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【英文标题】The Exploration of Welfare Dependency in China:A Case Study of the Minimum Living Guarantee System for Urban Residents in Beijing【作者简介】刘晨男，北京师范大学社会发展与公共政策学院，北京100875；晨男，北京师范大学社会发展与公共政策学院硕士，研究方向：社会保障
【内容提要】本文通过对北京市25户低保家庭的长期跟踪调查，总结分析了中国制度背景下福利依赖的类型及原因。中国低保制度把多种福利与低保资格捆绑在一起，收入和资产审查缺乏可操作性，制度设计上促进就业政策基本失效。以上这几方面构成了福利依赖的制度设计原因。从这个意义上来说，中国的福利依赖原因很大程度上并不是救助福利丰厚，而是福利缺失所致，即失去低保资格会使家庭的很多风险失去保护，并且我国缺乏家计调查和工作福利制的可操作性，这些与发达国家有关“福利依赖”问题的争论有着根本的区别。
Based on a longitudinal study of 25 recipient households of the Minimum Living Guarantee System (MLGS) in urban Beijing, the author summarizes the styles of the welfare dependency in the Chinese context and explained its reasons. There are mainly three institutional reasons: Firstly, other welfare benefit programs are tied with MLGS, so people who want to get other benefits have to stay in the MLGS. Secondly, because most of these families have income from informal sources and these income are hard to check, so means-testing is not easy to practice. Thirdly, the "workfare design" in China is of little effect because employment opportunities at local level cannot be arranged by the local government. Therefore, the basic reason of welfare dependency in China is not due to the high benefit levels. Instead, it is mainly because of the lake of social welfare for the general population, such as medical insurance and subsidized services for education. Loss of qualification for the MLGS means losing the protection against many of these risks. This is different from welfare dependency in the developed countries.
【关 键 词】低保制度/福利依赖social assistance/welfare dependency
一、研究背景
中国内地大规模的城市社会救助制度——低保制度，始起于20世纪90年代。该救助制度的思路是在各个城市划出不同的贫困线后，政府对家庭人均收入低于贫困线的家庭发给低保户的证明。这些低保家庭会获得政府每月补差式的收入补贴。此外，这些低保家庭陆续获得了政府的食品券（现已被现金取代）、节日补贴、医疗救助、教育救助等一系列的救助①。从1996年正式开展这个项目以来，加入该项目的家庭逐年增多，开支逐年膨胀。到了2006年，这个城市救助项目支出达到了200亿，低保家庭的数目达到2.24亿。
