全公共财政体制。

　　“乡财县管”通过弱化乡镇一级的财政独立性，以县级财政管理为主，在财政上强化了乡镇一级成为县级政府的派出机构。它主要是考虑在农业税取消后，乡镇职能削减很多的现实而进行的财务上的简化措施。[16]“乡财县管”改革实现了“四个管住”，即管住了乡镇乱收费、管住了乡镇乱花钱、管住了乡镇乱进人、管住了乡镇乱举债，从根本上堵塞了收入截留、流失和支出挪用、浪费的漏洞，极大地提高了县乡财政管理水平。改革前的乡镇预算具有很大的随意性，预算过程容易受乡镇主要领导意志的影响。试点县普遍反映，改革前，乡镇财政管理水平比较低，收入无预算，支出无标准，票据不合规，账户不规范，财务不透明，特别是乡村财务管理尤为混乱。[14]“乡财县管”财政改革，从理顺县乡财政关系入手，大力推进乡镇财政管理的规范化与制度化，并实施常态化的监测和动态的全程跟踪，初步构建了符合公共财政理念的基层财政体制。

　　当然，现代公共财政制度的建立，一是调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域；二是进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制；三是加大转移支付力度，促进地区间基本公共服务均等化；四是完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，增强基层政府提供公共服务的能力；五是逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品供给能力。[17]作为基层财政管理方式的变革，“乡财县管”将县级财政部门对乡镇财政的事后监督前置，在年初预算编制时就开始实施监督，强化了对乡镇预算的约束力。通过实行“乡财县管”，使公共财政体制改革进一步延伸到乡镇，在乡镇初步建立符合公共财政体制要求的财政管理框架。[10]在“乡财县管”的条件下，财政预算编制权、财政预算决策权和财政预决算执行权收归县财政，确保县财政预算编制、决策、执行中的效率与公平[18]，这对于县级财政的审慎决策与自身监督，健全公共财政体制，具有重要的社会意义。与“省直管县”改革相仿，“乡财县管”改革符合财政层级“扁平化”的改革逻辑。从中长期看，将对于贯彻落实省以下的分税制和实现县乡基层的综合配套改革，提供十分重要的制度创新贡献和配套条件。[19]

　　3.公共治理效应：创新基层社会管理，实现乡村社会稳定。

　　社会管理，归根结底是为了通过社会管理的活动和过程，推动社会资源和社会机会更加公平合理地配置和分配。在我国社会快速转型的当下，无论是从社会管理的主体还是从社会管理的对象看，社会管理的任务比以往任何时候都更加繁重，管理难度不断加大，积极推进社会管理体制机制目标及能力的创新刻不容缓。社会结构变迁与社会分化加剧，资源配置不公与贫富差距拉大，社会矛盾凸显与社会风险丛生，以及社会发育迟滞与社会生长缓慢，是现阶段我国社会管理创新的基本语境。倡导政社合作，实现多元共治，协调利益关系，应对社会风险，重建社会秩序，促进社会和谐，是我国社会管理在体制、机制和目标方面的创新之维。[20]加强和完善基层社会管理和服务体系，健全新型社区管理和服务体制，是社会管理创新的重要课题。“乡财县管”把民主财政管理模式引入乡镇政府以后，强化了乡镇政府的预算管理，迫使乡镇政府在财政资源十分有限的情况下，不得不对自己展开一场“瘦身运动”，以实现机构的精简和人员的分流，从而推动了乡镇治理模式的转型。

　　合理的乡镇财政管理体制，是乡镇政府有效履行基本公共服务职能的关键。“乡财县管”不仅堵住乡镇政府向农民乱集资、乱摊派、乱收费的“口子”，也使乡镇政府各种变相搜刮农民的策略基本失效，农民负担切实减轻。税费改革有可能因乡镇政府的变通执行而致使农民负担再度反弹，而“乡财县管”彻底斩断了乡镇政府伸向农民的“掠夺之手”。在此背景下，乡镇政府的职能发生了重要的转变，由传统的以“催粮派款”为显著特征的汲取型政权，向以为乡村社会提供公共服务为依归而重新奠定自身合法性的服务型政权转变。[21]到2011年底，全国33631个乡镇已完成或正在进行机构改革，占总数的98%。[22]随着乡镇政府职能的转变，乡村社会的各种矛盾和冲突趋于缓和，原本紧张的干群关系也一定程度上得以缓解，乡村社会秩序相对稳定。

