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论城乡最低生活保障制度结构体系的整合
2014年04月28日 23:18 来源:《探索》(重庆)2013年5期第156~160页 作者:李薇 字号

内容摘要:社会救助是实现城乡社会保障统筹的基点,作为城乡社会救助制度统筹发展的起点,城乡最低生活保障制度结构体系的整合是中国最低生活保障制度发展的核心。它包括农村居民最低生活保障制度的内部结构整合、城镇居民最低生活保障制度的内部结构整合以及城乡最低生活保障制度之间的结构整合。

关键词:城乡低保;结构体系;整合

作者简介:

  【作者简介】李薇,华中科技大学 社会学系,湖北 武汉 430074 李薇,(1982-),女,华中科技大学社会学系博士研究生。

  【内容提要】社会救助是实现城乡社会保障统筹的基点,作为城乡社会救助制度统筹发展的起点,城乡最低生活保障制度结构体系的整合是中国最低生活保障制度发展的核心。它包括农村居民最低生活保障制度的内部结构整合、城镇居民最低生活保障制度的内部结构整合以及城乡最低生活保障制度之间的结构整合。

  【关 键 词】城乡低保;结构体系;整合

  中图分类号:C913.7 文献标识码:A 文章编号:1007-5194(2013)05-0156-05

  一、引言

  构建覆盖城乡居民的社会保障体系一直是中国学术领域的重点、热点问题。社会救助被认为是实现城乡社会保障统筹的最好“突破口”[1],《社会保障“十二五”规划纲要》指出,到2020年我国社会保障要更加注重统筹城乡发展,建立健全以城乡低保制度为核心的社会救助体系。随着城镇化进程的不断推进,加强制度整合是发展中国社会救助制度的必然选择,城乡最低生活保障制度的整合将成为中国社会救助制度统筹发展的起点。

  城乡居民最低生活保障制度是社会救助制度体系的核心,也是完善中国社会救助制度体系的基点。城乡低保制度的整合是通过制度覆盖对象的重新审定,对城乡低保对象构成进行新的组合,旨在发挥城乡最低生活保障制度的最大效能。制度整合是中国城乡低保发展的目的,体系完善则是中国城乡低保发展的途径和手段。城乡居民最低生活保障制度体系的完善包括三个方面的内涵,即城乡居民最低生活保障制度内容体系的完善、城乡居民最低生活保障制度结构体系的完善、城乡居民最低生活保障制度层次体系的完善。制度内容体系的完善是基础,制度结构体系的完善是核心,制度层次体系的完善是关键。现阶段,中国城乡居民最低生活保障制度体系基本建立,扩展制度覆盖人群尤为重要。

  城乡最低生活保障制度的结构体系主要是指城乡最低生活保障制度的对象构成,它表明最低生活保障制度对社会困难成员的覆盖面,反映社会成员享受社会保障权益的普遍程度,因而也就反映出社会成员享受社会救助制度的公平程度。它包括农村居民最低生活保障制度的内部结构整合、城镇居民最低生活保障制度的内部结构整合以及城乡最低生活保障制度之间的结构整合。笔者试图通过对中国城乡低保制度的结构解析,探讨城乡低保制度结构体系中存在的不足,探寻整合城乡最低生活保障结构体系的合理路径,以期明确中国最低生活保障制度未来发展的战略选择。

  二、中国最低生活保障制度的结构分析

  鉴于二元经济体制的影响,中国最低生活保障制度内容包括农村居民最低生活保障制度和城镇居民最低生活保障制度,在结构上呈现出制度人群的城乡差异、地区差异和属性差异。

  (一)农村居民最低生活保障制度的结构分析

  改革开放以来,中国农村最低生活保障制度快速发展。2007年,随着农村经济体制改革的不断深入和各级政府财政能力的不断增强,中国正式建立农村最低生活保障制度。2001-2010年,中国农村最低生活保障制度覆盖人数从304.6万人增加到5214万人[2]。

  1.农村居民最低生活保障制度的结构体系内涵

  农村居民最低生活保障制度结构体系主要是其制度目标人群,根据国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。与这些农村居民相关的低保制度构成了中国农村居民最低生活保障制度的结构体系。不同低保制度人群享有最低生活保障制度的合理性决定了中国农村居民最低生活保障制度结构的均衡性。农村居民最低生活保障制度对象人群利益的均等性有利于制度本身的稳定性和发展性。

  2.农村居民最低生活保障制度的地区结构

  目前,中国农村居民最低生活保障制度的内部结构是不均衡的,这体现在制度保障对象的不均等。中国农村低保对象内部存在着结构不公平现象,即全国各地区低保对象救助水平不一致、同一地区不同低保对象群体低保救助水平不一致。一直以来,低保标准是衡量农村低保制度公平性的指标,然而统一的低保标准也未必能体现制度的公平性。近年来,中国农村低保标准逐年提高,但不同地区的农村低保标准有着很大的差异。由于地区经济发展水平的差距,近五年来中国主要省份农村低保平均标准存在显著差距,东部地区低保平均标准明显高于中西部地区,其中,只有上海市、天津市、北京市、浙江省、江苏省、广东省和福建省历年低保救助标准达到全国低保平均标准[3]。

