【英文标题】Welfare Right and Welfare System

　　【内容提要】福利权是基于最低道德需求之上的动态发展的、向上开放的权利体系，包括终极目标要实现的自由权，其最基本的底线是生存权和发展权。福利权的确认是人权与福利制度由分割走向关联的结合点。福利权得以确立以后，人权概念对福利制度发展注入了权利因素，对福利制度的设置理念、项目内容和覆盖对象提出了从人道主义到公民权利、从生存保障到全面保障、从特殊群体到全体公民的要求，以此来实现福利制度由工具性向目的性的转变。

　　Welfare rights are right system with dynamic and opening-up development based on the needs of the lowest moral. They are also integration point in which human rights and the welfare system have tended toward connection from division. The history shows that once the welfare rights is established, the concept of human rights transfuse the development of the welfare system with right factors, which requires the establishment idea of welfare system, the content and coverage objects to develop from the humanitarian to civil rights, from living-security to comprehensive security, from special groups to all citizens. Consequently, the welfare system achieves the rights-oriented transformation from instrumental to objective function.

　　【关 键 词】福利权/人权/福利制度Welfare rights/Human Rights/Welfare System

　　福利权是人权的主要组成部分，包括生存权、发展权、工作权、健康权、教育权、社会保障权等《人权宣言》中所罗列的各种经济、社会和文化权利和其未罗列的能够保障不同时期人的生存和促进人的发展的所有权利，是基于最低道德需求之上的动态发展的、向上开放的权利体系，包括终极目标要实现的自由权，其最基本的底线是生存权和发展权。①人权思想和福利思想都源于道德伦理思想，但在各自产生之初到福利权得以确立前，这两者遥相呼应却互不往来。在人权追求的目标经历从追求自由到要求平等，再向实现发展、促进和谐演变的同时，人权的内容也由单一的公民权、政治权发展到了丰富多彩的经济、社会和文化等权利。而福利制度的设置目的也经历了从济贫法时代的恩赐和救济到社会保险时代的追求社会稳定、巩固阶级统治，再到目前追求社会公平与共享的嬗变，福利制度的设置依据，则从人道主义关怀发展到了公民权利。在两者各自发展进程中，直到福利被视为一种人作为人的权利，并以各种制度化形式确认后，即福利权产生以后，人权和福利这两个同源姐妹才得以相聚并紧密联系在一起，福利制度也由一种恩赐及统治手段上升为人权实现的保障机制，制度性质也由工具性上升到目的性。

　　一、福利权的产生与发展

　　福利权思想自17世纪英国自由主义先驱洛克开创自由权理论之时就随之产生了②，只是，在那个时候，争取免于政府干预的公民权利和政治权利更为人们所关注，福利权思想只是被作为异母姐妹捎带提及。而在此之前的时期，尤其是古时候，福利往往是恩赐与怜悯的代名词，亚里士多德尽管也谈富人对穷人的慷慨，但他更强调城邦政治动物的公民权与政治权，绝没有从穷人作为人也有应该享有经济、社会和文化权利的角度去考虑。③中世纪的伟大思想家托马斯·阿奎在研究自然法时曾用一定笔墨讨论了施舍与救济工作，呼吁救助一切需要救助的人，但也只是受基督教“爱人如己”思想的影响。④

　　到18世纪，托马斯·潘恩在其《人权论》中明确阐述了他的福利权思想，并系统地阐明了穷人的权利，强调穷人不仅拥有生存权，还应享有各种经济、社会和文化权利。在此基础上，潘恩还提出了在当时看来比较激进的社会改革方案，以使穷人能实际享受到这些权利，并进一步强调这些措施“不是施舍而是权利，不是慷慨而是正义”⑤。潘恩的人权思想为人权理论的全面健康发展及在自由主义实践的主流中确立福利权的地位具有重大意义。这一时期，在福利权思想的影响下，许多含有福利权内容的立法法案被提出，并在一些国家得以确立。如1791年法国宪法中就要求“设立或组织一个公共救助的总机构，以便养育弃儿、援助贫苦的残障人士、并对未能获得工作的壮健贫困人供给工作”；“设立和组织为全体公民所有的公共教育，一切人所必需的那部分教育应当是免费的”；1793年的新《人权宣言》又进一步提出“公共救助是神圣的义务。社会对于不幸的公民负有维持其生活之责，或者对他们供给工作，或者对不能劳动的人供给生活资料”；“社会保障就是全体人民保证个人享受并保存其权利的行动”；⑥1848年法国二月革命后颁布的宪法则明确规定，国家有义务实行义务教育、通过职业培训发展公民劳动技能、救济老弱病残等。同年的德国宪法也规定了国家保护受教育权、劳动权等福利权的积极义务。⑦可见，从18世纪末开始，福利就已作为法定权利成为人权实现的有机构成部分，为社会成员提供福利则开始成为政府义不容推的责任。

