【英文标题】The Relationship between NGO and Government from the Perspective of Resource Dependence: Taking the Phenomenon of "Each Social Worker Has Several Bosses" in Organization Y for an Example

　　【作者简介】温颖娜，香港理工大学社会服务管理硕士，香港理工大学应用社会科学系第三部门教研中心副研究员，研究方向为非政府组织、社会工作职业化与专业化　香港理工大学应用社会科学系第三部门教研中心，香港

　　【内容提要】本文基于资源依赖理论的主要思想，从对Y机构“一个社工多个婆婆”现象的分析出发，探讨Y机构与政府之间的依赖关系与不对等权力产生的原因，并提出转变这一关系现状的行动策略：资源转化、资源拓展与资源控制。

　　Based on resource dependent theory, the author analyzed an interesting phenomenon called "each social worker has several bosses" of organization Y. After explored the asymmetric interdependence between NGO and government as well as the reason of asymmetric power, the author suggested that three strategies might change this kind of relationship, namely, resource conversion, resource development and resource control.

　　【关 键 词】资源依赖理论/NGO/政府/关系resource dependent theory/NGO/government/relationship

　　一、问题的提出

　　随着经济的迅猛发展和深刻变革，社会环境发生巨大变化，民众对于社会服务的需求也日趋旺盛。在“政府失灵”、“市场失灵”、“契约失效”的情况下，近年来大批NGO应运而生，以承担社会服务项目的形式活跃在政府与服务市场之间，在教育、司法、民政、劳动与社会保障等领域开始扮演愈来愈重要的角色。以S市为例，仅2006年就新增NGO达654家，至年底，经民政部门核准登记的NGO共有7901家。

　　在NGO开始在社会服务领域崭露头角时，中国内地特有的NGO“双重管理”体制也在NGO与政府的关系上打下深深烙印。由于NGO在申请注册时必须具有一个政府部门作为其“业务主管单位”，所以NGO在业务范围、人员配置、资金使用乃至运作流程等方面皆会或多或少受到“业务主管单位”的影响甚至干预。在政府对NGO的管理体现出较多人治而非法治的情况下，这种管理就显得混乱且效率低下（胡益芬，2004）。尤其在近年盛行的NGO承担政府购买服务项目的风潮中，NGO的资金来源主要为政府部门，因此NGO也会在服务项目设计及具体运作上尽可能迎合政府意向，难免在自身自主发展方面受到牵制和影响。

　　在NGO与政府的关系问题上，诸多学者（刘淑琼，1997；田凯，2004；汪锦军，2004；胡益芬，2004；刘文嫒、张欢华，2004；李芹，2005；柏必成，2005；田凯，2005；黄宝萱等，2005；林淑馨，2005；任慧颖，2005；苏大林等，2006；耿志国、张丹丹，2006；丁晶晶，2006；田兰、曾明华，2006；何晔、安建增，2006；潘屹，2007；陈晓济，2007；刘俊，2007；许吉，2007；王兆刚，2007；黄佩瑜，2007；徐宇珊，2008；胡杨成、蔡宁，2008；汪锦军，2008；汪永成、胡光校，2008）从NGO与政府的关系分类、良性互动、分界、权威、阻抗、冲突、非对称性依赖等多角度进行了研究。根据学者看法，资源依赖理论是目前解释NGO与政府间提供与购买服务这一互动关系最具说服力的理论（刘淑琼，2001）。因此，本文尝试以资源依赖理论对Y机构与政府关系中的“一个社工多个婆婆”现象进行分析。

　　二、文献综述

　　（一）关于S市NGO与政府关系的研究

　　若干学者对S市NGO从多个角度进行了研究。李太斌(2006)认为，NGO存在与行政体制雷同、经费紧张、身份认同差、与社会有关部门关系复杂、对政府政策实施不具体等问题。在“社会工作机构在运作过程中和其他政府机构的关系问题”上，李太斌认为，在开展工作过程中，社会工作机构需要其它一些组织、部门的支持和协助，如司法部门、居委会、社会保障事务中心、就业指导中心等。社会工作机构和上述组织、部门之间的关系怎样，在一定程度上既取决于社会工作机构的发育程度，也取决于政府有关机构的支持力度，其结果也会影响到社会工作机构的运作。