　　三、集权与分权的张力：“乡财县管”的体制悖论

　　事权与财力相匹配，是政府有效运转的前提。“乡财县管”作为农村税费改革之后的一项财政制度跟进，基本兑现了制度设计的初衷，对规范乡镇政府的收支行为，缓解乡镇财政困境，保障农村基层政权的有效运转和实现农村社会的稳定，起到了积极的作用。然而，县乡之间的这种新型委托-代理模式，难以绕过县乡场域中固有的庇护关系，大量的非正式关系渗透在政治和经济领域的正式组织和科层体系之中[23]，集权与分权的二律背反所凸显出的现实张力，使“乡财县管”深陷体制悖论的困境。

　　3.1 乡镇政府：职能转变与利益博弈。

　　从理论上看，县乡之间事权划分的依据，是双方的财政分配关系，即遵循“权随事走、财由事定”的原则。“乡财县管”的直接目的，是破解乡镇政府的财政困境，进一步巩固农村税费改革的成果。“乡财县管”之后，乡镇政府财政预算的自主性和灵活性受到一定的制约，其财政支出被县级政府所控制，真正留给乡镇政府的“活钱”并不多。乡镇政府的财权被上收，其发展地方经济的积极性严重受挫，更多的是依靠上级政府的财政转移支付度日，从而强化了乡镇政府对县级政府的依附。然而，财政是政府行政的核心。公共经济活动效率的提高，在很大程度取决于参与者能在多大程度上从中受益。受益越多，越能调动参与者的主动性、积极性、创造性，从而越有利于效率的提高。从表面上看，“乡财县管”改革似乎缓解了乡镇的财政危机，但是它只是将乡镇的财政困难上移到县一级，没有从根本上解决县乡财政难题，遑论乡镇政府能够在职能上有所转变，成为一个农村公共服务的有效提供者。[24]事实上，“乡财县管”在削弱和上划乡级政府财权的同时，也削弱了乡级政府为辖区内居民提供公共产品和服务的自主能力，加剧了乡镇公共服务和公共产品的供给缺位[25]，使乡镇政府脱离服务对象而“悬浮”于乡村社会的现象更加明显，乡镇政府的职能转变任重道远。

　　“乡财县管”改革仅仅是县乡两级财政管理权限的改革，县乡两级的总财力并没有增加。通过加强对乡级财政支出的管理，能够相对减少行政成本和资金浪费。但如果没有转移支付等配套措施，“乡财县管”并不能从根本上缓解县乡财政的困难。[26]实行“乡财县管乡用”，削弱了乡镇的财力分配权，降低了乡镇理财的积极性和责任意识，乡镇政府事实上回归到统收统支的财政管理体制[27]，“等、靠、要”的惰性思想重新泛滥。乡镇的财政支出与财政收入之间、财政收入与经济发展之间的联系被淡化。那些在财政上困难的乡镇甚至认为，反正有县级财政“兜底”，如同进入了“保险箱”，不必为财力的不足而担心，在组织本级财政收入上表现出无所谓的态度。在这种事实的庇护关系下，县乡政府之间展开了微妙的利益博弈。正如斯科特（James C. Scott）所指出：“庇护关系是一对角色之间的交换关系，可被界定为两人之间工具性友谊关系的一种特殊情况，其中占据较高社会经济地位的庇护者（patron），利用其影响力和资源向社会经济地位较低的被庇护者（client）提供保护和利益，作为回报，被庇护者则向庇护者提供一般性的支持和帮助，包括个人服务”。[28]

