【英文标题】Study on Housing Security Issues of Urban Peasant Workers:Take Nanning for Example

　　【作者简介】张协奎(1963-)，男，湖南桃江人，广西大学副校长，教授，博士，研究方向：房地产经济与管理，城市经济与管理，国土资源管理，广西大学商学院，广西　南宁　530004；袁红叶(1978-)，女，湖南隆回人，广西大学公共管理学院2007级行政管理专业硕士研究生，研究方向：政府行为与公共政策分析，广西大学公共管理学院，广西　南宁　530004

　　【内容提要】南宁市广大农民工的居住条件令人担忧，他们的住房保障问题凸显，急需解决。南宁市当地政府相继推出了一系列配套政策来改善城市农民工的住房条件，主要如下：城中村改造；纳入经济适用房；建集体宿舍。然而城市农民工住房保障问题是一项社会系统工程，要根据地区的特点因地制宜地采取以下对策：政府勇于承担社会公共服务职能；企业应担负起自己的责任；农民工自身素质也需要提升。

　　长期以来，“二元制”户籍制度在城市农民工和城镇居民之间造成了一条社会保障的巨大鸿沟。特别是户籍制度衍生出一系列教育制度、住房保障制度、社会福利制度以及就业制度等令城市农民工承受着种种的不公平待遇。也就是说城市农民工虽然和城市居民一样同在城市，却通常被排斥在城镇住房保障制度之外，成为经济接纳、社会拒入之群体。居住权是人的基本权利之一，而城市农民工的居住权难以维护，往往成为中央政府难管、地方政府不愿管的空白地带。随着城市农民工对城市的贡献率增大以及农民工群体规模的不断扩大，解决农民工住房问题的重要性日益突出。

　　从2003年开始，中央开始对城市农民工的政策做出相应调整，其中就包括深化户籍制度改革，目的是确保农村富余劳动力向城市有序流动；从2005开始，中央与各地方政府高度关注城市农民工的住房问题，把解决城市农民工住房问题作为解决民生问题之关键，建设部把2005年的工作重点列为解决进城务工农民工住房问题；2006年3月27日，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)中谈到要多渠道改善农民工的居住条件，2007年8月7日的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)再次重点提出(国发[2006]5号)文件中提到的多渠道改善农民工住房条件；建设部等五部委2007年12月联合发布并于2008年1月10日印发了《关于改善农民工居住条件的指导意见》，首次提出要将农民工住房问题纳入城市规划，引导用人企业解决农民工住房问题。但总体看来，对农民工住房保障问题缺乏资金投入和行之有效的解决方案，问题依然没有获得解决。2009年温家宝总理首次在政府工作报告中提出要解决农民工的住房问题，把农民工住房保障问题作为一个重大的民生问题来抓。南宁作为广西壮族自治区的首府，在城市化工业化日益推进的背景下如何缓解南宁市农民工住房紧张状况以及采取哪些政策与具体措施来贯彻中央精神，今后该如何应对不断涌进城市的农民工所造成住房巨大缺口问题等，这些问题都需要我们不断加强实际调查研究，根据城市的具体实情来制定相应的措施。

　　一、南宁市农民工住房现状分析与存在问题

　　南宁市作为获得联合国人居环境奖的宜居城市，确实是工作和生活的好地方。但是南宁市广大农民工的居住条件却令人担忧。笔者在最近几个月内走访了南宁市农民工较集中的区域，如邕江南岸的淡村、西乡塘区中的多个城中村等，针对该市农民工的居住情况进行了问卷调查，通过实地走访与农民工面对面的交流与沟通，了解了他们现阶段的住房实情。这些“城中村”低矮破旧的简易房与周边豪华高楼形成了巨大反差，使得农民工住房保障问题凸显，急需解决。笔者针对农民工的住房情况设计了相关问卷，发放了300多份问卷，回收有效问卷300份，现对这些问卷通过SPSS统计分析，统计结果如下：

