我国失业保险制度与就业联动机制研究述评-中国社会科学网

我国失业保险制度与就业联动机制研究述评

2012年07月03日 14:40 来源：《改革与战略》2011年第3期作者：字号

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卫松周江涛

摘要：我国的经济体制改革和发展方式转变，尤其是国际金融危机的发生，对我国就业产生了直接影响，并对存在设计缺陷的失业保险制度形成倒逼机制。国内学者对我国失业保险制度与就业联动方面的研究尚处于感性认识的起步阶段。如何在借鉴国外先进经验基础上，使失业保险制度由保障功能为主转向促进就业和预防失业，建立适合我国国情的失业保险制度与就业联动机制，仍任重而道远。

作者简介：卫松（1982-），男，贵州遵义人，贵州民族学院管理学院讲师，研究方向：劳动经济学与社会保障基金运营；周江涛（1980-），男，山东淄博人，滨州学院安全文化研究中心、山东省安全文化研究基地副教授，研究方向：安全管理与社会保障。

　　关键词：金融危机，失业保险制度，就业，失业

　　就业是民生之本、安国之策，失业及失业率是衡量一个国家或地区宏观经济健康与否的重要指标。2008年以来的国际金融危机对我国宏观经济发展带来了严重冲击：经济结构面临调整、失业率不断攀升、新的经济问题层出不穷。与此同时，由于我国失业保险制度自身的缺陷，失业率的急剧上升和经济结构的大调整使得失业问题更加严峻。就业是最好的失业保障，如何完善现行失业保险制度，并与就业联动起来形成长效机制，已成为学界和实践界探讨的热点。

　　一、金融危机对我国失业及失业保险制度的影响研究

　　尽管当前我国经济已开始企稳回暖，但2008年的美国次贷危机所引发的全球性金融危机对我国的就业，进而对就业保障制度或者说是我国目前所实施的失业保险制度产生了深远影响。张华新、程娜（2009）认为，当前，在全球金融危机影响下，受出口需求大幅减少和经济增速减缓的影响，就业形势严峻。劳动力市场的供需矛盾加剧。一是劳动力供给增加，二是农民工就业问题突出，三是高校毕业生就业难。在这一背景下，失业问题口益受到关注。因此，如何依据现实基础，调整公共就业政策，缓解就业压力成为一个亟待解决的问题。李文婷（2009）认为，金融危机会导致国内劳动力市场对用于需求减少和国外劳动力的挤占，从而使得我国失业保险制度存在的问题更明显。张车伟、王智勇（2009）认为，金融危机会对我国就业带来一定冲击，但对我国劳动力市场的基本格局不会产生太大影响，随着我国刺激经济增长的政策逐渐发挥效力，很多失去下作的农民工将重新回到劳动者队伍之中，农民工短缺的局面将继续维持，但农民工失业问题需要高度关注。蔡防（2009）在华侨大学的演讲时指出，在金融危机下造成全球性的金融危机是正常现象，但是不同国家的影响不一样，西方国家是金融出了问题导致的失业，而我们国家金融没有出现危机，我国的失业是由于西方的金融影响到我国的实体经济造成的。

　　李珍、王海东（2010）认为，失业保险与就业紧密相关，是社会保险中与经济周期波动关联度最强的制度，但其本应具有的双向调节经济波动的功能在我国未能充分发挥。如本次金融危机，外需锐减，经济下滑，失业上升，失业保险金支出本应大幅增加，从而有助于提振内需、缓解经济下行压力，然而事实上不明显。当然，我国也采取了一些积极的措施，比如为稳定困难企业就业，利用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴等，相对于平常失业保险基金只能用于失业保险金支付、职业介绍和培训而言，体现了特殊时期的灵活变通。

　　可见，绝大多数学者都认为金融危机对我国的失业问题和失业保险制度造成了不利影响，但不同视角所得到的结论有一定区别。在金融危机发生及蔓延下，我国的失业保险制度在解决失业问题方面存在一定的制度性障碍，主要是由现行其本身存在的缺陷所致。

　　二、我国失业保险制度的缺陷研究

　　早在1986年，我国国务院就发布了《国有企业职工待业暂行规定》，1993年发布《国有企业职：正待业规定》，再到1999年颁布《失业保险条例》，我国失业保险制度已形成完整体系，在保障失业工人合法权益及下岗职工再就业等方面发挥了重要作用。然而，时过境迁，失业保险制度作为一制度性上层建筑，对于新的经济社会环境而言已经存在一定滞后性。总体来说，我国的失业保险制度更加注重失业后的事后补偿，其抑制失业及促进就业的功能尚未得到有效发挥。

