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【英文标题】The Transformation and Scientific Development of "Five-guarantees" System in China
【作者简介】吴晓林(1982-)，男，山东莱阳人，南开大学周恩来政府管理学院博士生，研究方向：当代中国政府与政治、农村发展。南开大学周恩来政府管理学院，天津370001
【内容提要】中国五保养老制度形成于上世纪50年代，经历了“集体供养”和“国家供养”两个阶段。五保供养制度建立和变革的过程体现了两组变化：一是国家与公民关系的“革命性”变化；二是国家与社会关系的“内卷化”变革。和谐社会建设的过程中，五保养老的制度要“以保障五保老人的自由发展为方向”、继续推进“创新性”与“内卷化”“变革”，促使政府行为从部门行政走向综合治理。
China' s "Five-guarantees" system formed in the 1950s, and experienced two stages of "Collective Support" and "Stated-support". Two changes have taken place through the establishment and changes. One is the revolutionary change of the relationship between the state and citizens. Another is involution change of the relationship between state and society. In the process of building a harmonious society, the actions should be taken to implement the institutional transition as follows: protecting the elderly people in the direction of protecting their free development, continuing to promote " 'innovative' and 'involution' changes, prompting governments" accountabilities from the dependent isolated administration of civil affairs departments to comprehensive governance.
【关 键 词】五保/制度转型/内卷化分离/权利保护"Five-guarantees"; institutional transition; involution separation; rights protection
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1674-1668(2009)03-0092-09
1五保养老制度的形成与变革①
1954年新中国颁布的第一部宪法就明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”这为五保老人获得平等的保障权提供了法理依据。1956年1月，中共中央政治局提出的《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》中规定：“农业合作社对于社内缺乏劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给予适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。”[1]
1956年6月，第一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》明确规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”[2]以上述两个文件为发端，新中国将农村缺乏劳力、生活没有依靠的鳏寡孤独者的供养纳入了制度范畴。[3]此后，五保养老制度伴随社会经济体制的变迁也经历了相应的变革过程。