　　费梅苹(2006)研究指出，政府与NGO的关系呈现以下一些特征：第一，政府的职能转移、机构设置和行政功能扩张并存；第二，政府的服务购买和资源控制角色并存；第三，社团的职能替代和行政依附并存；第四，政府和社团之间的契约合作与行政隶属并存。

　　仇立平、高叶(2008)通过对S市NGO下属J工作点的个案研究指出，社团在资源获取方面对政府存在路径依赖，而政府通过行政手段不断涉入，影响司法社工的运作与管理。

　　从仅有的研究成果来看，学者一致认为S市NGO无论在机构设置、运作和发展方面，还是在资源与社会支持力获取方面，都深受政府的影响与干预。NGO与政府的“契约关系”或者“伙伴关系”都仅存于表面，深层关系则表现为NGO对政府的依赖，这种依赖也引发了NGO对政府对其进行控制与干预状况的尴尬与无奈。

　　（二）资源依赖理论

　　资源依赖理论萌芽于20世纪40年代，在1978年Pfeffer & Salancik出版其重要著作《组织的外部控制》后被广泛应用于组织关系的研究。该理论提出了4个重要假设：组织最重要的是关心生存；为了生存，组织需要资源，而组织自己通常不能生产这些资源；结果，组织必须与它所依赖的环境中的因素互动，而这些因素通常包含其它组织；生存因此建立在一个组织控制它与其它组织关系的能力基础之上（马迎贤，2005）。

　　Pfeifer & Salancik(1978)认为，组织对外部环境要素的依赖程度，主要取决于三个因素：(1)资源对组织维持运营和生存的重要性；(2)持有资源的群体控制资源分配和使用的程度；(3)替代资源的可得程度。组织间的依赖关系往往并不是单边方式，更多的情况是参与方在某种程度上的一种资源互赖关系(resource interdependence)。如果参与方彼此之间的依赖程度不同，并且这种依赖关系的不对称性(asymmetry)无法经过其它的交换过程来得到弥补，那么满足依赖程度较低一方的要求，则成为了保证依赖程度较高一方的生存和发展所必需的前提条件（胡杨成、蔡宁，2008）。

　　组织间的资源互赖关系又可以分为竞争性互赖（在同一市场中运行的组织特点）与共生性互赖（交换资源对于各自生存及其重要的组织的特点）。组织能够采取许多策略来处理它们的互赖。这些策略包括合并、购并、合资和其他的联盟形式，以及通过关联董事会等级制来委派组织代表加入公司的决策部门（马迎贤，2004）。

　　三、个案研究

　　（一）Y机构的情况

　　Y机构成立于2004年，其业务主管单位是S市团委，并由S市青少年事务办公室（以下简称“社区办”）代表政府对其进行服务购买。由于Y机构是S市委政法委在“构建预防和减少违法犯罪工作体系”中一手扶植起来的，所以具有较强的政府背景。在“工作体系”的推动之下，Y机构也在短短一年时间里由149名社工在4个试点区工作的规模迅速扩展为超过500名社工的、工作覆盖S市19个区（县）的大型NGO。

　　由于员工数量多、工作区域范围广，Y机构参照政府机关实行“三级管理”模式：市级层面设机构总部，工作人员为总干事、副总干事及职能干事；区（县）层面设工作站，工作人员为站长及副站长；街道（镇）层面设工作点，工作人员为社工。