在这个项目扩张的过程中，出现了一些问题：微观上，一方面，低保家庭与低保边缘户的不公平现象越来越突出；另一方面不具有低保资格的家庭获得了资格证明并享受多种福利，选择不工作而依靠低保生活的“养懒”现象颇受诟病（周昌祥，2006）。宏观上，获得低保资格的人越来越多并且总体数目有增无减。因此，学者慢慢开始关注，在中国是否也出现了类似西方国家的福利依赖问题。之前的文献从经济视角、文化视角和制度视角对福利依赖的原因做了一些分析。其中，绝大多数从宏观制度分析的角度或量性问卷的角度分析福利依赖的原因及福利对工资动机的影响。但是实证中，个人的福利选择这种微观现象是怎样产生，并且与哪些制度因素有关并没有得到充分的、正规的研究。因此，本文将以经度质性研究的方法，从个人的视角探讨福利依赖及制度设计上的原因，并提出相关的政策建议。
本文关心的核心问题是，产生中国特色“福利依赖”制度设计上到底是因为什么所致，这与发达国家有关“福利依赖”问题的争论有着什么根本的区别？而在工作福利制色彩浓厚的北京，低保救助制度对受助者工作积极性是如何影响的呢？
二、研究方法及案例分析
作者根据方便抽样选取了北京市海淀区某街道下三个社区的25户低保户进行了访谈。这25户包括了这三个社区中除去孤老家庭外的几乎所有低保家庭。从2006年12月份开始到2008年7月份共访谈5次。2006年12月到2007年6月每3个月访谈一次；从2007年7月到2008年7月，每6个月访谈一次，每次1到2个小时。在每个家庭中，有一个主要被访谈人。访谈低保户的同时，作者访谈了街道层主管官员和社区居委会工作人员。每次访谈完毕后，作者根据录音进行转录或者整理成转述的案例。在第五轮结束后，作者用质性研究的软件进行编码和登陆分析。
（一）25户低保家庭的基本情况
这25户案例中，10户属于正当依赖②，占40％；4户退出了低保，占16％；有11户是属于不应当依赖，占44％。
11户正当依赖的家庭中，有5户是家庭成员精神或肢体残疾，并且需要照顾，家庭另一成员无法从事全职工作的情况；4户是家庭成员身患慢性病丧失部分劳动能力；1户是单亲家庭母亲已经从事全职工作但收入仍然低于低保线的情况。
在退出的这4户中，3户是因为有一名或两名家庭成员到了退休年龄领取退休金后，家庭人均收入超出低保线而退出。一户是因为儿子大学毕业后找到工作退出低保。
可以看出，不正当依赖占了这三个社区中所有低保户的相当大比例。退出的情况，也是从一个社会救助制度转向另一社会保险制度，只有一户是找到工作家庭收入提高后而退出低保。
从时间上看，上述家庭享受低保资格均等于或超过了5年。有2个家庭是从低保制度建立开始就享有这个资格，到现在已有10年时间。从家庭类型看，除了3户是单亲家庭，剩余的11户都是父母孩子完整的核心家庭。在这11户中，又有6户是和父母合住，得到了父母的生活补贴和照顾。有劳动能力的低保户普遍存在隐瞒收入的情况，所以，从低保金占家庭月总收入的比例看，集中在18％到35％。但是，没有隐瞒收入的低保户，低保金占家庭总收入的比例较高，一般都高于50％，有的甚至是100％。
（二）不正当福利依赖类型
根据11户不正当依赖的案例，从获得并保持低保资格的方式的角度看，不正当福利依赖主要有以下几种类型：
1.选择不工作或选择低收入工作依靠低保福利生活。有3户属于这种类型。被访人多次在访谈中提到有朋友或街道介绍工作，但是个人因为工资不高或者上班较远而推辞或者想办法不去做。
2.工作但隐瞒收入享受低保福利。6户案例是这种情况，占到了50％多。一般是家庭中夫妻一方或双方都是从事的非正式或临时性工作。比如家庭清洁、保姆、私人企业的工作、给熟人帮忙、自由职业、自己摆小摊等。低保家庭为了同时保持这份自己的非正式工作收入，低保收入及低保资格附带的教育和医疗救助，选择了隐瞒自有收入。具体方法是，开收入证明时，虚报比较低的收入，以此获得并保持低保资格。