理论界关于农村五保供养制度的沿革有两种说法。一种基于保障责任主体变化来划分，一种基于经济环境变化来划分。前者将其划分为三个阶段：五保制度形成时期，人民公社保障时期，乡统筹、村提留保障时期[4]。五保制度形成时期，由农业生产合作社统一筹划，指定生产队或生产小组给以适当安排；人民公社保障时期，生产队在分配前提取一定的公益金，用于安排五保等集体公益事业；乡统筹、村提留时期，由乡镇收取公共事业统筹费和村提留的方式来安排五保公益资金。这三个时期，对五保供养的主体显然都是生产队、合作社、村组等集体，需要指出的是由乡镇通过统筹划拨的经费不但来源于农村收费，在实际运用过程中还以捆绑的方式（包含村组干部工资等）一并下拨，在经费不足情况下很难到达五保户手中。该种划分显然还没有延伸到由国家担负五保供养责任的现时阶段。
就经济环境影响来看，有人以1978年农村经济体制改革和1998年起试点的农村税费改革为界，将五保供养划分为三个阶段：建国后到1978年的波折期，1978-1998年平稳发展期；1998年后性质转变及其艰难发展期。[5]公维才认为在波折期，虽然建立了五保供养制度，但保障水平较低，特别是“文革”期间，许多地方五保工作受到严重冲击；在平稳发展期，农村集体经济组织趋于瓦解，但五保供养由于相关法规与政策的保障，反而走上了健康发展之路；在性质转变及艰难发展期，理论上五保供养主体转变为国家，但实际上遭遇了很多困难。这种划分方法，虽然体现了经济体制的改革脉络，但是难免对过度期有所遗漏，比如在平稳发展期，实际上由于农村联产承包责任制的推行，相关五保供养规定还没有根据农村生产和分配形式进行调整，对五保供养的制度变迁并没有及时完成，五保对象的生活受到相当的影响；1994年实行的分税制使许多农村基层财政困难，五保供养也受到相当程度上的冲击，却被排斥在考察范围以内；此外，是否可以将税费改革试点开始的1998年作为第三个时期的起始年，还有待于斟酌，因为作为全国主体的大部分省市从2002年才开始实行税费改革。
本文认为划分我国五保供养制度的沿革，应将供养主体、适用政策和供养环境（主要是经济环境）结合起来，主要划分为“集体供养阶段”和“国家供养阶段”，两个阶段又可划分为不同时期，各个阶段和时期之间存在过渡期。在各个阶段、时期各种因素综合下的五保养老情况，可参见表1。
总的来说，五保养老的变革体现了社会文明的进步，五保养老的要求和标准不断得以调整和提高，符合制度变迁的基本要求和规律，从1956年一直到今天，虽然在政策的执行上还存在不少偏差，但是政策目标的制定越来越贴近现实。
2五保制度变革谱系中的关系解构
分析了五保供养制度的建立和变革，我们从中发现了两对重要的关系谱，借由制度的动态性，深藏在其背后的“国家与个人”、“国家与社区”与制度结合分别呈现出“创新性”（革命性）和“内卷化”的关系特征。
2.1五保制度变革中国家与个人关系的“革命性”重构
一般地说，革命是指社会制度的根本改革，是先进的社会制度代替落后的社会制度，[6]指社会深层次的结构性转换，以新结构代替旧结构，以新秩序代替旧秩序[7]。马克思和恩格斯最初在《德意志意识形态》中所提出的历史设想中，是以一种生产方式为基础的各个时代彼此更迭的思想；“革命”从它最全面的意义来说，是从一个时代向另一个时代的剧变性的跃进。之所以说五保制度的建立和变革体现着国家（政府）与个人（五保）在关系上的“革命性”，是因为制度创立的本身就具有划时代的作用，其意义绝非“创新”二字所能概括。表现为：
