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　　政府与社会组织的五类关系

　　以社会组织与政府的关系密切程度为主线，政府与社会组织的关系可以归结为五类。

　　1．内生依附关系

　　内生依附关系指政府部门主导成立自己管辖下的社会组织，并通过为其提供正常运转所需的各种资源而建立的依附与被依附的关系。北京的K组织由政府推动成立，其初衷就是希望借助社会组织的形式，实现与现有大量社会组织对接，从而使政府的行政力量得以发挥，并凭借资源掌握、引导社会组织发展。

　　这些组织一般被称为官办社会组织，或被称作政府的“白手套”。一般由政府部门“自上而下”推动成立。政府基本上是以对下属单位的管理方式对其进行管理。在组织人力资源、项目或者活动资金来源方面，这些组织几乎完全依赖于政府的拨款或项目支持。

　　新中国建立后，社会问题丛生，亟待解决。面对无社会组织承担相应职能的现实，政府出资推动建立了一批官办的社会组织，这也是我国事业单位的前身。20世纪80年代后，我国社会组织发展出现了高潮，同时伴随政府职能转变，有部分政府部门及其工作人员需要分流，而许多政府部门也借此推动成立了自己管辖的社会组织。同时，面对大量民间社会组织的出现，基于政府对于社会组织潜在的不信任和集权传统下的旧有权力观念，促使政府致力于建立自身主导的社会组织，以实现对其他社会组织的引导，使之朝着希望的方向发展。

　　2．工具性互惠关系

　　工具性互惠关系指社会组织基于专业能力或其他方面的相对优势，政府基于掌握大量社会资源的优势，双方从各自需要出发建立的一种基于“工具性”的交换关系。

　　主要从事儿童社会工作的深圳P组织成立于2008年。筹办人之所以成立这家组织，就是因为感觉到政府已经开始认识到社会工作及社会组织对于社会的作用，而且会加大力度地进行支持。目前其所有项目几乎均来自政府购买。

　　这类组织注册形式一般为民间非企业单位，规模较小，在组织成立及注册问题上不同程度地遇到挫折，在发展的初期都存在资源缺乏和发展问题。

　　在权力对比中，虽然政府处于绝对强势地位，但在组织人力资源、项目或者活动资金来源方面，这些组织同政府间是一种基于契约的市场交换关系。

　　此种关系类型目前存在的潜在问题是，政府依然是社会资源的绝对掌握者，由于政府对社会组织可能存在偏见或因社会组织自身的一些问题，使得政府与社会组织的合作实际上不可能完全平等。

　　3．竞争关系

　　政府与社会组织的竞争主要体现在两个方面：在宏观层面上，社会组织基于自身的认识对有关政策进行批评，并通过舆论传播等形式，客观上对政府形成一定程度的压力；在微观层面上，社会组织可能不会直接和政府发生竞争关系，但是因为部分官办社会组织也承担一些具体的服务，所以民间社会组织就可能与之发生竞争关系。

　　北京的A组织是一家国内NGO，主要致力于对草根社会组织的扶持，其独特之处在于有自己相对独立且稳定的资金筹集渠道。因为A组织时常会对有关政策进行评论甚至批评，所以经常被认为是与政府“作对”。某种程度上来说,这不仅使得A机构获得的政府购买项目支持大幅减少，同时也使其成为政府的重点关注对象。

　　通常来看，这类社会组织成立较早，在相关领域内工作较长时间，具有较为丰富的与政府交往的经验；此类组织具有较为稳定的资源筹集渠道，即使短期内失去政府购买项目，也能够找到资源支持自身的发展；此类组织往往会因为公开发表一些对政府不利的言论而成为政府眼中的“刺头”，所以在日常管理中会被“特别留意”。

　　从政府方面看，这类组织往往会因为被认为与既有的一些组织(多为政府主导成立的官办社会组织)功能重合而导致其注册困难甚至不能注册。在既有权力观念尚未完全转变，政府与社会在权力分配上绝对不对等的背景下，鲜有社会组织会公开对政府的政策及其做法进行评论或者指责。这也使得少数进行此类活动的社会组织的行为更显突兀，其某些言行更易被当做是对政府权威的挑战而遭到打压。