　　白维军（2009）认为，在金融危机背景下，失业保险制度对维护社会稳定发挥了积极作用，然而失业保险制度的迟滞性使得我国目前的失业保险制度与现实需求“脱链”，金融危机的到来使这种“脱链”表现得愈发明显与严重。表现在：失业保险待遇水平低、失业保险基金支出不合理，目前的失业保险基金主要用于失业人员的生活保障，用于再就业培训的数量极少，预防失业的功能更是严重缺失，而且失业保险基金的覆盖面太小。李文婷（2009）同时也认为，我国失业保险制度在金融危机下表现出来的制度缺陷主要有：覆盖面小、基金筹资渠道单一、统筹层次低，难以实现互济功能，再就业功能不足等。刘媛媛、张毅（2009）通过对我国失业保险制度与国际比较发现，我国失业保险制度存在的缺陷体现在：保护对象与范围不足造成社会不公、保险金标准过低且给付期间过长、制度改革缓慢无法配合经济改革和就业形势的变化、缺乏配套措施造成失业保障目标错置。李静静、李建伟（2009）除了认为我国失业保险制度存在以上问题外，还认为，我国失业保险基金使用混乱，失业率统计不实，统计方法单一，影响失业保险的决策和管理。史璐馨（2009）认为，我国失业保险制度覆盖面狭窄的原因在于强制性太弱、惩罚力度过小。李珍、王海东（2010）认为，我国失业保险制度的宏观管理功能未能得到更好发挥。

　　综合各学者的观点，我国失业保险制度在金融危机下的缺陷逐渐显现出来，主要体现在覆盖面窄、待遇水平低、基金筹资渠道单一、基金使用在促进就业和再就业方面的功能严重不足、失业率统计指标的不实，等等。

　　三、失业保险制度在促进就业与预防失业方面的研究

　　正因为我国失业保险制度存在上述诸多缺陷，加之金融危机的影响，才引发人们对我国失业保险制度的反思，并主要侧重于研究失业保险制度如何由保障功能为主转向促进就业和预防失业。

　　吕荣胜、王潇雨（2009）认为，现行失业保险制度在促进就业方面缺乏系统的制度性设计，主要体现在失业保险给付期限长、容易滋生失业者惰性、失业保险基金支出规模重保障轻预防等，因而提出失业保险基金的着眼点应从失业救济适当地转向扶持再就业，增加失业人员在培训等方面的开支，在失业保险制度立法方面应增设支持再就业的开支项目，如“再就业津贴”、“跨地区求职活动费”和“跨地区就业搬迁费”等辅助就业项目。赵俊康（2010）认为，从理论上讲，失业保险制度应具备预防失业、促进再就业和保障失业者基本生活等三大功能，这些功能是通过合理设置失业保险基金给付结构而实现的。根据国外的经验，失业保险基金给付比例大致在4（生活保障）：6（促进再就业）是比较适宜的。我国目前失业保险基金的支付结构过多地偏重于保障功能，“预防失业和促进就业功能”远远没有实现。朱成辰（2009）也建议调整失业保险基金中用于职业培训的比例，强化职业培训机构的作用。诚然，我国的失业类型主要是结构性失业和周期性失业。就整体而言，我国的劳动力知识水平低，技术技能差，必须及时、有效地对其进行培训，使失业者掌握一技之长，增强就业竞争力。以上学者的观点给政策制定者提供了依据，但是如何与其他政策配套衔接却值得进一步反思。

　　从实践角度看，人力资源和社会保障部劳动科学研究所研究员张丽宾（2009）在接受《中国社会保障》记者采访时指出，失业保险制度在逐渐完善的同时需要做到与推行积极的就业政策相联系起来。人力资源和社会保障部副部长张小建（2010）同时也指出，要加快建立失业保险预防失业促进就业长效机制。王世卓（2009）对山东省失业保险制度促进就业和预防失业的相关调查研究发现，由于现行政策的严格限制，失业保险基金的扩大支出试点工作成效不大，失业保险制度在促进就业和预防失业方面的功能仍显不足。刘罡（2010）从实践角度提出了失业保险制度在促进就业和预防失业方面的具体措施，比如，降低失业保险保护水平、调整失业保险基金使用范围以加强就业、调整失业保险基金的筹资渠道、增加资金来源以增加就业，等等。

　　从以上理论界和实践领域的研究可以看出，国内学者对失业保险制度在促进就业和预防失业方面的重要性已取得广泛共识，现在的问题是如何来具体实施。然而，在这样一个复杂而又系统的研究领域，已有研究仍然停留在初步的框架性建议水平上，还没有谁提出一系列较为全面而又符合我国国情的合理化建议。