第一，五保老人的地位重构：从臣民到公民。制度变迁与人的自由发展关系有其深刻的哲学内涵。在一定意义上，人是制度的产物，人类的历史就是人不断变革旧的保守状态的制度，从而不断获得自身解放的历史。[8]罗尔斯认为：“社会的制度形式影响着社会成员，并在很大程度上决定着他们想要成为的那种个人，以及他们所是的那种个人。”[9]马克思考察了个人发展的历史进程，揭示出与社会发展进程相适应的个人发展进程的三个阶段：“人的依赖关系（起初完全是自然发生的），是最初的社会形态，在这种形态下，人的生产能力只是在狭窄范围内在和孤立的地点上发展着。以物的依赖性为基础的人的独立性，是第二大形态，在这种形态下，才形成普遍的社会物质交换，全面的关系，多方面的需求以及全面的能力的体系。建立在个人全面发展和他们共同的社会生产能力成为他们的社会财富这一基础上的自由个性，是第三个阶段。第二个阶段为第三个阶段创造条件。”[10]结合马克思的有关论述以及人格演进的实际历史来看，人格的演进历程可分为依附型人格阶段、独立型人格阶段和自由型人格阶段这三个基本阶段[11]。很明显在“臣以君纲、子以父纲、妻以夫纲”的封建社会，“仁、义、礼、志、信”，制造了一个服从强权的所谓“礼制秩序”。包括老弱群体在内的所有社会成员只不过是忠君忠王链条上的末端附属而已，其“社会生活方式具有单一性、封闭性和分散性、人身依附性、少变化等特点”[12]，还处于典型的人身依附型状态。
新中国建立以来的第一部宪法就规定了老弱群体“有获取物质帮助的权利”，我们将之视为五保老人“从依附性人格走向独立型”的划时代一步，在中国，老弱群体作为公民的权利以国家根本大法的形式得以确立，这是一个破天荒的大事。从依附于宗法和礼制的臣民身份转向平等的公民身份，这不能不说是一种革命。②五保被作为一个特殊的群体被认真发现，起源于1956年的两个文件，这两个文件的推出，再次明确了基于特殊公民身份的五保享有的五种保障资格，这在历史上是没有的，是首创的，是革命性的。
第二，五保供养的依据重构：从恩赐到权利。依据于道德还是依据于法律，依据于明君之恩赐还是依据于公民之权利，是古代社会救济和现代社会救济的根本区别。从政治学上来看，古代社会是“人治”社会，所谓人治社会就是指“个人的无法统治，即人治。……‘无法’在这里并不意味着没有任何形式的法律或习惯。它意味着政府习惯于漠视法律，特别是意在限制政府权力的法律：一个可以改变任何法律或‘至高无上的’政府就是无法的政府。”[13]古代中国就是这样一种“吾皇即是法律”、“圣旨大于规矩”的治理形态，它包含着两种基本路径：一，自下而上的道德服从，即政治社会化的“礼制”路径，在乡土中国，“礼”就是“经教化过程而形成的主动性的服膺于传统的习惯”[14]。经过道德教化、宗法规制，个人服从于道德权威，皇帝代表最高道德，自然就形成了自上而下的服从链条；二，自上而下的权力控制，这是庞大社会的向上收缩过程。掌握中央集权的皇帝既是“道德圣君”，又掌握着中央集权的所有暴力武器，于是形成了一种向下权力震慑。铁板一块的封建社会，资源甚至人格都掌握在帝王手中，帝王对弱势群体一时的慈悲与恩赐往往得到大书特书，这既反映了当时社会对皇权的一种敬畏，又反映了时人对“贤人政治”的寄望。可惜的是封建社会“人存政举，人亡政息”的悲剧时有发生，对弱势群体的保障要么因为帝王更换或王朝更替而日显脆弱，显示出不定时和临时性的恩赐特征，要么就因为“幽宫政治”遭到彻底的边缘化。
我们无意去分析新中国的诞生对人的解放的意义，但是五保作为一个群体、一个权利群体被发现却真真实实地发生在新中国。在权利的演进路线上（参见：图1），五保作为一个特殊群体首先被赋予了平等的权利；其次，五保制度的建立使这个群体权利实质化，这个过程肇始于农村社区对国家义务的承担，使得五保的权利依托有了开篇；再次，经过集体责任向国家责任的转变，五保老人的权利与义务得以真正地沟通。这种过程，相当程度上带有革命性意义。需要补充的是，在五保制度的建立和变革一开始就具有根本法的依据，但是真正作为国家法令的形式出现一直等到1994年，这期间的革命性过程其实还伴随着“内卷化”的过程。
图1 五保制度建立和变革过程中的权利演进图示
2.2五保制度变迁中国家与社会关系的“内卷化”改革