　　3.2 县级政府：自身困难与利益表达。

　　县级基本财力保障机制改革的主要内容，是以“保工资、保运转、保民生”为目标，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务，以及落实中央各项民生政策的基本财力需要。在“乡财县管”的改革过程中，县乡的财政总量并没有增加。尤其是中西部的农业型区域，县乡政府往往面临着同样的经济基础和约束条件，县级政府的财政状况并不必然好于乡级政府。实行“乡财县管”后，随着乡镇收支监管责任的上划，乡镇的支出责任和收支矛盾，以及乡镇财政的债务风险等，也转嫁到了县级，在一定程度上加重了县级政府的财政压力。县级政府治理半径的骤然扩展，考验着县级政府的治理能力。县级政府能否为县域内动辄几十万甚至超百万规模的农民提供有效的公共物品和公共服务，将是一个极大的社会问题。从某种意义上讲，“乡财县管”只是一种制度供给，虽然在短期内解决了乡镇吃饭和运转问题，但由于县乡两级的总财力并没有增加，部分乡镇的低水平运转主要依靠县级财力的支持，“乡财县管”变成了“县财乡用”。如果县域经济不能得到迅速发展或者得到上级更多的转移支付，县级财政也存在被拖垮的可能。[29]

　　财政制度与有关分权的政治安排、权力的垄断与竞争、权利的制度化配置紧密相关。县政府利用有缺陷的财税制度所提供的“挖掘财源”的机会，用合法的行政权力把财政活动推向谋求政府利益和部门利益的不合法的方面，从而为有组织的腐化和放弃公共责任的财政行为提供了条件。在“乡财县管”的财政管理模式下，县财政活动的一个重中之重，就是从乡镇政府那里尽可能地提高县级的财政留成比例，利用政绩考核制度，迫使乡镇政府必须在上年财政收入的基础上确保增长。对后者来讲，这个增长则意味着不仅税收要增长，而且行政性收费、罚没收入也要增长。另外，县政府尽量把各类经济、技术机构及其人员下放给乡镇，而不必支付相应的经费，“寄养”在乡镇财政的账上。[30]在当前的财政形势下，放眼内地县、乡，应以“节流”为中心，但“节流”势必影响到各部门和官员的既得利益。而“既得利益”不仅刚性，且有自我扩张的强烈倾向。[31]“乡财县管”改革后，县级政府的利益表达，不仅表现为与乡镇政府之间的利益博弈，更表现为对各种财政项目的争夺。因为分税制改革之后，随着“两个比重”（税收占GDP的比重、中央财政收入占财政总收入的比重）的提高，各种财政资金开始以专项和项目的方式向下分配，并越来越成为最主要的财政支出手段。[32]作为独立的“法人行动者”，县级政府也有“财政自利”[33]的倾向和突破预算约束的冲动，县级政府能否成为乡级政府的合格“管家”有待观察。

　　3.3 县乡关系：制度嵌入与新型委代。

　　经济制度是一种社会性的建构。[34]作为一种制度嵌入，“乡财县管”无疑是一次集权式的改革。在中国这样一个单一式财政体制的国家，任何制度改革中财政集权的理念在各级政府的层层操作中都容易变得“过度集权”。过度集权的后果是“越俎代庖”，下级政府变得缚手缚脚。[21]“乡财县管”的制度设计，直接导源于乡镇政府的财政困境，而乡镇政府又是造就这一局面的始作俑者。这样，将乡镇作为一级政府的财权相应上收，便成为有效规制乡镇政府财政行为的不二选择。“乡财县管”后的乡镇政府被束缚了手脚，基层政权的自主性和灵活性被削弱，乡镇政府的实际治理能力孱弱。正如赵树凯所指出，财政规定了政府的基本边界。没有“财”，便没有“政”。[35]在县乡财政资源“增量”不变的前提下，企图通过“乡财县管”的管理模式来对县乡财政“存量”进行重新分配，无疑会加剧县级财政的压力。相对于县级政府由财政压力而引发的“焦虑”来说，乡镇政府反而显得比较“超然”。尽管从某种意义上来说，这种“超然”或许是一种无奈之举。“焦虑”与“超然”共生，充分展示了“乡财县管”之后县乡关系的尴尬格局。