　　(一)南宁市农民工获取住房的方式与居住模式

　　在本次调查当中，男士占57.7％，女士占42.3％。农民工年龄18岁以下只占0.7％，18至28岁占43.3％，29至38岁占23％，39至48岁占25％，49岁以上占8.3％。根据行业来定，农民工所属行业主要是以建筑业、制造业和社会服务业为主，分别为：29.3％、25.3％和21.0％，餐饮业与交通运输业比例相对较少。农民工在居住形式上因行业各异而呈现出不同的特点，在调查过程中，建筑业多以男性劳动力为主，女性所占比例相对甚少，建筑业的居住方式多半是居住在简易工棚、工作场所或者是在城中村租房，此类群体由于职业的不稳定性，流动性大，居住质量特别令人担忧。据调查显示：广西南宁农民工的行业当中，建筑业占86％，据不完全统计，南宁市共有大小建筑工地3900多个，农民工人数有30万人左右[1]。建筑业群体的居住条件相当简单且缺乏政府监管，今后南宁市农民工的居住标准应该立足这个大现实来定位。制造业主要是以18至28岁之间的青年女工，一般居住在单位宿舍或者是自己租房；服务业农民工的居住方式千差万别，住集体宿舍、单位租房、自己租房与住亲戚家皆有。这些单位宿舍与集体宿舍人均居住面积一般不超过5平方米，居住面积狭小。通过租房来解决其住房问题的农民工，基本上是老乡帮老乡的方式，因而很容易发现城中村中多半就是来自同一个地区的农民工，相同的乡音相同的生活方式构成了一个高度熟人社会。其居住模式为独居、独自与陌生人合租、与家人一起居住的所占比例为：25.0％、32.7％、42.3％，从农民工的居住模式可以看出与家人一起租住房屋所占比例最高。当被问到是否有在南宁定居的想法时，有63.7％的农民工表现出强烈留城的愿望。

　　(二)南宁市农民工的居住状况

　　南宁市农民工与城市户籍人口相比，其居住面积小，据问卷调查所示：3平方米以下仍占2.3％、3至4平方米占14.7％、主要集中在4至6平方米与6至10平方米，分别占36.3％和20.0％，10至15平方米以及15平方米以上所占比例较少，只有17.0％和9.7％。据租住城中村的农民工说，一间20来平方米的房子是一家几口吃饭、睡觉、休息与工作的空间。《南国早报》曾报道，南宁市曾有城市农民工一家六口居住在广场废弃的公厕内。南宁市城镇居民人均低于16平方米被纳入经济适用房对象，人均低于13平方米被纳入廉租房对象。在被调查的农民工当中，只有极少数农民工家庭达到人均居住建筑面积15平方米。据南宁市房产局有关负责人介绍，根据有关统计，2008年南宁市城市居民人均居住建筑面积为27.85平方米[2]。农民工与城市居民相比，绝大多数农民工的人均住房面积只有城市居民的三分之一，有些还不到三分之一，与2004年全国人均住房面积26平方米相距甚远。其住房质量与城市居民相比是天壤之别，城市居民住的是完全符合建筑标准的城市公寓与别墅，公共设施比较齐全，周边环境好；而农民工住的是拥挤的窝棚与未经改造的“城中村”。据问卷调查显示：南宁市有60.3％农民工在城中村租房，农民工的住房配套设施不完善：无厨房与合用厨房的占了47.7％，无厕所与合用厕所占45.0％，防火措施好的只占12.0％，有噪音情况占85.7％，卫生状况好的只占18.7％，治安状况差的情况占33.3％，周边有文化设施的只占11.7％。

　　(三)南宁市农民工对住房满意度的评价

　　南宁是一个风景秀丽的宜居城市，从调查结果来看：农民工家人在南宁的所占比例相当高，有58.3％的农民工是和家人生活在一起，这充分说明了南宁市农民工群居愿望强烈。当询问农民工如果政府给予相关住房补贴和租房补贴，有多少人愿意在南宁定居时，有63.7％的农民工对此表现出强烈的留城愿望，只是由于目前工资水平低，如果政府不给予相应扶持，仅靠个人能力无法在城市定居下来，多数农民工表达了希望政府给予相应的政策扶持。当问及他们是否了解政府对农民工租房有补贴时，仅仅8％的农民工听说过有其事。农民工属于易满足群体，他们对城市政府的要求比较低，当问及他们对南宁市的居住现状是否满意时，他们当中有相当多的人对目前的居住现状还是比较满意，只有37.3％的农民工对居住现状存在很大的意见和抱怨。对居住现状比较满意的农民工也寄希望于政府能够采取措施使得他们的居住状况能有所改观。