“内卷化”一词的英文为involution，它源于拉丁语involuturn，原意是“转或卷起来”。它滥觞于康德、戈登威泽(Alexander Goldenweiser)，由格尔茨(Clifford Geertz)成型，经黄宗智加以改造后更加引发了争论。戈登威泽曾用内卷化来描绘一种内部不断精细化的文化现象。[15]按照一些学者的辨析，“内卷化”是美国人类学家克利弗德·吉尔茨(Clifford Geertz, 1923-)在研究爪哇农业时首先运用。[16][17]也即“内卷化”首先是被应用于农业经济的研究，最初的含义来源于“因缺少资本、缺乏剩余劳动力转移的途径、加之行政性障碍，无法将农业向外延扩展，致使劳动力不断填充到有限的水稻生产之中”的这一过程，格尔茨将其概括为“农业内卷化”。[18]我国学者郭继强总结了格尔茨对农业内卷化的概念，认为是对劳动力填充型农业模式的一种描述，是农业内部在吸纳更多劳动力投入的同时却又不至于降低人均收入水平的“一个自我战胜的过程”[19]。这一概念迅速被借用到中国研究中。黄宗智就借用这一概念来研究中国小农经济问题。黄宗智在《华北的小农经济与社会变迁》中，提出了中国小农经济的内卷化问题[20]，并将之定义为“在高度人口压力之下，伴随商品化而形成的现象。其核心内容在于以劳动边际报酬递减的代价换取农业生产的劳动密集化”[21]。尽管概念和运用范围还存在部分争议③，学界仍然出现了一批制度内卷化、国家内卷化、组织管理内卷化的研究文章。被认为是与中国社会的某些特色联系密切且影响较广泛的“为数不多的几个概念之一”[22]。
笔者认为“内卷化”丰富了当下对中国问题分析的范畴，并能够精准地抓住中国发展的特质，准确地抓取中国发展过程中的阶段性和稳定性特征。“内卷化”提出初期本身所代表的经济范畴，经过改良可以用作分析社会、制度等的有效概念。将“内卷化”定义为“在外部扩张条件受到严格限定的条件下，内部不断精细化和复杂化的过程”[23]是贴切的。这正如，一台电脑，内存是既定的，在没有外在人为改动的前提下，在运行了一段时期内，必须经过物理清理（磁盘整理）才能获取相对更大的、更有效的实际空间。五保供养制度的“内卷化”改革，区别了依附于“身份”到“权利”的革命性制度变革，是在相对稳定和框架既定特别是国家与公民权利义务关系明确的前提下，在体制内部盘活资源的过程。突出表现在两个方面：一是提升政府责任，整合不同层级政府掌握或能调动的资源，不断争取达到五保政策所规定的标准；二是通过国家与社会（尤其是社区）关系的调整，促使国家的行政权力有选择地加强或放松，即原来本来由政府所承担的五保供养责任从社会手中回归政府并得以加强，完成国家与社区关系的“内卷化分离”。[24]
五保制度从无到有，从方向性指引到法规性框约，都显示了五保发展历程的革命性；五保制度建立以后，蕴涵在制度变迁过程中的国家与社会（更多地体现为国家与农村社区）的关系，又在某种程度上体现着“内卷化”的动态性。
五保供养制度的发展变化，从特定的领域体现出农村社会救助事业的发展过程，以及国家与社区两者的互动关系。[25]二者的互动关系围绕五保救济的责任担当展开。在宪法体制内，一切公民都平等地享有国家赋予的基本权利，但是宪法因其原则性、全面性和高度性特征，难以针对每个问题具体地展开操作层面的论述。在几个指导性文件特别是宪法的规定下，五保老人作为一种身份取得其应该享有的物质保障资格。这个是怎么样都不能否认的事实。正因如此，在权利义务关系得以根本确立之后，作为一种救济制度存在的五保供养和救济在既有框架内很难再取得新的“积极的进步主义变革特质”，更大程度上体现着“内卷化”特征。为此，围绕责任担当而展开的操作层面的规则化，我们尽可以赋之以“内卷化”的概念，展开分析。我们认为就截止到目前的五保制度变革（变迁）来看，其“内卷化”分为两步完成。
第一，集体供养阶段的“内卷化”。“一纲一章”（《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》《高级农业生产合作社示范章程》）的出台，直接把悬在高空的宪法权利操作化，对五保老人集体的重视迈出了制度化的关键一步，自此，针对特定群体的救济事业大大推进了实践步伐；从制度形成开始一直到家庭联产承包责任的推行，农村五保救济的主要资金来源都是“生产队提取公益金”等生产队或人民公社的集体收益，这就决定了农村五保救济的责任“社会化”（其实是“社区化”）。虽然，家庭联产责任制推行以后，人民公社随之瓦解，五保供养受到威胁，民政部还是于80年代初先后发布了《关于检查对五保户生活安排情况的通知》、《关于开展农村五保户普查工作的通知》、《关于切实做好五保户普查工作的补充通知》，要求“可以分别采取由生产队、大队和公社（乡）分担，或者全部由大队或公社（乡）统筹的办法。”。这让人窥探出经济制度的转轨对五保制度的冲击性，但是也正是在应对这些冲击的过程中，出现了“统筹供养”的苗头。80年代后期，乡镇统筹支付五保供养的方式一直被强调和重视。1985年10月31日发布的《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出：“供养五保户等事业的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。在这一制度建立之前，应按照中央一九八四年一号文件的规定，实行收取公共事业统筹费的办法。”