　　对应于机构总部—工作站—工作点的“三级管理”模式，Y机构在市、区（县）及街道（镇）层面分别需接受S市社区办、团区（县）委及街道（镇）团工委的业务指导；与此同时，由于Y机构是S市“构建预防和减少违法犯罪工作体系”中的要素之一，且政府购买服务经费是由市／区（县）政法系统申请政府财政列支，因此，机构总部、工作站及工作点在实际中还需分别接受S市委政法委、区（县）预防办、街道（镇）综治办的指导（见下图）。在实际情况下，由于对社工的认识和认可程度不同、本部门工作重点与发展方向不同等原因，不同区（县）／街道（镇）团组织或司法部门对工作站、点的指导力度也各有偏重。

　　Y机构社区青少年事务中心组织机构示意图①

　　这样，由于社工的“属地化管理”，即社工一方面接受机构总部和工作站的工作安排与指导，另一方面还要接受所服务的区（县）政府相关部门以及街道（镇）政府相关部门的指导，实际上成为“多重管理”的对象。而由于社工实际工作中更多与街道（镇）甚至街道（镇）下属的居（村）委进行联系、合作与协调，社工与机构总部的关系与联系反而较为疏远。在此，笔者将其形象地描述为“一个社工多个婆婆”现象。

　　（二）现象分析

　　1.依赖的现状

　　基于资源依赖理论的观点，为了生存的需要，组织不得不从外部环境中获取资源，主要包括以下几个方面：(1)原材料，包括资金支持和人力资源；(2)信息；(3)社会和政治方面的支持，即合法性的支持（费显政，2005）。Y机构在这三方面都大部分或全部依赖政府。首先，机构的经费来源几乎完全仰赖政府依照“每名社工每年4万元”的标准拨付的购买服务项目经费。虽然Y机构也陆续尝试从基金会、企业等渠道争取资金，但成功获取的数额并不大。以2006年为例，Y机构筹资金额为113万元，较之“S市预防青少年犯罪方面的投入一年大约2400万元”（中国青年报，2008），仅占全年购买服务经费的4.71%。除政府购买服务经费之外，工作站及工作点的办公场所及办公家具、用品等也都由社工所在区（县）或街道（镇）政府支持。在社工因工作需要开展小组工作或者团康活动时，活动用品与场地也由社工向街道（镇）团工委或综治办申请。其次，Y机构所服务的对象初始名单是由政府提供的，社工在排查、核实名单时也需向公安、劳动、社保、教育、街道等政府部门获取进一步信息。尤其社工在帮助服务对象就业时，更需要通过劳动与社会保障部门的工作人员获取职位信息。这样，Y机构在信息方面也完全依赖政府。最后，Y机构作为由政府一手扶植起的具有浓厚官方背景的NGO，不仅其合法性有赖于相关政策的制定（如社工职业资格的认定与薪酬），其工作执行有赖于相关文件的下发（如考察教育工作），其社会影响力也往往需借用其“业务主管单位”的名号。社工刚上岗时常常向服务对象介绍自己“是团市委下面的”，或者“是街道派来的”，以说明对“社工”这一新生事物。如此一来，Y机构就在原材料、信息与合法性上基本完全依赖政府。

　　2.不平等权力的产生

　　如前所述，按照Pfeiffer & Salancik的理论，一个组织对另一个组织的依赖程度取决于三个决定性因素：资源对于组织生存的重要性、组织内部或外部的一个特定群体获得或自行裁决资源使用的程度、替代性资源来源的存在程度（马迎贤，2004）。对于Y机构来说，以上资金、信息与政治社会支持是机构生存和发展的重要因素甚至决定因素（重要性），但尤其对一家年轻的NGO来说，机构自身并无任何上述资源（非自得性），也无法从政府之外的其他渠道获取（非可替代性）。因此，从政府获取上述资源成为目前Y机构的唯一选择。