  农村低保标准显著的地区差异,与各地经济发展水平密不可分,但它不是农村低保结构不公平存在的合理依据。经济发展水平与各地农村低保标准有一定联系,但无必然关系。并非一个地区经济发展水平越高,其农村低保标准也越高。各省国内生产总值和农民纯收入是衡量地区经济发展水平差异的两个指标。以全国部分省份为例,如表1所示,2009年,江苏省国内生产总值仅仅占到江西省的45%,但其农村低保标准则高出江西省一倍多;江苏省农民人均纯收入约为江西省的158%,但其农村低保标准约为江西省的230%。地区经济发展水平会对农村低保标准产生差异性影响,使得中国农村低保存在结构不公平。同时,不合理的农村低保标准也固化了这种不公平性。

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  3.农村居民最低生活保障制度对象的属性结构

  中国农村居民最低生活保障制度的结构失衡还体现在救助对象人群或身份属性构成上。截至2011年12月,我国农村居民最低生活保障人数约为5313万人,其中,女性约占32%,老年人约占36%,未成年人约占13%,残疾人约占9%[4]。2010年,我国农村人口达6.7亿人[5]。可见,2011年中国农村低保覆盖了全国近8%的农村人口,其中包括女性、老年人、成年人和残疾人等。从低保覆盖面看,中国农村低保覆盖人群较广,较好地保障了女性和老年人的基本生活需求,但对未成年人和残疾人的覆盖面仍过窄。2011年,女性和老年人在全国农村低保中所占比重基本在20%以上,但是未成年人和残疾人占当地保障人数的比重明显过小。

  (二)城镇居民最低生活保障制度的结构分析

  1999年,《城市居民最低生活保障条例》的颁布标志着中国城市居民最低生活保障制度的基本确立。经过几十年的发展,中国城市最低生活保障制度成果显著,2001-2010年,随着城市最低生活保障制度的实施和完善,中国城市低保历年覆盖面较为平稳[6]。中国城市居民最低生活保障制度体系完善的同时,制度覆盖人均水平逐年增加。

  1.城镇居民最低生活保障制度的结构体系内涵

  根据《城市居民最低生活保障条例》,持有非农业户口的城市居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这些城市居民相关的低保制度构成中国城镇居民最低生活保障制度的结构体系。截至2010年底,全国共有1145万户、2310.5万城市低保对象[7]。目前,中国城镇居民最低生活保障制度的结构失衡问题日益明显。根据2011年中国社科院发布《中国城市发展报告No.4》,2010年中国城市贫困人口约有5000万人。可见,中国城市低保制度覆盖面较大,但仍有近一半的城市贫困人口无法获得基本生活物质保障,这凸显出中国城镇居民最低生活保障制度内部结构的不均衡性。

  2.城镇居民最低生活保障制度的属性结构与地区结构

  除了单一保障对象的不均衡性,城镇居民最低生活保障制度的目标群体结构也存在不均衡。中国城市低保制度覆盖人群类别较为广泛,不同人群,无论身份、年龄、地位等,均能享有基本生活物质保障。截止2010年底,中国城市低保中,在职人员68.2万人,占总受援人数的3.0%;灵活就业人员432.4万人,占总受援人数的18.7%;老年人338.6万人,占总受援人数的14.7%;登记失业人员492.8万人,占总受援人数的21.3%;未登记失业人员419.9万人,占总受援人数的18.2%;在校生357.3万人,占总受援人数的15.5%;其他201.2万人,占总受援人数的8.7%[8]。按照年龄和就业情况划分,中国城镇低保对象主要包括灵活就业人员、老年人、登记失业人员、未登记失业人员和在校生等,其中,在职人员和其他人员所占比重较小。可见,中国城镇居民生活保障制度覆盖范围不断拓展,但制度保障群体之间的差异性不能被制度结构性消除。

  中国主要省份城镇居民最低生活保障对象构成也呈现出这样的特点,制度对象构成类型多,但制度重点人群不突出。2011年12月,中国城镇居民最低生活保障人数达2277万人,其中四川省城镇低保人数最多[9]。全国城镇低保在扩面的同时,保障了救助对象的公平性,但一些典型弱势人群的利益仍未得到有效关注。城镇居民最低生活保障制度结构上的重点是其制度本质的体现。

  目前,中国城镇最低生活保障制度中,一些特殊城镇低保对象类别的分布仍稍显不均衡。以老年人、女性、残疾人和“三无人员”为例,依据民政部《2011年第4季度全国县以上城市低保数据》,中国主要省份城镇低保比较注重对特殊人群的救助。截止到2011年12月,中国有近2300万人享有城镇低保,其中女性910万人,约占总受援人数40%;老年人342万人,约占总受援人数15%;残疾人181万人,约占总受援人数8%;“三无”人员81万人,约占总受援人数4%[10]。

  从对象类别来看,中国城镇居民最低生活保障制度有效保障了女性的基本生活需要,但是对于老年人、残疾人和“三无人员”的救助面有待扩展。2011年12月,全国主要省份城镇低保覆盖人群中,女性所占比例最高,老年人次之,尤以残疾人和“三无人员”所占比例最低。

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