1994年1月23日国务院颁布实施了《农村五保供养工作条例》（以下简称“《条例》”），第一次用行政法规的形式明确了五保的性质，统一规范了五保对象、确定对象的程序、供养的内容、经费的来源等。《条例》正式规定供养经费的来源是：村提留或乡镇统筹。这个时期“国家还对农村散居五保户定期定量的救济，从1985年以后每年国家定期定量救济的散居五保户约占分散供养人数的10%左右④；从生产队、合作社一直到乡镇统筹，经费的承担者虽然本质上都是（村）集体，但是其显示出来的从“纯粹社区责任到国家（乡镇）指导社区承担”、“从一村筹资到全乡筹资”的进步，后者因为结合国家权力比前者更有强制力也就更有保障力。
此外，国家对社区救济的补充也有了新的形式，农村敬老院作为集中供养五保老人的场域被固定下来。1997年3月18日国务院出台了《农村敬老院管理暂行办法》，确定敬老院以乡镇办为主，村办为辅，供养对象以五保对象为主，经费实行乡镇统筹，村办敬老院由村公益金解决。通过发展院办经济和接受社会捐赠进行多方融资，同时对敬老院的院务管理、财务管理、生产经营、工作人员的选用等方面也作了规定，从而使敬老院走上了规范化发展道路。[26]2006年民政部下发了《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》，进一步指出对敬老院等五保服务机构的资金“要政府主导，社会参与。各级政府逐年增加对五保服务机构建设的投入，增加福利彩票公益金投入，重点用在支持县乡政府兴建五保供养服务机构，建立政府扶持农村五保供养服务机构建设和发展的长效机制；鼓励农村集体经济组织、社会团体等社会力量捐助或兴办五保供养服务机构，逐步形成与社会主义市场经济体制相协调，多种所有制形式和经营模式共同发展的格局。”自此，形式上乡镇统筹为主的资金保障（实质仍是农村社区内的集资方法）正式从农村社会走进体制之内。同时敬老院的性质也由“是农村集体福利事业单位”变为“主要服务农村五保供养对象的公益性非营利组织”，从农村的义务单位转型为承担服务的社会组织。
第二，国家供养阶段的“内卷化”。发生在这个阶段的最突出变革就是五保供养从“农村集体福利事业”向“国家福利事业”的转变。影响这个变革的两次关键事件一个是“费改税”，一个是“取消农业税”。
2000年3月2日，中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，启动了农村税费改革工作，改革首先在安徽省试点，到2003年在全国全面推开。费改税的直接后果是乡镇收入锐减，财政困难，原有依附于象征统筹的五保供养制度再次受到冲击。为此，《通知》规定：“五保户供养等三项费用，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，由农民上缴村提留开支的部分，改革后交纳农业税的，采用新的农业税附加方式收取，交纳农业特产税的，采取农业特产税附加方式收取。”由此可见，五保供养的责任已经从社区转交给国家，只是由于旧的《条例》仍在沿用，人们还不能就此判定它的国家供养性质。真正使得国家供养成为现实的还是2006年3月颁布的新的《条例》。支撑新《条例》出台的最大因素莫过于取消农业税。2004年，温家宝总理在政府工作报告中宣布：“逐步降低农业税税率，每年降低一个百分点，5年内取消农业税”。2005年全国有28个省份全面免征了农业税，2006年，全面取消农业税改革基本完成。2006年3月1日国务院重新修订和颁布实施了《农村五保供养工作条例》，《条例》规定“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。”