　　后来，马克思主义为摧毁以往的资产阶级人权理论，提出人权不是天生的，而是社会发展的产物；“权利决不能超出社会的经济结构以及有经济结构所制约的社会的文化发展”；“自由、平等都是相对的，平等权利表明人对人的社会关系，一旦社会的经济进步，把摆脱封建桎梏和通过消除封建不平等来确立权利平等的要求提到日程上来，这种要求很自然地获得了普遍的、超出个别国家范围的性质，而自由和平等也很自然地宣布为人权”⑧，从而把经济社会权利说，或福利权利说，推向了主流，使人权从“消极的受益关系”发展成为“积极的受益关系”。1918年1月，全俄苏维埃第三次代表大会通过的《被剥削劳动人民权利宣言》第一次公开确认经济、社会权利是人的权利；8月通过的第一部苏俄宪法第一次把经济、社会权利载入根本法，作为公民的一项基本权利。1919年，德国《魏玛宪法》以数量庞大的条款、种类完备的项目、性质明显的条款，确认了包括教育权、生存权、工作权、社会保险权等福利权作为宪法基本权利。1935年，美国《社会保障法》将接受公共援助界定为一种权利，并规定了一些措施保护这些权利。截止1976年3月31日，在对142部国家宪法的统计中，有劳动权规定的为55％，有组织和参与工会权的占59.1％，规定休息和休假权利的占32.4％，规定享受宽裕或合理生活标准权利的有23.2％，规定国家救济和社会保险的有66.9％，规定受教育权的有51.4％。⑨

　　20世纪中期，一些国际宣言开始确认和保护福利权。但由于西方国家一直把经济、社会和文化权利看做是公民权利和政治权利的从属权利，连《世界人权宣言》中也仅是把前者当作“个人尊严和人格自由发展所必需的”，直到1966年，第21届联合国大会通过《经济、社会和文化权利国际公约》，才以法律义务的形式确定了经济、社会和文化权利这些福利权。1968年的《德黑兰宣言》也强调“如不同时享有经济、社会和文化权利，则公民和政治权利绝无以实现”。

　　在福利权在实践中争取认可的同时，理论界就法学理论意义上的福利到底是一种权利还是一种特权始终得不到澄清，传统观念中的恩赐与施舍，至少是福利制度作为一种统治工具的思想还占据主流。1964年和1965年，美国法学家查尔斯·赖希(Charls A. Reich)相继发表两篇论文《新财产权》和《个人权利与社会福利：新兴的法律问题》，明确提出福利是一种权利主张。他认为，国家恩赐和施舍福利利益的行为“创造和维持个人(对政府)的依赖”⑩，是一种“新封建主义”，不但侵蚀了个人的自由和独立，也挑战了宪法规定的公民基本权利，有必要划分一个新的私人地带以保护个人自由和独立的权利。这种新财产制度的确立，从理论上，为包括福利在内的政府供给提供了类似于财产权的保障，同时也给政府权力施加了新的限制(11)；这些思想通过美国著名的“古克德伯诉凯利案(Goldberg v. Kelly)”(12)使福利权利得到了司法确认。随后，在对实践永无停歇的反思中，理论界对福利权的性质和范畴进行研究和辨析，至今仍然存在着分歧。

　　福利权的产生和发展，不仅丰富了以往只重视自由权的人权理论，将国家责任由消极性的国家不干预推向国家积极作为，而且通过法律的确认与规范实现了从人权与福利分割到人权与福利紧密关联的转变。同时，福利权的确立也实现了人权体系“天空和大地的对接”。因为西方国家最初倡导自由权的市民阶层是在物质丰富而政治贫乏的情况下要求民权的，他们所拥有的物质基础决定了其需求不同于“无产”阶层，所以自由权只是代表了富有者的向往，对于广大的民众来说，更大程度上是种奢望。而福利权涉及的是人们实实在在的生活权益，福利权得以保障，人们的生活就有了保障，福利水平便可不断提高，在此基础上才可能发展自由。

