摘要：在计划经济时期，中国形成了自然灾害救助、城市单位救济与农村集体救济相结合的社会救助制度。市场经济改革以来，随着最低生活保障制度的创新发展，中国社会救助制度内容不断丰富，制度规范不断提高，形成了《社会救助暂行办法》中规定的八项救助内容。社会救助制度的改革与发展，满足了贫困群体的基本需要，保证了市场经济体制改革的顺利进行，维系了社会和谐，促进了社会公平。中国社会救助制度的发展走向是：救助对象从覆盖市场转型的城市新型贫困者向全体贫困者过渡；从城市社会救助体系为主体向城乡一体化的社会救助体系建设过渡；从社会救助与社会福利分离向社会福利整合社会救助制度过渡；长远来看，从政府主导向政府—市场—社会多元主体过渡。

　　关键词：社会救助 最低生活保障 计划经济 市场经济

　　作者简介：韩克庆，中国人民大学教授，主要从事社会保障研究。

　　中国社会救助制度的改革与发展历程，大致可以分为三个阶段：一是计划经济时期以救灾救济为制度主体的时期；二是改革开放以来至20世纪90年代末的制度过渡和转型时期；三是90年代后期，城市最低生活保障制度建立到目前的制度全面建设时期。

　　一、计划经济时期的中国社会救助制度

　　(一)1949年以后中国社会救济制度的建立

　　新中国成立后，针对积贫积弱的社会现实，当时社会救助制度主要围绕自然灾害救助、农村救助、城市救助三个方面展开。新中国成立之初，长江、淮河、汉水以及海河流域相继发生严重决口，灾情遍地。因此，1950年2月27日成立中央救灾委员会，各灾区政府逐级设立生产救灾委员会，以民政部门为主，开展救灾工作。当时的救灾方针是“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”。[1](P149)据统计，从1950年到1976年，国家提供的灾民生活救助款项总计达到80.84亿元。[2](P33)

　　计划经济时期的农村社会救助项目主要是“五保”供养和贫困户救助。城市社会救助项目主要是临时救济和定期定量救济，救助对象主要为无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老、社会困难户、60年代精减退职职工以及国家规定的一些特殊救济对象，每年的城镇固定救济对象在40万人至80万人之间，临时救济200多万人次。[2](P34)

　　在行政管理方面，新中国成立以后的社会救助工作，除城市救助中的精减退职职工救助由劳动部分管外，其余的社会救助及优抚事业，都由内务部主管。“文化大革命”期间，内务部被裁撤，民政工作分别交由财政部、卫生部、公安部、国务院机关政工组织管理。1978年民政部成立后，社会救助工作交由民政部负责。

　　(二)计划经济时期中国社会救助制度的特点

　　新中国成立以后，中国社会救助制度的总体特征主要有以下几点：

　　一是普遍贫穷基础上的残补型制度。新中国成立之初，各项事业百废待兴，经济基础非常薄弱，农村社会普遍贫穷。因此，当时的主要任务是恢复生产和社会秩序，国家经济制度与政治制度建设为重中之重。当时的救助对象主要是两种人：一种是“光荣的人”，一种是“困难的人”，社会救助制度为选择性的残补型制度。

　　二是救灾救荒为主体内容。在普遍贫穷的前提下，社会救助制度无法覆盖需要救助的全体困难群体。其中，灾民救助是主体，救灾经费主要用于解决灾民粮食、衣着、住房和医疗等困难。除了上文提到的水灾以外，1959-1961三年自然灾害、1976年唐山大地震，以及其他大大小小的自然灾害所造成的灾民救济，成为社会救助的主体内容。

　　三是财政投入有限。新中国成立之初，内务部曾经提出“不许饿死人”的救灾口号。1958-1962年农村自然灾害的高峰期，政府用于农村救济的费用每年少于45000万元，集体农业中的每一个人每年合0.8元左右，而粮食短缺地区的集市价格已经达到每公斤2元至4元。集体单位内部的公益金并不能成为对饥饿的农村人口提供有效援助的另一个来源。在死亡危机达于顶点的1960年，公益金总额只有37000万元。[3](P403)受经济基础薄弱的影响，当时的救助制度更多是一种捉襟见肘式的、拆了东墙补西墙的应急策略。

　　四是集体主义价值观的影响。新中国成立以后，社会救助工作成为社会主义建设的一部分，大致经过了先治乱、再治贫的过程。治乱主要是针对国民党的散兵游勇、旧社会的娼妓改造、城市流民的收容遣送。随着社会主义计划经济体制逐步确立，开始由“治乱”走向“治贫”。为了不让一个“阶级弟兄”掉队，很多在旧社会没人管的人，在新社会得到了起码的生活保障。农村人民公社体制建立后，贫困以及丧失劳动能力的农户，其生老病死都由生产队负责。[5]自此，新中国形成了国家保障体系下的城市单位救济与农村集体救济相结合的社会救助制度。