　　Pfeifer & Salancik(1978)指出，组织间的依赖可以是相互的。当一个组织的依赖性大于另外一个组织时，权力变得不平等。在讨论Y机构与政府的关系时，我们也看到，二者的依赖关系不是单向的，而是双向的，即政府与机构间存在互赖。汪锦军(2008)认为，NGO与政府一样也是提供公共服务的组织，NGO的成立便意味着帮助政府分担了公共服务上的职责。因此，“政府对民间组织的资源依赖，主要是对民间组织所提供的公共服务的依赖”。对于Y机构而言，其所承担的社区青少年服务与管理工作是S市“构建预防与减少犯罪工作体系”的一部分，机构不仅帮助政府分担了部分职责，其工作绩效也与政府的绩效息息相关。此外，Y机构在工作中掌握和积累的服务对象相关数据和一手资料也是政府尤为感兴趣并亟须获取的。但由于Y机构提供的上述资源不是唯一的，在有未来有序竞争的市场中政府完全可以选择购买其他机构的服务以获取工作绩效和相关信息，因此，政府在不存在资金与合法性依赖的情况下，对Y机构的依赖关系远较机构对政府的依赖要弱。由于“依赖的相反是权力。权力的根本来源，即建立亦在依赖关系之上”（林文鼎、王俊如，2005），因此，当Y机构与政府间互赖的强弱关系差距悬殊时，其间不平等的权力关系也应运而生，并集中表现为政府对于Y机构的行政干预与控制（如下图）。

　　3.依赖的结果：一个社工多个“婆婆”

　　如前所述，从宏观层面上看，Y机构与政府之间由于二者的“非对称性依赖”（徐宇珊，2008）进而产生不平等的权力关系；具体到微观层面的Y机构的员工，即社工个体时，这种不平等的权力关系也随之演化成为各个政府部门对社工的“多重管理”。除机构总干事及工作站站长外，一个社工还要同时接受区（县）及街道（镇）多个政府部门的领导。费梅苹(2006)对Y机构的研究表明，“在政府对于工作站有绝对的人、财、物的控制权的权力格局下，政府与社工站之间就形成了非常不对等的制约和依附关系”；社工不仅需要花费大量时间完成来自市、区（县）预防办、社区办、团委等不同政府部门的大量工作数据统计任务，还需接受各级政府部门直接下达或通过工作站下达的指令，这不仅“使得社工站很难有集中明确的工作规划和内容安排”，也使得社工在疲于应付多个“婆婆”时无法更好地完成本职工作。这也即汪锦军(2008)所指出的，“不平等的资源依赖可能会导致非营利组织淹没在政府的政策洪流中”。

　　在社工被迫接受多个“婆婆”的领导时，其对“婆婆”所提供资源的依赖也使得社工在与多个“婆婆”的关系中表现出不同亲疏。由于Y机构无法向社工提供“包括司法部门的执法权力，相关行政部门领导的个人资源”（仇立平、高叶，2008）以及政府的资金、场地等体制内资源，而只能提供少量业务培训和激励，甚至只能用政府购买服务经费通过银行向社工发放劳动报酬时，社工难免在心理上和行动上转向拥有大量工作所需资源的政府。仇立平、高叶(2008)对社工的访谈结果表明，社工将区（县）、街道（镇）领导称为自己的“领导”，而对于工作站站长却称之为“站长”，“认为领导是真正管他们的人”。如此一来，在对社工个体控制权的竞争中，Y机构由于缺乏可以吸引社工的资源，而在诸多“婆婆”中最为缺乏话语权和管理效力。正如费显政(2005)所指出的，基于资源依赖理论的观点，组织参与者并不先验地忠诚于组织，相反，组织参与者是因为各自的利益而走到一起来，如果自己的利益未能得到满足，就会选择离开组织。

　　（三）理论局限

　　Pfeifer & Salancik(1978)曾提出两种减少资源依赖的策略，即“缓冲策略”(buffering strategies)和“弥合策略”(bridging strategies)。“缓冲策略”如“进行足够规模的储备，以便即使在供应缺乏的情况下也能继续运作”；“弥合策略”则包括“长期合同”(long-term contracts)、“合资企业”(joint venture)以及“垂直兼并”(vertical merger)。