　　综上，18世纪末以来，福利不断得到一些国家的宪法、法律和国际法确认的事实明确地告诉我们，福利权是一种法定的人的权利，是应有人权法制化的重要方面，也是人权在福利领域的具体表现，是福利的权利化。福利权的确立不仅使福利制度立足于社会正义、平等共享的基础之上，而且为人的应有权利转化为实有权利提供了途径与保障，从而是人权与福利制度关联发展产生质的飞跃的标志。

　　二、促进福利权产生和发展的因素

　　在人权与福利制度关联发展的过程中，道德伦理、经济发展、意识形态、政权斗争、国际力量等均是促动因素。主要促动因素影响下的关联发展路径可以概括为：同源于道德伦理，在经济社会的变迁过程中，借助政权斗争的手段，以法律制度形式出现，并为不断满足人民日益增长的福利需求、实现以每个人的自由和全面发展为条件的全人类的全面发展的目标继续向前发展。

　　(一)道德伦理

　　专制社会里，人们没有要求言论自由、选举自由的法律资格，但具有这种要求的道德资格，这种道德资格是近代人权思想的核心，即人之作为人所应有的权利。(13)在古代道德思想中，正义往往被认为是产生人权的道德基础，而正义就是“善”，行善就是在善与恶之间必须总是选择善，在善与更善、恶与小恶之间必须选择更善与小恶。(14)反之，便是违反行善原则并且是一种道德过错。什么是“善”？什么是“恶”？对这些问题的回答，蕴含着道德价值判断，而道德判断的神圣来源和凭据便是来自自然并由自然规定的标准或规则的自然法。(15)正如西塞罗所说：“事实上有一种真正的法律—即正确的理性—与自然相适应，它适用于所有的人并且是不变和永恒的。……用人类的立法来抵消这一法律的做法在道义上决不是正当的。限制这一法律的作用在任何时候都是不能允许的，而要想完全消灭它则是不可能的”。(16)

　　有了这一与人相通的“自然”，人权作为某种道德权利是绝对的、自明的和无条件的，不需要其他理由来证明自己的正当性。因为“这类高于一切的道德原则要被绝对地证明为正当所依据的原则，就是它本身”。(17)

　　惩恶扬善，是道德伦理对人们的要求，且在各个社会是共通的。所谓扬善，就是要乐善好施、乐于助人、互相帮助。东方有“仁爱”“性善”为核心的儒家思想，古希腊有“幸福来自于与人共享”的“幸福观”，古罗马也有“富者为贫者解脱痛苦是一种责任”的“责任观”。亚当·斯密说“如果社会成员互相提供必要的帮助，是基于爱，是基于感激，是基于友谊和尊重的动机，那社会一定繁荣兴盛，而且一定快乐幸福”。(18)所谓惩恶便是伸张正义。亚当·斯密也说，“有另外一种美德，不是我们自己可以随意自由决定是否遵守，而是可以使用武力强求的，违反这种美德将遭到怨恨，因此受到惩罚。这种美德就是正义，违反正义就是伤害……”；“……每个人都被自然地认为，不仅有权防御自己免受伤害，而且也有权为自己遭到的伤害，强索一定程度惩罚报复”(19)。

　　富含道德伦理的宗教教义也宣扬惩恶扬善。东方佛教的“慈悲为怀、普救众生”和“打入十八层地狱”，西方宗教的“爱人如己”“救人救己”“我给所有的饥饿者以面包，我给裸露者以衣裳”和“天国的终审判决”“世界末日的灾殃”，等等，“这世界曾经得见的每一种宗教，以及每一种迷信，都有天堂与地狱之说；都假设有一处惩罚邪恶者的地方和一处奖赏公正者的地方”。(20)

　　正是在这些好与坏的判断、善与恶的赏罚中，福利思想和人权思想得以产生。但值得一提的是，虽然福利和人权同源于道德伦理，但道德思想对人权与福利的影响路径不同。人权思想的产生更多借助的是源于神、源于自然本性的道德，所以权利是天赋的、神造的，要求人与人之间平等。在平等的支持下，与其说人权的产生是“自下而上”向特权阶层提出的政治挑战，不如说是“从左到右”向特权阶层进行的道德批判。福利的产生则是源于怜悯和同情，还有些许功利，福利的实施抑或受神之命，在世俗的现世世界里用善爱之心换来世幸福；或是居高临下、恩威并济的恩赐与施舍，施助者与受助者之间绝对不是平等的。平等的人权在赋予人们意志的自由和思想的自由的同时，也赋予人们抵抗侵犯和冲突的权利；而接受悲悯之情的苦难者绝无要求悯情的主动性，只能依赖富足者和特权者大发慈悲、施仁行义。