　　二、南宁市当地政府对农民工住房保障的相关措施

　　在中央政府的号召下，南宁市当地政府也相继推出了一系列配套政策来改善城市农民工的住房条件，主要如下：

　　(一)城中村改造

　　南宁市在近十年对城中村进行全方位改造，整体上来说，改造效果很好，尤其是原来的埌东村从原来破烂不堪的平房改造成整齐划一，颇具现代气息的房子，可以说南宁市城中村巨变见证了南宁市发展历程，是南宁发展的缩影。2004年南宁市政府印发《南宁市“城中村”改造建设管理若干规定》(南府发[2004]119号)，该规定涉及总则、规划管理、土地房地产管理、市政设施建设管理、建设工程管理、改造项目管理程序、附则总共四十六条。2007年南宁市抓紧时间对55个城中村进行改造，改造力度很大，整体效果相当明显。但有记者报道，南宁市城中村简易棚屋有隐患[3]。从相关报道可以看出，南宁各区的城中村改造尽管取得一定成绩，但简易棚屋存在问题仍然很多，建筑垃圾乱堆放、摊点乱摆等现象，环境卫生状况与南宁市“城乡清洁工程”其他地区还有一段差距。笔者最近从聚集人口最多的万秀村发现环境卫生状况并不乐观，最需要提高市民以及城市农民工的整体素质。

　　(二)纳入经济适用房

　　2004年12月初，《南宁经济适用房管理暂行办法》发布施行，该《办法》充分体现经济适用房政策人性化的一面。该办法规定除了符合规定常住城镇的无房中低收入家庭外，按劳动部门规定与当地机关、企事业单位签订一年以上用工合同的外来务工人员可以购买经济适用房，并把南宁市符合条件的无房单身人员也纳入经济适用房购买对象。该《办法》规定了可购买经济适用房的外来务工人员必须要与当地机关、企事业单位签订一年以上用工合同。从《办法》当中，至少可以看出有稳定收入来源的城市农民工只要与用工单位签订劳动合同，就有希望购买经济适用房。但经济适用房的购买对象与购买标准不严格，监督体系、居民的诚信衡量体系不健全，有少部分人不符合购买经济适用房的条件却买到了经济适用房，而急需购买的居民可能要等几年甚至更长时间也买不到。

　　(三)建集体宿舍

　　《南宁市人民政府关于实施城市低收入家庭住房保障工作的意见》中明确提出要努力改善农民工居住条件，规定用工单位作为责任主体，建委、发展改革委、国土、规划、经贸等部门，根据农民工数量和分布，安排住房建设计划和指标，引导用工单位解决农民工居住问题[2]。该《意见》强调用工单位的责任，而忽略了政府在解决农民工住房保障问题中的重要角色，对政府的社会公共服务职能缺乏认识。从西方国家社会保障制度发展历程来看，最低层次的保障，政府必须承担主要责任；企业、社会团体、非盈利性组织只能作为补充，即政府应该唱主角。据了解，南宁市将推进农民工集体宿舍试点，从今以后，农民工有望租住集体宿舍[4]。这一举措充分彰显政府对城市农民工住房问题的关注度在逐渐增强，但同时也要注意怎样与农民工的实际情况结合起来考虑，逐步改善农民工的住房条件。

　　三、解决南宁市城市农民工住房问题的对策

　　城市农民工住房保障问题是一项社会系统工程，牵一发而动全身，要根据地区的特点因地制宜地采取对策，有效地整合政府、企业、非政府组织以及农民工自身等各方面的力量方能妥善解决。

　　(一)政府勇于承担社会公共服务职能

　　1.要把农民工逐步纳入城市廉租住房统一体系当中。根据问卷调查显示：南宁市农民工的文化程度集中在初中阶段，占45.2％，而文盲占到5％，小学文化水平的有20.4％，高中文化的有14.7％，中专及以上文化程度为14.7％。从调查中可以看出有70.6％的农民工是在高中文化水平以下，这说明南宁市农民工的整体文化素质低下。同时有部分用工单位对农民工存在歧视政策与不公正待遇，农民工很少享受到国家的一些福利等补贴。许多农民工工作流动性强，农民工的低收入注定了其消费能力低，但南宁市的物价水平和消费水平较高。农民工想完全靠自己的力量来满足其居住需要非常困难，常常是一房难求。政府要转变观念、转变服务理念，大力向服务型政府推进，充分承担起社会公共服务的职能，要充分认识到农民工是城市的宝贵人力资源之一。可以把经济能力在购买商品房之下和租房之上的城市农民工纳入经济适用房的覆盖范围，降低其购买经济适用房的条件。把经济更为困难的城市农民工纳入廉租住房保障制度覆盖当中。为城市农民工提供经济适用房和廉租住房保障意义深远，既维护了农民工的居住权又促进了社会的和谐发展[5]。作为社会保障核心的廉租住房保障制度，把农民工纳入廉租住房保障体系当中既是政府行使社会保障职能的体现，同时又体现社会分配公平。诚然，把农民工纳入廉租房保障体系，会增加廉租住房的建设用地以及存在资金不足问题。但据吕萍和周滔得出的结论是：从长远来看，将农民工住房纳入城市住房保障体系统一考虑的效益将大于成本，同时以住房问题为突破点来解决农民工问题也会产生“事半功倍”的效果[6]。2007年建设部把住房公积金覆盖城市农民工，许多专家学者表达了自己的看法。南宁市住房公积金联名卡向职工发放，这一举措可以推动住房公积金的开展，为农民工购买住房提供便利，更有利于把农民工纳入住房公积金保障体系当中。目前，南宁市还没有把农民工纳入城市住房保障体系当中，从长远利益出发，南宁市政府应当把城市农民工纳入城市住房保障统一体系来全盘考虑城市农民工的住房问题。根据南宁市的实情制定具体可行的措施支撑长远规划，同时逐步取消那些依附在户籍制度上面的一切不平等制度，从而体现“三个代表”的真正内涵。