　　理论证明，科层组织随着委托代理链条的延长，代理成本和激励问题就越严重。在从中央到地方的委托-代理效率方面，一个大国是不可能与一个城市小国相比较的。[36]“乡财县管”的政策核心是“监管”。这种监管源于上级政府对与乡镇政府之间的委托代理关系的不信任，凸显县以上政府对乡镇政府行为可能形成的财政风险并引发政治风险的重视。县以上政府把监管的任务放在离乡镇最近的县（市）级政府，并非是县以上政府对县（市）政府都充分信任，而是出于监管效率的考虑，让贴近乡镇的最近一级政府来实施，便于监管的开展。同时，监管也仅仅是将具体的业务放在县（市），更高的政府既对县（市）政府行为实施监管，还对县（市）的监管实施监管。[1]而在现行体制不变的情况下，市场经济改革给权力带来了数不尽的“寻租（rent seeking）”机会，生产资源尤其是受价格保护的廉价资源，为权力必须抢占“滩头阵地”，其结果，各种行政审批权把服务职能变成了谋利的手段，每个权力部门都在想方设法地介入生产和投资的赢利活动当中，造成权力市场化甚至私有化[30]，这极大考验了“乡财县管”后县乡之间新型委托-代理关系的效率。

　　四、结论：科学民主理财与基层财政体制重构

　　民主财政是以民众为核心建立起来的财政机制，体现的是民众对公共物品的选择意愿。赋予民众这种权利的依据是“税收”，作为纳税人的民众有权利对交到代理人——政府手中的税收进行支配使用。[10]在民主的背景下，不论是埃奇沃思（Francis Y. Edgeworth）和庇古（Arthur C. Pigou）“最小总牺牲”，还是普维亚尼（Amilcare Puviani）“通过幻觉使感觉到的负担最小化”，都不适合作为财政组织的准则。相反，财政组织的准则应当是，允许个人通过集体决策制度的结构“购买”公共商品和服务，购买方式应使他们在公共商品和服务与通过私人市场过程生产的商品和服务之间的选择，尽可能地保持“中性”和“不被扭曲”。[37]作为一项与农村税费改革相配套的基层财政管理制度，“乡财县管”基本实现了制度设计的初衷，重构了县乡之间的财政分配关系，对规范乡镇政府的收支行为，缓解乡级政府的财政困境，以及保障基层政权的良性运转，增进乡村社会的稳定与和谐，具有重大的理论意义与现实意义。尽管在制度的实践过程中，“乡财县管”的制度效应有限，并在一定程度上深陷体制悖论的泥潭。但作为一个关涉农村经济体制、政治上层建筑、文化意识形态、社会和谐稳定等多方面的制度性改革，“乡财县管”只是一种管理体制上的尝试，对其做终极性的评估，还为时尚早，如果与相伴而行的“县财省直”相呼应，其长效机制可能更易于通行，也便于操作。[38]因此，破解基层政府的财政困境，不能仅局限于制度设计上的技术性修补，必须从体制机制上触及问题的症结之所在，倡导科学民主理财，重构基层财政体制，通过财政转移支付和税收方面的协同创新，充分发挥基层政府内部的财政监督机制，建立制度化的民意表达渠道，让公众参与到基层的财政活动中去，使民主财政成为一种可能。

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　　注释：

　　[1] 朱钢、贾康：《中国农村财政理论与实践》，山西人民出版社2006年版，第69-70页。

　　[2]《乡镇政府还债尴尬：债务规模近万亿 财权基本丧失》，《中国产经新闻报》2011年11月16日。

　　[3] 高宏德：《统筹城乡发展与化解我国乡镇债务问题研究——以成都市统筹城乡综合配套改革实验为例》，《四川行政学院学报》2009年第4期。

　　[4] 吕炜：《中国基本公共服务提供均等化问题研究》，社会科学文献出版社2008年版，第175页。

　　[5] 杨发祥、胡兵：《公共服务的体制型张力及其反思》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2010年第5期。