3.通过离婚获得低保资格。这种情况有1户。该家庭中丈夫收入较高而妻子没有收入，如果核算家庭收入则不符合低保要求。因此，该低保户办理了离婚。因为妻子和儿子组成的家庭收入为零进而获得了低保资格，但事实上一家三口仍居住并生活在一起，构成事实上的婚姻。
4.因污名难以到工作——刑事解教人员的特殊福利依赖。访谈中，有1个案例因为是伤害罪的刑事解教人员，所以，虽有完全劳动能力但仍然很难找到正式工作。即使找到工作，政审仍然不能通过。而该低保户亦不愿从事很劳累的工作，所以宁愿选择待在家里享受低保金。
三、福利依赖的制度设计原因
从以上的类型和案例分析可以看出，不正当依赖的低保户依赖于低保制度的方式各有不同。那么制度上的原因是什么呢？哪些制度设计使得有劳动力的人们容易产生依赖的情况呢？通过案例分析和归纳，作者认为主要有以下几方面原因。
（一）多重福利和福利捆绑下，替代率非常高，加上高边际税率，极大影响了就业动机
通过访谈资料归纳发现，对大多数有劳动能力的低保户来说，低保救助金只是对其家庭收入的补充而不是其主要的收入。实际上，之所以产生上述“福利依赖”现象，其中的一个主要原因是，低保资格附带着很多连带的利益，例如，很多辅助性的社会救助制度如医疗、教育和住房救助等都是优先甚至完全针对低保户的。如果低保户失去低保资格，他们就会自动地失去这些利益，而这些帮助对很多低保户来说是更重要的。由此可见，从另一个角度来看，之所以产生“福利依赖”是因为福利缺失所致，即失去低保资格会使家庭的很多风险失去保护，而不是福利水平高。
除了多重福利的影响，低保制度设计中高替代率和边际税率也影响了人们的福利选择。首先，根据目前的制度设计，低保金的替代作用明显而且边际税率非常高。这里不是抽象的替代性（低保金占平均工资或最低工资的比例），而是具体低保制度中所有包含的能给低保对象家庭带来的福利收入（需折算相关附带福利）占低保对象可获得市场收入的比重。在研究的案例中，计算起来，有的家庭甚至超过了百分之百。
其次，当工作收入增加多少时，低保金相应减少多少，而总体收入基本不变。那么低保户当然缺乏劳动动机。宁愿选择不工作而享受稳定的国家补贴或者隐瞒工作收入。以北京市2006年之前的低保政策为例。随着收入增加，低保金会降低。个人关心的是他们的全部收入——他们从市场所赚取的钱加上他们从政府那里获得的。工作多赚取100元，会使得低保金下降100元。这样，他的净收入只会增加0元，结果是100％的税率。这么高的税率不鼓励工作，也不鼓励低保户准确报告他们从工作中赚到的钱。
（二）推荐工作和公益劳动失效，就业奖励等就业促进政策失效
虽然低保制度中有工作福利制的倾向，但是具体实施起来，基本失效了。第一，有无劳动能力没有一个统一明确的标准，所以容易规避。比如，虽然政策要求有劳动能力的必需先要找工作，而实际上有很多人开了医院证明说明没有劳动能力也通过了审核，而不用受找工作的约束。其实这些人中相当一部分具备一定的劳动能力。第二，要求每个星期40个小时的公益劳动的规定在现实中无法得到执行。首先是社区可以安排的公益劳动越来越少，比如执勤、卫生等都由专门的公司做了。其次是社区工作人员不愿意承担低保户在从事公益劳动中受伤或发病的风险而不敢给安排公益劳动。慢慢地，公益劳动也就变成了荒废的制度。第三，街道负责安排工作的设计在执行中慢慢弱化。在访谈中发现，2006年及以前街道工作人员还很认真地给低保人员找工作并推荐他们去面试。但是到了2007年后，街道工作方式发生了变化。工作人员不主动为低保户找工作了，而是要求低保户自己主动找。如果低保户不想工作，这个规定很容易规避。如案例显示，低保人员可以找到各种的理由让自己面试不通过而拿到单位的找工作证明。第四，就业奖励区分度太弱，起不到促进就业的效果。比如在北京市，2008年改革后，当工作收入增加时，边际税率不再是百分百而是降低到70％。但是这种奖励反应到实践中，就是低保金少减少几十元，这样的差距不足以构成一种强大的激励。而且低保人员大多不清楚低保金具体怎么计算，他们大多抽象地理解一旦工作有了收入，低保金就会相应减少。这种认识本身就足以削弱他们内心的工作动机。
（三）现行家计调查的设计没有操作性，并且，审查权的缺乏，使得民政相关部门更加难以核实到真实的收入和资产状况。
家计调查包括收入审查和资产审查。在我国，收入审查和资产审查在街道层进行，但是资产多少不作为是否享受低保的主要判断标准。