　　2.要制定建筑业工棚居住的最低标准并形成一项硬性规定。南宁市农民工在建筑行业所占比例高达86％，据不完全统计，南宁市大小建筑工地有3900个，可见农民工在建筑行业的人口之多。建筑业流动性大，危险系数高。统计表明，在英国平均一周有1名建筑工人死亡，在美国平均每天有2名建筑工人死亡。在我国，据不完全统计每天有3人死于建筑事故[7]。如果政府能够针对建筑行业农民工众多现象，出台对建筑业农民工工棚的最低标准的规定，逐步加强监督与管理水平，对工棚的建筑面积与安全标准作出硬性指标规定，对未达标的工棚要求督促整改，对安全隐患大的强制拆除。同时对建筑企业制定严格的规章制度，限制其只注重企业利益而忽视农民工居住条件的做法，重点针对建筑业农民工住房问题提出具体的解决对策，逐步解决建筑业农民工的居住问题。

　　3.对城中村改造要考虑城市农民工的实际情况，充分利用社会闲置资金与住房公积金的沉淀资金。在编制城市规划与住宅建设规划时要考虑城市农民工的住房需要，主要以小户型、小面积住房为主。完善住房供应政策，完善城市住房租赁市场，切实解决城市农民工住房保障问题。

　　4.完善租房中介机构。据笔者了解到，南宁市农民工的居住形式都是以老乡带老乡的形式，聚集在城中村的农民工基本上都是来自一个乡或者是熟人关系。许多农民工获取租房的信息很少通过中介机构。从调查问卷显示，有60.3％的城市农民工是通过租房来解决住房问题，其租房来源主要是城乡结合部的村民私宅和市民的闲置房，这有限的房源无法满足众多农民工需求，而城市房屋租赁中介公司出于利益考虑往往会主营城市房产销售和租赁，对农民工所需求的廉价房屋信息缺乏经营兴趣。这种租赁市场的不完善与市场信息的不对称，无形中就使得城市农民工在城市租房成本增加和获得房源信息困难。因此政府要培育城市农民工住房租赁市场：通过制定相应的法律、法规来引导住房向中低收入者市场靠拢，政府要大量建设自建、改建或者扩建房屋增加廉租房源，鼓励农民工在城市租住廉租房。同时可以考虑给予城市住房租赁公司相应补贴来降低农民工群体通过城市住房租赁公司求租房屋的信息成本，鼓励他们在一些社区租房。

　　5.建立专门的监督与管理机构。政府强有力的监督作用和专门管理机构的建立在成功解决城市外来人口住房问题时发挥不可磨灭的作用。西方发达国家如英国住房政策监督由副首相直接负责；新加坡政府授权建屋发展局具体负责，政府确保公共组屋的建设用地和资金；日本的省住宅局与住房金融公库为政府监督管理公共政府提供保障。在中国的各地方政府当中，长沙成立国内首家住房保障工作局[8]，它的主要职能就是负责全市保障住房工作，通过购买、联建和政府订货等方式，集中储备保障住房房源，全面解决最低收入家庭住房困难问题，实现应保尽保。南宁作为广西首府城市，建立一个专门解决住房保障问题的管理机构是非常必要的。只有成立专门的管理机构才可以规范住房保障资金的执行，把责任落实到具体的部门，把解决城市农民工的住房保障问题作为绩效考核的重要指标之一，对政策执行偏差人员执行行政问责制[9]。