　　[6]《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财预[2006]402号），中华人民共和国财政部网站，2006年7月28日。

　　[7] 中华人民共和国财政部编：《中国财政基本情况（2008）》，经济科学出版社2009年版，第60页。

　　[8]《财政部：2012年县级基本财力保障机制奖补资金超千亿元》，人民网，2012年5月18日，http://politics.people.com.cn/GB/70731/17929211.html

　　[9] 姜定军：《“乡财县管”利弊分析及改进建议》，《地方财政研究》2005年第5期。

　　[10] 夏杰长、陈雷：《乡财县管”改革的社会学分析：以安徽省G县为例》，《经济研究参考》2005年第77期。

　　[11] 阳晓昀：《“乡财县管”改革相关问题探讨》，《合作经济与科技》2008年第2期。

　　[12] 李萍：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社2010年版，第169页。

　　[13] 孔兆政、李佳泽：《“乡财县管”改革的公共治理效应与完善对策》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2011年第4期。

　　[14] 刘海英：《地方政府间财政关系研究》，中国财政经济出版社2006年版，第143页。

　　[15] 杨发祥：《社会学视野下的当代中国乡村债务》，《甘肃社会科学》2005年第4期。

　　[16] 时红秀：《财政分权、政府竞争与中国地方政府的债务》，中国财政经济出版社2007年版，第205页。

　　[17] 金人庆：《完善公共财政制度逐步实现基本公服务均等化》，《求是》2006年第11期。

　　[18] 迟福林：《2007：中国改革评估报告》，中国经济出版社2007年版，第188页。

　　[19] 谢旭人主编：《中国财政改革三十年》，中国财政经济出版社2008年版，第111页。

　　[20] 杨发祥：《新时期我国社会管理的创新之维》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2011年第1期。

　　[21] 周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权：税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

　　[22] 董峻、于文静：《农村改革成就斐然 制度创新继续加强——专访中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文》，新华网，2012年5月5日。

　　[23] 纪莺莺：《文化制度与结构：中国社会关系研究》，《社会学研究》2012年第2期。

　　[24] 吴理财：《县乡关系的几种理论模式》，《江汉论坛》2009年第6期。

　　[25] 杨之刚等：《财政分权理论与基层公共财政改革》，经济科学出版社2006年版，第175页。

　　[26] 周仕雅：《财政层级制度研究：中国财政层级制度改革的互动论》，经济科学出版社2007年版，第205页。

　　[27] 冯兴元：《我国县乡财政管理体制改革思路探析》，《广东商学院学报》2009年第4期。

　　[28] Scott, James C. “Patron-Client Political Change in Southeast Asia.” The American Political Science Review 66(1).1972, p.92

　　[29] 安徽省财政厅财政科学研究所编：《探索与创新——2008年安徽省财政科研课题报告》，经济科学出版社2009年版，第144页。

　　[30] 周庆智：《中国县级行政机构及其运行：对W县的社会学考察》，贵州人民出版社2004年版，第167-168、188、201页。

　　[31] 曹锦清：《黄河边的中国：一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社2000年版，第327页。

　　[32] 周飞舟：《财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期。

　　[33] 李一花：《“财政自利”与“财政立宪”研究》，《当代财经》2005年第9期。

　　[34] Granovetter, Mark and Swedberg, Richard, eds. The Sociology of Economic Life, Westview Press, 1992, pp.6-19

　　[35] 赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，商务印书馆2010年版，第105页。

　　[36] 张维迎：《公有制经济中的委托人-代理人关系：理论分析与政策含义》，《经济研究》1995年第4期。

　　[37] [美]詹姆士·M·布坎南：《民主财政论：财政制度和个人选择》，穆怀朋译，商务印书馆1993年版，第147-148页。

　　[38] 中国（海南）改革发展研究院编：《政府转型与建设和谐社会》，中国经济出版社2005年版，第100页。

责任编辑：李海瑞