实践中，收入审查在街道层很难做到准确，官员大致也只能按照低保户自己申报的数额计算。因为有固定单位的低保户可以问讯单位核准，但是在私企或者个体工作的低保人员，或开假证或不告知街道干部。收入监控也存在同样问题。虽然有半年审核一次收入的规定，但是对非正式的工作的低保户收入多少，也只能按他们自己报的数额。由于缺乏核实的途径和权限，对于虚假证明来，街道民政科干部没有证伪的方法。在这一点上，街道干部的陈述内容和访谈到的低保隐瞒收入的案例相互印证。
另外一方面，现有家计调查忽略了资产审查的重要方面。有无自有房屋，和房屋价值的大小不作为是否给予低保资格的资产审查范围而且财产所有权和存款无法核实。虽然政策规定，有空调、手机的没有资格享受低保，但是实际上没有执行。比如，某街道的干部认为，政策是几年前制定的，那时候手机是奢侈品，但是现在很便宜。空调是生活必须品，而且一般低保户都会说是亲戚朋友买的或送的。就此，街道干部问询过区里民政局，这种默认的潜规则是区民政局的意见。虽然政策也要求申报银行存款，但是按银行规定，民政部门无权审查存款数额。开车领取低保的极端现象作者在访谈中也遇到了，据低保人员称车是朋友给的，同样无法核实。所以，这种审查的虚置和低保户的隐瞒就构成了一部分非瞄准对象的家庭长期享用福利的现况。
四、结论和讨论
从以上的分析可以看出，中国内地的福利依赖制度设计上的问题集中在把多种福利捆绑在一起，收入和资产审查缺乏可操作性，制度设计上较少强调劳动义务和促进就业政策的失效。从这个意义上来说，中国的福利依赖原因并不是救助福利丰厚，而是很大程度上是福利缺失所致，即失去低保资格会使家庭的很多风险失去保护，并且我国缺乏家计调查和工作福利制的可操作性，这与发达国家有关“福利依赖”问题的争论有着根本的区别。
根据中国的现实情况，笔者提出以下政策建议：
首先，要积极探索实施适度普惠型福利的可能性。在我国，由于普惠型福利基本上是一个空白，需要社会救助的人群非常庞大，没有保险保障的高风险人群大量存在，导致贫困家庭为了享受到和低保资格捆绑到的一起的保险保障而被困在其中。
其次，提高促进低保户就业的扶持力度，设立最长救助期限。特别是对有劳动能力的救助对象来说，政策的目标是使他们重新回到劳动力市场，变成自食其力的公民，而不是将他们“保”起来。对他们施以长期的社会救助不仅不利于激励就业，也是最易引起争议的事情。具体来说，低保制度要针对这部分群体设立专门的就业服务安排，有专门的机构或人员为他们提供积极的就业服务，比如提供小额贷款和针对外来媳妇和贫困家庭青少年进行培训工作；同时要在制度中设计对劳动力市场进行干预的政策，比如，适当降低中小企业和灵活就业人员的社会保险缴费率，从而鼓励企业提供更多工作机会。
第三，创造更多的社区公益就业岗位。尤其是推动社区组织建设，依托社区组织提供家庭养老、儿童的集中看护等服务。这样做不仅有助于解决就业人员的后顾之忧，将他们从照顾家人的负担中解放出来；帮助解决部分就业，同时有利于减少隐性就业；同时也有利于通过倡导邻里互助，扩大贫困居民的社会支持网络。
第四，对于有劳动能力的低保家庭，要把低保福利和其他捆绑福利拆开。就是说低保户并不当然享受与之捆绑在一起的其他福利，比如医疗保险、教育救助等。这样有助于减少低保福利的替代率和对劳动积极性的削弱。
第五，改进社会救助的实施程序，尤其是动态管理程序。改进方向包括专职人员的配备、资产和收入核查的程序、各部门的信息共享、丧失劳动能力鉴定等。这样做的目的是减少申请障碍以及使隐性收入显性化。
第六，强调低保家庭的义务，弘扬独立向上诚实的价值理念。打破少数公民依赖性生活的价值观。
注释：
① 从一系列有关低保的政策文件归纳得出。
② 本文福利依赖定义为是，享受低保金的收入和其他附带相关的福利收入，并且这种状态持续5年及以上。本文中，不应当依赖是指家庭通过就业可以有选择不依赖低保生活但是却选择不工作或隐瞒工作来保有低保的资格。正当依赖的低保户是指有家庭成员精神或肢体残疾，并且需要照顾，家庭另一成员无法从事全职工作的情况，或家庭成员身患慢性病丧失部分劳动能力或者单亲家庭母亲已经从事全职工作但收入仍然低于低保线的情况。
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责任编辑：项 亮