　　四、国外失业保险制度在促进就业和预防失业方面的借鉴研究

　　他山之石，关于国外失业保险制度在促进就业和预防失业等方面的功能研究应引起高度重视。人力资源和社会保障部失业保险司杨文忠（2009）通过比较研究发现，德国的失业保险金的发放期限最长不超过12个月，并且还有缩短的趋势。基本保障不仅包括生活保障还包括住房保障，特别是在促进就业方面，劳动部门负责促进失业者就业工作，开展相应工作主要遵循三项原则：一是了解客户（雇员、失业人员或雇主）的需求，二是特殊工作与常规工作分开处理，三是对雇员（失业人员）和雇主提供不同的服务。

　　何欧（2007）发现，国外实行浮动性的失业保险征税制度，对抑制雇主对雇员的解雇，保持企业工作岗位的稳定，以减轻社会失业压力有良好效果。在这方面，美国实施的浮动失业保险税率制度，即“经验税率”制度最具有代表性意义。美国实行的“经验税率”制度是指按照雇主解雇雇员的情况而确定的企业缴纳失业保险税的税率。也就是说，企业解雇的人越多，其缴纳的保险费率就越高，最高可高达职工工资总额的10.5%。

　　赵军、龚明（2009）通过对进入21世纪之后的美、日、英三国为代表的失业保险制度的最新进展进行研究后认为，美国的失业保险金给付条件更严格；美国和英国的给付标准更细化，失业保险金的来源和缴费比率更灵活；三个国家的失业保险制度走向重点由保障转向预防。因此，我国失业保险制度的改革核心也应转向就业保障和失业预防。

　　邓婷（2009）认为，韩国的就业保障制度有其自身特色。1995年，韩国《就业保险法》设立就业保险基金账户、稳定就业计划基金账户和职业技能发展计划基金账户，并实行分类管理。其中的鼓励创业计划作为就业保障制度的重要组成部分，以资助有条件和能力的失业人员创办小企业，有效促进了失业者再就业。加强失业保险制度的保障功能和收入再分配功能，侧重促进再就业和培训作用，细化失业保障制度再设计可能才是中国失业保险制度的不断完善之路。细看韩国就业保障制度设计和变革后可以发现，失业保障制度的细节化设计非常重要，不管是失业保险的缴费标准还是待遇水平，都决定着失业者是否具有积极的就业意愿、实现就业的能力。韩国不但从制度设计之初就强调再就业的功能，而且其制度内部具有很多明显的激发企业和社会力量促进就业的政策安排。

　　在发挥失业保险制度促进就业和预防失业方面，国外一些国家和地区的做法取得了一定效果，主要是在基金支付方面很值得我国借鉴。

　　五、结论

　　综合以上各观点，近年来的金融危机引发了人们对我国失业问题的广泛探讨，并为我国的失业保险制度改革提供了契机，为我国尽快出台《社会保险法》和修改《失业保险条例》等提供了依据。学者对我国现行失业保险制度存在的缺陷观点大致包括失业保险制度的覆盖面窄、基金来源渠道单一、待遇水平低、预防失业功能不足等方面。特别是关于我国失业保险制度在促进就业和预防失业方面存在的功能严重不足，学界和实践界都普遍认为这才是我国失业保险制度的改革侧重点。但是如何改革？美国、英国、日本和韩国等的做法都值得我们借鉴。上述相关研究对我国改革现行的失业保险制度提供了较为清晰的思路，但问题是如何具体实施改革？如何借鉴其他国家和地区的做法？如果要改革我国现行的失业保险制度，会面临什么样的问题？我们如何应对和评价？等等。这些问题都需要进一步思考，同时也是我国失业保险制度改革道路上所必须要回答和迟早要回答的问题。

参考文献：

　　[1]邓婷.韩国就业保障制度[J].重庆工学院学报（社会科学版），2009，（4）：37-40.

　　[2]高山.实施积极就业政策的思路分析[J].中国集体经济，2009，（6）：39-40.

　　[3]何欧.国外失业保险在促进就业方面采取的措施及对我国的启示[J].人口与经济（增刊），2007，（4）：122-124.

　　[4]李静静，李建伟.我国失业保险保险制度存在的主要问题及相关对策[J].价值工程，2009，（11）：19-21.

　　[5]李文婷.失业保险基金对促进就业影响之探析[J].大众商务，2009，（12）：49.

　　[6]李珍，王海东.完善失业保险之微观保障及宏观管理功能研究——基于金融危机的启示[J].保险研究，2010，（1）：37-43.

　　[7]刘媛媛，张毅.谈我国现行失业保险的制度缺失[J].商业时代，2009，（14）：74＋93.