自此，五保供养变成国家责任，社会（社区）处于附属地位。另外，新的《条例》中对敬老院的管理有了进一步的阐述。对五保服务机构“设备、管理资金，并配备必要的工作人员，内部民主管理和服务管理都有规定。这些都体现了“国家与社区关系在某些社会服务或救助领域走向‘内卷化分离’——国家转向推行更具弹性的国家化公共服务或救助形式，放弃让社区直接承担公共救助责任的行政控制；然而社区并没有‘增权’，没有得到足够的自治权利和公共资源以培育自身的能力、承接相应的社会救助功能。比如，新五保供养条例规定‘国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务’，现实生活中意味着社区组织和公民在五保救助中是附属于国家的一种‘社会结构’。”[27]
3五保养老制度转型和科学发展的路径
3.1以保障五保老人的自由发展为方向
制度变迁的过程既受到人本身的动力，其本身表现出来的规范性又塑造着人的自由与人格。“在一定意义上，人是制度的产物，人类的历史就是不断变革旧的保守状态的制度，从而获得自身解放的历史”[28]，从“权利认定”到“责任悬浮”⑤，从“社区救济”到“国家救济”，五保供养制度通过其运行机制，作用于“国家与个人关系”，渐渐地把义务上收，走向“权义相对”的正轨之路；作用于“国家与社区关系”，渐渐地把五保的供养从村落视野放大至乡镇视野以至更广阔的国家视野，都体现了“五保老人”群体从“名义公民”走向“正式公民”的前进过程。对于他们而言，这个过程不仅仅是公民身份的世俗化更是滞留于体制内的利益复归化。这不能不说是五保老人从依赖于“物”走向依赖于“人”（社会）到依赖于“国家”的进步，体现了五保老人自由发展环境的宽松化和日益充实化。
图2 五保制度变革过程中国家与社会的关系的“内卷化”图示
说明：(1)小圈代表农村社区责任，大圈代表国家责任；(2)一切变革的过程都是在界定了国家与公民权利义务关系的框架内进行的，因此方框代表稳定的权利义务关系域；(3)在“正轨期”，社区虽然不用承担国家救济的行政责任，但是仍然作为一种附属结构存在。
进步是明显的，然而仍然有待于后来人进一步廓清制度的完善路向。很明显，在庞大的农业社会内部，围绕农民群体生发的问题繁多而复杂，对五保老人这个最弱势的群体，给以基本的物质保障体现了政府重视民生并采取实质步骤地务实性。然而，制度的推行和实施看似进步，却总也脱离不了“头痛医头，脚痛医脚”的应急性和滞后性模式。我们的进步不是注意到了五保老人的群体性存在，也不是采取了一定措施使得五保老人不至于严重贫困甚至难以生存，而是切切实实地从保障“人的全面自由发展”这个层面展开保障蓝图。
和谐社会的构建对于包括五保老人的所有公民而言，不单单是一个民生问题，我们也不应该将和谐社会的“民生”重点作为褒扬的唯一层次，其实，涉及到民生问题的每件事情、每个制度、每个做法，都涉及两个端口：一，起源于民众的基本权利；二，指向于民众的自由发展。“从理论上讲，制度是人们为自身利益设定的规则，它作为一种客观条件、客观环境必然有利于人的发展。它必须服务于人、促进人的发展才有意义，才有存在的价值。在实践运行中，制度通过压抑某种行为而激励另一种行为、通过反对某种行为而褒扬另一种行为，从而传递某种信息，改变人们的偏好、影响人们的选择，激发人的能力的发挥，促进人的发展。它对人的活动、行为的限制只是一种手段，其目的是通过对社会的必要规制，形成稳定的良好的社会秩序，满足人的需要、促进人的发展。[29]”对于五保制度而言，何尝不是如此，理应强调如此。
3.2继续推进“创新性”与“内卷化”变革
制度包括制度安排（具体制度）和制度结构（具体制度的总和与法律基础）；制度规则可区分为宪法规则、操作规则和规范性行为准则等[30]。在宪法规则（明确国家与公民权利义务关系）得以确立，操作规则（明确责任承担方式）基本完成的情况下，和谐社会中五保制度的下一步变革需要继续推进“创新性”与“内卷化”变革。
据民政部介绍，目前全国已纳入供养的农村五保对象328.5万人，年人均供养水平989元，较好地保障了他们的基本生活。在上海、北京广东、江苏、浙江等经济发达地区，五保供养标准已经达到当地农民纯收入的60%-70%。[31]与此同时，一些地方规避供养责任，造成“应保未保”的情况突出；一些地方财政投入匮乏，致使不少“五保”变为纯粹供给粮食或衣物的“两保”、“一保”，甚至“五保变无保”；此外，部分敬老院床位不足、投入不足、管理不善，难以满足五保供养的要求。两种情况同时存在，我们就要问，已经发展起来或做到了制度规定的省市该怎样继续推进变革？落后（经济落后或服务水平落后）地区的五保供养该怎样跟上步伐？有没有新的模式可以供我们借鉴，有没有好的做法供我们参考，这些都是在五保供养体系内做精细化提升的着力点。