　　由此可见，道德价值判断在随着社会变迁而变化的过程中对人权和福利制度有决定性的影响，如社会对不幸产生原因的认识。在基督教早期的教义中，不幸不是罪恶，遭遇不幸的人是需要帮助的，而每一个生活较好的人都应该伸出手去提供帮助。而到了济贫法时代，不幸，尤其是贫困，则被认为是由个人的懒惰和无知造成的，所以在提供救济的时候需要对其加以惩戒，使其“懂得”劳动。后来，随着现代社会福利制度的确立与发展，道德伦理的影响似乎日渐式微，但时至今日，救助弱势、互助互惠的人道主义伦理道德不仅依然对福利制度的发展有着直接的影响，而且随着社会思潮的更新换代，升级到了公平与正义的价值理念。(21)尤其是作为一种道德伦理原则的人道主义，蕴发了人权思想和福利思想的源泉，孕育了福利权的产生和发展培基，并在不断发展进化中实现了它的升华。

　　(二)经济社会变迁

　　“尽管大量证据表明，社会福利制度受到广泛支持且人们愿意通过纳税改善福利，但福利政策却因为经济发展的迫切需求而遭到搁置。”(22)利益和责任是经济社会变迁对人权和福利的影响路径，经济发展催生利益需求，社会进步需要责任分工。利益均衡、责任明确则社会结构稳定，即使制度理念和设计不合理，“享乐的惰性”也会使人们“不思进取”；但是，一旦责任界限模糊、利益失去均衡，责任的推诿、益利的争夺必将造成制度的变形和改革，甚至在“求变”的思潮下引发政权更迭。

　　在原始社会，生产力水平低下，社会成员通过氏族生活在一起，共同劳动、共同分配，生存问题由氏族统一解决，不存在等级，也没有贫富差异。古代农业社会，生产略有发展，但生活保障总是和贵贱之间、贫富之间的社会地位和经济关系联系在一起，权贵们作为社会的上层阶级理所当然地占有着财富；劳动者们作为权贵们的生产资料和工具则得到相应的维持生活的基本条件和保障。物质匮乏、等级明确，再加上迷信和宗教思想的禁锢，社会处于暂时的相对稳定的状态，宗教组织也是纯粹的慈善思想的传播者和乐善好施的实践者。随着工业革命的完成和商品经济的发展，原有的社会结构使社会财富逐渐聚集到少数人手中，贫富差距拉大，加上抵抗自然灾害的方法有限，生灵涂炭(23)，旧的社会存在的基础开始动摇。只是由于当时教会组织和慈善机构的存在，至少在理论上，西方封建主义时代很少有人穷极潦倒而无人照料(24)。

　　到了工业社会、资本主义时期，资本主义生产方式在促进了经济发展的同时彻底摧毁了封建社会赖以生存的利益平衡机制和身份等级制度，人们的生活保障和精神依托也随之消亡。一方面，一些资本利润的享有者和受益者不再满足于经济的富有和社会政治地位的薄弱而积极提出自己的政治主张；另一方面，资本原始积累造成的大量社会“自由者”流离失所，食不果腹、衣不遮体，社会问题更是层出不穷并不断恶化。在每一个经济社会发展过程中，总是有一些具有先知先觉的先贤们，他们用自己的良知观察社会现象、反思社会的局限性和落后性。在他们的启智下，当局者、富有者和贫穷者等各阶层为满足各自的需求和理想而奋斗。工业和资本主义时期也不例外，富有者的追求往往表现在对政治权利和公民权利等一些高层次自由主张上，贫困者则希望努力和斗争能换来维持基本生活和工作的权利。当局者则不停地通过社会制度改良在一定程度上满足各方需求，以平衡利益、维护统治，如前所述，一旦维护不利，利益失衡便会招致颠覆性革命。历史资料显示，在资本主义经济初期，被圈地的英国农民失去以往的家庭和土地保障，为寻求生存大量涌入城市，政府为减少社会动荡仓促出台劳工法规，强迫无业者在没有任何选择的条件下进入工厂就业。但资本主义原始积累的残酷性使失业问题有增无减，流动人口的大量增加迫使政府着手解决工业贫困问题，为无助的贫困者和丧失工作能力的贫困者提供必要的食品、衣服和住房。这些都远远不能解决问题，资本强大的破坏性不但使试图重新规范已乱套的社会道德秩序和社会责任机制的《济贫法》、新济贫法等一系列社会保护法案作用期有限，还在同时逼迫无法维持生计的工人阶级开始组织起来“在争取政治权利的同时，争取在经济和社会上享有保护的权利”。直到德国的俾斯麦社会保险模式出现，在分配领域建立起一种新的雇员、雇主、政府和自顾者的社会责任关系，才初步解决了工业社会中人的基本需求问题，协调了资本主义的生产和分配。(25)