　　由于资源依赖理论主要是基于企业（营利部门）的分析，该理论的上述策略更加适用于同时面对行业内竞争（如对客户群的争夺等）和跨行业竞争（如对原料供应商的争夺等）的企业，却并不适用于Y机构。对于垄断了S市社区青少年服务市场、并无第二家机构可以提供相同服务或与之抗衡的Y机构来说，尤其该理论的纵向合并、横向联盟的策略并无可用之处；而且在目前情况下，给定的购买服务经费中除社工工资福利直接进入机构账户外，其他经费仍掌握在区（县）相关政府部门手中，机构即便希望将其用于拓展服务也非常困难。这样一来，机构企图通过对购买服务经费进行结余储备显然也并不现实。也就是说，无论是“弥合策略”还是“缓冲策略”都不适用于目前状况下的Y机构。

　　（四）机构策略

　　由于Y机构既希望继续享受政府资源带来的利好，同时又不希望因为对政府资源的过度依赖而受其权力控制与牵制，因此，Y机构与政府在关系处理方面处在深深的“博弈困境”之中，其应对策略亦要因循各方面的因素考虑。当然，资源依赖理论虽然在策略方面存在局限而不能直接应用于Y机构，但它仍然强调改变依赖的重要性。相较于将组织视为对环境的被动回应者，该理论更强调组织以追求处理环境控制的积极策略(Jaffee & David, 2001)。该理论在某种意义上揭示了组织自身的选择能力，组织可以通过对历来关系的了解来试图寻找替代性的依赖资源，进而减少“唯一性依赖”，更好地应对环境（马迎贤，2004）。基于“独立自主、控制外部资源且减低依赖性”(Daft, 2001)的目的，Y机构可以发现自身虽然在资源与权力方面不及政府，但亦有其优点以争取与政府建设平等关系。因此，机构可在以下方面进行努力：

　　1.资源转化策略

　　为了将外部资源的不确定性(uncertainty)尽可能减少，机构必须通过将外部资源尽可能转化为可掌控的自身资源（独立自主）。就Y机构而言，对最初由政府推动和引介而接触到的体制内资源（如政府官员人脉、场地等）要尽快熟识并善加把握，并逐步将其转化为“自得性”资源。此外，机构亦可通过善加宣传迅速创出品牌效应，在建立机构良好社会形象与社会知晓度的同时减少对政府“合法性支持”的依赖。如此一来，机构在向社工个体提供工作资源时将不再捉襟见肘；在机构与政府对社工资源提供的竞争力不断攀升时，社工对机构的归属感也将随之上升。

　　2.资源拓展策略

　　对于关系机构生死存亡大事的资金资源，机构要减少或摆脱对政府的依赖。一方面，机构可通过倡导立法确立自身接受社会捐赠及免税资格（目前国内仅有少数官方认可的NGO具有合法接受捐赠资格）；另一方面，机构亦可尝试在企业、个人、其他政府部门拓展新的购买服务项目（寻找替代资源）；第三，机构可通过延请企业高级职员兼任董事／理事，或由机构派驻员工到企业提供公益服务来拓展资本行业人脉，从而获得新的资源渠道；如有条件，机构还应成立基金并注入适当数量资金以备不时之需。当政府资金不再成为机构生存与正常运作的决定因素时，机构才能在摆脱对政府资金依赖的前提下更好地履行机构使命与拓展服务空间。

　　3.资源控制策略

　　在力争减低机构对政府资源依赖的同时，机构还需注意扩大政府对自身资源的依赖。在政府所不掌握的专业化人力资源、服务对象一手材料、统计数据、专业研究成果等领域，机构可在工作实践中逐步巩固及扩大自身对资源掌控的权威；在将机构工作成绩与政府共享的同时，机构存在对政府的重要意义也愈发彰显。通过对政府依赖资源的控制策略，机构可以进一步转变在与政府不平等权力关系中的劣势，而逐步走向平等互利的理想合作模型。

　　注释：

　　①援引自李太斌(2006)，上海社会工作机构的实践与探索分析

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