　　(二)企业应担负起自己的责任

　　要让企业承担起自己的责任，国家自2006年起颁布的“凡是有条件的企业要为农民工购买住房公积金”。因为农民工与企业签定正式劳动合同的相当少，从问卷调查显示，南宁市农民工与单位签定就业合同只有31％。尽管有《劳动合同法》的利剑高悬，但还是有企业不主动和农民工签定就业合同，其用意是为企业减少生产成本。有专家估计，如果为农民工完全建立与城镇职工一样的社会保障制度，企业将每年为每个农民工多支付2000—3000元，用工成本增加30—40％[10]145。如果企业都按照湖州市的做法为农民工购买住房公积金，平均下来企业每月为每个农民工增加了66元的支出，这实际上是变相提高了农民工的实际工资。企业在一般情况下不会主动为农民工购买住房公积金，这就需要政府制定相关法律硬性规定并且给予企业一定的优惠待遇，如企业公积金部分可免缴企业所得税来激励企业为农民工购买住房公积金，充分调动企业的积极性，并利用内外控制来约束企业为农民工缴住房公积金。充分利用媒体与舆论的宣传报道表彰积极为农民工缴纳住房公积金的优秀企业，对未给农民工缴纳住房公积金的企业采取一些强制处罚措施。

　　(三)农民工自身素质也需要提升

　　城市农民工能不能在城市安居乐业，是由外因与内因综合作用的结果。城市农民工不能单靠自己的力量来解决在城市的住房问题，这是多种因素综合作用下的结果。外在的因素很多，如政府的监督不力导致房价虚高致使农民工望房兴叹；住房租赁市场不完善导致农民工租房受阻；法律的不完善与制度障碍使得城市农民工无法真正享受城市公共住房的优惠。而内在原因明显就是农民工自身的文化水平低，劳动技能低，接受新事物的能力不强，导致择业范围狭窄，往往集中在脏活、累活、苦活，但他们肯扎扎实实默默无闻地为城市发展作贡献。他们付出的是鲜血和汗水，建成的是豪华的高楼大厦，而自己住的是又脏又臭又乱的工棚，这使得部分农民工心理严重失衡。所以政府要进一步建立与完善农民工职业技术教育体系，在农民工的输出地与输入地建立相应的职业技能培训机构，使城乡之间人口的综合素质差距相对缩小，制定有利于城乡之间流动的公共政策，在农民工与城市人口之间架起一座沟通与交流的信任之桥。作为城市农民工自身也要不断加强学习，掌握新的本领，新的技术，提升自己个人素质，所谓“近朱者赤”，长久地生活在城市要不断地改变自己，使之不断适应城市文明生活。

　　综上所述，如果有机整合政府、企业、社会以及农民工自身的力量，对于改善城市农民工的居住现状是有可能实现的。政府保证提供低廉的住宅建设用地，社会剩余劳动力保证了低廉的人力资本，并且充分利用社会闲置资金及住房公积金的沉淀资金可以保证低利率的建设资金，三者的有机结合使廉租房建设成为可能，并且降低其单位面积成本，为租房者降低房租，这就降低包括城市农民工在内的低收入群体的住房消费，从而解决城市农民工住房问题，使之与整个社会和谐共处。

　　【参考文献】

　　[1]李春根，徐光耀.城市农民工就业状况及其社会保障优先序研究[J].山东财政学院学报，2006(6).

　　[2]唐正芳.南宁人均建筑面积低于16平方米可申请经适房[EB//OL].(2008-10-17).http://news.QQ.com.

　　[3]李静，关海芳，潘登.南宁城中村环境卫生探访：简易棚屋有隐患[EB//OL].(2007-01-27).http://www.gxnews.com.cn.

　　[4]梁舜，何程.南宁进城农民工有望租住集体宿舍[EB//OL].(2009-03-04). http://www.gx.xinhuanet.com.

　　[5]曹让宏.城乡统筹背景下的农民工住房保障问题研究——以廉租住房制度为视角[J].法制与经济，2009(2).

　　[6]吕萍，周滔.农民工住房保障问题认识与对策研究——基于成本与效益分析[J].住房与房地产，2008(4).

　　[7]方东平，黄新宇，黄志伟.建筑安全管理研究的现状与展望[J].安全与环境学报，2001(4).

　　[8]李萍.长沙成立国内首家住房保障工作局[EB//OL].(2007-10-18).http://CCTV.com.

　　[9]张协奎，韦玮.广西北部湾经济区房地产业可持续发展对策研究[J].广西大学学报(哲学社会科学版)，2009(2).

　　[10]刘子操.城市化进程中的社会保障问题[M].北京：人民出版社，2006.