　　二战后的后工业时期，资本主义经济发展趋于稳定，社会主义力量日显强大，世界进入政治多元化和经济一体化的发展阶段，包括资本主义与社会主义、经济发展与社会公平、个体发展与国家发展、国家发展与全球发展等多种力量在相互较量中制衡，在错综复杂中达成平衡，又在平衡、失衡与反失衡中不断发展。经济发展和社会发展的目的也引起人们沉思，以人为本的和谐发展再次凸显其重要性，恩赐、救济等词已被送入历史，生存、发展、权利和自由，以及公平、正义、平等和共享正在成为历经沧桑历史的人类理性思考后的选择。

　　经济社会变迁过程中的一些重大事件在打破原有均衡、建立新的利益和责任分配机制中起着重要作用。如工业革命、经济危机、世界大战等等，这些事件往往可以成为福利制度建立或改革的契机。例如，在欧洲，英国的工业革命催生了《济贫法》，德国的劳资对立与国力薄弱催生了俾斯麦社会保险制度。在美洲，1929年全球经济大危机爆发之前，美国的福利措施主要通过政教联合来实施，教会和私人慈善机构是救贫济困的主要负责主体，政府只负担有限的救济资金。1929年纽约股市大跌后，失业人数增多，相应地，领取救济金的人数也增多。据统计，1932年，美国平均有20％的人需要依靠救济金生活，而到了1935年，南部亚特兰大市有2/3的人口领取救济金，北部的维珍尼亚州竟然有81％的居民是靠救济金过活的。(26)但当时政府对待穷人的态度却是宁愿拨款去饲养饥饿的牛羊也不愿意养成贫民依赖政府的“恶习”，社会安定在贫困与政府的对峙中受到威胁。为化解这一危机，罗斯福总统上台后先是大量拨付救济款，然后又促成了1935年的美国《社会保障法》。也有研究表明，20世纪60—70年代的资本主义经济经历了慢增长、高失业和高通胀的滞涨阶段后，一些像美国一样崇尚自由和市场的国家纷纷对劳动市场进行积极干预，政府直接创造就业机会，并为社会能力及精神或身体有缺陷的低收入群体提供大量的转移支付。(27)在亚洲，日本社会保险制度的建立则充满了军国主义色彩，其中建立于第二次世界大战期间的《国民健康保险法》《船员保险法》和《劳动者年金保险法》等可以说是日本为发动对外侵略战争的直接产物。1938年颁布的《国民健康保险法》是为解决兵源与劳动力来源不足而采取的一项健民政策，最初以任意设立的国民健康保险组织为法定保险者，1941年又根据战局的发展需要将自愿性参与改为强制性参与，并将覆盖面普及到全民。据统计，1941年日本全国被保险人数为627万人，到1947年时已达到2 500万人，占全国人口总数的60％左右，使日本进入了全民医疗保险的第一个阶段。(28)1941年《劳动者年金保险法》被日本国会通过的意图更为直接：一方面是为防止后方有限的劳动力外流，另一方面则是为了通过吸引民间购买年金保险来解决军费不足、政府资金周转困难的困境。(29)

　　正是在经济社会发展变迁中，利益与责任才得以在法制的规范下逐渐融为一体，并伴随着社会风险的扩张而催生着福利权与福利制度的成长。

　　(三)政党政治

　　人权和福利制度的选择除依赖于一定的经济基础外，政府政党的福利和权利理念对其也有重要影响。从人权和福利制度的实施角度来看，国家和政府的影响主要体现在立法和制度实施上。立法将应有人权转换为法定人权，又通过为制度实施提供法律依据将法定人权转换为实有人权。总之，在应有人权的实现方面，道德伦理和经济社会变迁发挥着重要作用，而从应有人权到实有人权的实现，则主要依赖于国家和政府的法律制度保障。对福利而言，国家和政府则是通过立法介入使福利措施制度化、规范化和权威化，并为福利制度的顺利实施提供强有力的保障。