统纳于更大宏观背景——“政社关系改革”或“政社分开”中的五保制度变革，一要影射二者关系的时态，二是其变革本身实际上也在部分推进或界定着国家（政府）与社会的关系。在充分理解了这两层含义的基础上，五保制度的变革就显得更富有深度意义和厚重使命了。我们是继续按照原有的视野只是为了形式地实现“政社分开”而将农村社区摆在一边，却又扭扭捏捏、欲遮还羞地把其当成“附属”吗？还是大大方方地推进政社分开，同时又以一种开放的心态与社区一并展开合作呢？想必这个问题所昭示出来的走向具有十分大胆和现实的创意，也就具备十足的“创新性”甚至“革命性”了。除此以外，我们在具体操作的过程中能否出现新的制度形式或制度内容，都要建立在对社会历史、制度变迁规律的充分认识之上。
3.3从部门行政走向综合治理
《老年人权益保障法》第4条规定：国家保护老年人依法享有的权益，老年人有享受社会发展成果的权利。从政策文件本身来看，《五保供养工作条例》是一个完全的“物质导向型”政策，其关注的重点仅仅是五保老人的基本物质生存。但是，精神生活、文化生活、心理健康、选举权这些属于五保老人应有的基本权利，都未得到应有的重视，甚至没有进入决策层的视野。此外，保障五保老人政治权利对于参与和影响地域相关政策、寻求对五保群体的有利资源有着重要作用。调查表明，政府在五保老人社会发展权利的公共服务上还比较匮乏。对五保的关注还没有提升到权利和人权层次的探究，其研究的视阈长时间局限在政策执行的范围之内，因此就决定了五保供养的立意不高（仅仅将其界定为“政府行政而且是部门行政问题”），也就导致了五保供养工作本身的非中心化和轻质化。通过对五保养老的理论与实践研究，围绕在五保老人周围的社会生态和导致五保老人脆弱的因素综合反映出来：五保老人处于社会最底层并且出现社会结构断裂和下沉特征；在社会资本占有量稀少并且在差序格局和自身生理机能衰弱的共同作用下，不但趋于减少；作为执行公益、维护人民利益的政府，必须将在五保老人嵌入社会资本的过程中发挥主要渠道的作用，其责任落实的情况直接关乎五保老人的生存水平。抓住了五保养老工作中社会资本减少与政府责任缺失之间的主要矛盾，就找到了解决五保养老问题的着力点。只有政府把对五保老人的权利保护落实到位，才能最大限度地实现五保养老这个领域的有效治理，才能在具体的工作领域提高公共服务水平。针对某一问题的公共政策需要一整套的措施、手段和工具才能达到预期的效果，政府在社会资源分配和社会资本注入的过程中，应该从政治高度上重视五保老人社会地位，提高他们的话语权利，考量平等正义的因素，平等合理有效地分配资源拓展五保老人民主政治的实践空间和内容；依靠强大的经济发展效度，动态地提高五保保障水平，使之享受到社会发展的成果；从保障人权的高度，对五保老人进行权利扩充并为之提供权利救济和司法援助；从行政执行的角度，着力提高服务水平，主要从提供制度、财政供给、递送公共服务以及适当满足其他需求的内容构建责任政府；动员社会力量参与五保养老问题的工作，构建解决五保养老问题的“善治”谱系。
注释：
①五保供养对象中的主体为五保老人，五保供养制度也主要体现为五保养老制度，下文所提到的“五保”如无特殊标注均等同于五保老人。
②本文没有考察民国时期的相关宪法和法律，即使有类似的规定，在长达几十年的战乱和动荡中，我们仍然无从看到它的实质意义。
③例如郭继强就总结了两个争议：一是内卷化概念的内涵及其界定问题；二是内卷化这个概念本身在学理上是否有必要存在的问题。
④王先进.根据《中国统计年鉴》1985到2001年的《享受补助、救济人员情况》统计表换算.
⑤意即：虽然在宪法上，取保老人有了法定权利，但是由于缺乏必要的执行规则，与之相对的国家义务却悬置高阁。
参考文献：
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[31]参见人民日报海外版，2006-03-02(4).
责任编辑：项 亮