　　4．疏离关系

　　由于彼此间认同度低，出现了社会组织在满足基本条件前提下，与政府处于不同程度的脱离状态。在我国，处于此类关系中的社会组织一般是指那些从事非营利事务，但因未能在民政注册而采取工商注册的社会组织。

　　笔者通过在公益领域内的工作经历了解到，其实有相当数量的社会组织，尤其是那些具有国际背景的社会组织，其与政府的关系就属于这种类型。如某国际NGO，主要关注贫困地区儿童发展，资金主要来源于向国内外知名企业的筹集，主要通过与基层草根机构合作开展各类发展项目。虽然该组织每年都筹集到数量可观的资金用于贫困地区的儿童发展，但却一直未能突破注册难题，截至目前仍需为所筹集的资金纳税。

　　我国政府掌握着社会重要资源。从我们了解到的情况看，包括诸多国外在华民间机构在内的大量社会组织都希望能与政府建立良好的互动关系，但严格的社会组织准入制度(双重管理制度)使得只有相对少量的社会组织能够获得民政注册，而更多的社会组织则在民政注册无果的情况下选择工商注册，甚至不注册(因为工商注册需要缴纳较高的税)。政府相关部门很少或根本不了解该类组织及其开展活动的情况，使得该类组织处于政府既有的监管范围之外。这也是出现政府与社会组织之间此类关系的主要原因。

　　社会组织的身份及资格问题，以及由此带来的疏离关系，不仅影响社会组织自身的正常活动开展和进一步发展，而且使得对这些组织的监管成为盲区，甚至使之成为一些社会问题的隐患所在。这很有可能又进一步加深政府部门对于社会组织的不信任，不利于政府与社会组织之间建立良好关系。

　　可喜的是，我们已经看到，广东、北京、上海等地已就社会组织的准入制度、双重管理制度等进行了一系列的改革尝试。目前已走出了一些关键步骤，但仍有许多制度障碍急需突破。

　　5．抑制关系

　　“抑制”主要指在社会组织与政府的互动中，社会组织因为不同原因而受到政府在各方面的限制、打压的情况。这类社会组织一般与政府关系更具对抗性，已经失去存在的合法性，面临被政府取缔的危险。比如那些有政治背景和政治诉求的组织、在境外注册、在国内从事不法活动的“离岸”组织、缺乏资质且没经任何注册的草根组织。

　　由于已经处于“非法”身份，在组织资源获得上，此类组织一般依靠外部资金支持或者组织成员自筹；在组织管理方面，因其“非法”身份，此类组织有些成为政府部门重点关注的工作对象。

　　政府要做好“舵手”而非“划桨者”

　　在未来很长一段时间内，我国政府仍将是社会生活中的主导力量，仍将是最多社会资源的占有者和支配者，这意味着社会组织与政府间的“内生依附性”关系将在未来很长一段时间内继续存在；另一方面，随着我国社会组织在专业能力、独立性等方面的大幅进步和发展，随着社会组织与政府对各自功能定位认识的逐渐清晰，双方正在磨合进入一种基于比较优势而非不对称权力分布的合作关系。工具性互惠关系和竞争关系的普遍存在就是很好的例证。我们也相信这两种关系将逐渐成为我国社会组织与政府关系的典型形式。

　　作为社会组织，应该从包括自身专业、与政府的关系等方面对自身进行明确的定位，应该在坚持自身原则的前提下争取与政府进行更多的合作。作为政府部门，在扶植自身信任的社会组织的同时，要将更多的精力放到对其它社会组织，尤其是对那些提供专业服务的社会组织的帮扶和支持上，要发挥自身资源优势，适时引导社会组织发展的方向，使之形成对政府功能的有效补充和弥补，使之朝着有利于建设和谐社会的方向发展，朝着有利于推进我国公民社会健康有序发展的方向发展。

　　（作者单位：北京市西城区民政局）

　　

　　

责任编辑：项 亮