　　从人权和福利制度发展的角度来看，在经济发展的促发下，权利主张和福利要求往往是引起政权更迭的主要因素，而通过政权更迭，权利主张往往得以确认，福利要求得以满足或部分满足，并在此基础上依次往复，在政权不断成熟和政府职能不断完善的同时，也不断地催生应有人权，并通过福利制度的设置和实施不断地实现人权。

　　主张和维护人权，在历史上常常是政权斗争的思想和理论武器。三代人权的理论实际上反映的是不同时期的三种革命运动。资产阶级为了推翻腐朽的教廷势力和落后的封建统治，打出“自由、平等、民主”的人权口号，借助上帝和自然赋予的力量唤醒民众的权利意识，将封建势力和王朝送入了历史。无产阶级正是通过揭露资产阶级人权的虚伪性，提出自由、民主的实现首先需要建立在经济发展的条件上，从而发动了社会主义革命运动。20世纪40—50年代的民族独立运动则为争取发展权、环境权等集体权利取得了国家的主权独立，而主权的独立又为人权的发展和福利制度的发展提供了条件。

　　出台和实施福利制度，是政党维护政权统治和解决社会问题的常用手段，福利制度的调整和改革也遍布着政党政治的足迹。福利措施从随意性的慈善行为制度化为政府的常规责任，也正是因为有了政府政权的介入。正如周弘所说，“和以往分散在各教区的福利设施相比较，世俗政权采取的福利措施更加统一、更加有效率、更加理性”(30)。

　　福利制度的实施还往往与政党有密切关系。一般而言，政党通常代表一个阶级或阶层的群体利益，其所拥有的福利理念对福利制度的制定和实施都有重要影响，政党政治运行过程中的许多变化也大都与福利议题有关。在德国，社民党来源于工人运动，认为强大而重视社会福利的国家才能保护弱势群体的权利，他们主张社会正义和经济利益的公平分配以确保公民享受更好的社会福利。为了能够实现这个目标，社民党执政期间往往能出台一些改革议题，以使不同人群都能够获利，如新的富人税政策等。在美国，民主党自罗斯福时代开始总是积极推进福利制度发展，或者竭力减缓福利制度的弱化以确保保护弱势群体的措施更趋于公平合理；而共和党则以极大的热情弱化和私有化福利体制。美国福利制度历史上充满了民主党与共和党交替增加和削减福利措施的记载，既有罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党派政府兴建福利设施、增加福利项目和开支的足迹，也有尼克松、福特、里根、布什等共和党政府撤销福利项目、缩减福利开支的影子。(31)后继的克林顿、奥巴马延续了民主党人的传统，而小布什在位期间尝试为劳动者建立个人账户和开征遗产税的努力都没有成功。在政党竞选中，劳工组织往往选择支持政党竞争中的社会民主党和其他左翼政党，因为他们更乐意支持福利国家政策。(32)不过，不管左翼和右翼如何利用福利制度做政治文章，随着政党的成熟和政制的完善，政党达成越来越多的福利共识，即福利是神圣不可侵犯的“第三轨道”。保罗·皮尔逊的研究则显示，即使是在撒切尔和里根政府统治时期大幅削减英、美两国的福利，但“在保守时代涌现出来的福利国家仍然相对完整地保存了下来”。(33)

　　在政党政治对人权和福利制度发展的影响中，还不应当忽略政治家个人的影响。如英国历史上颁布《济贫法》的伊丽莎白女王和创建福利国家的艾德礼首相，创建社会保险制度的德皇威廉一世与俾斯麦首相，还有颁布《社会保障法》的美国罗斯福总统，推动公积金制度的新加坡李光耀首相，推行养老金私有化改革的皮切特诺将军，等等，都在人权与福利制度的互动发展中扮演着极为重要的角色。

　　由此可见，人权、福利制度和政权、政府互为实现工具。夺权者在人权斗争中取得政权，再通过福利的手段来强化政权。施政者为巩固政权而实施福利，结果在实施福利的过程中将福利措施制度化为政府的社会职能，既为人权实现提供着福利保障，又为履行政府职能而稳定了社会，结果是通过稳定社会而把握了社会控制权。从这个角度看来，福利、权利和政党政治其实是一体的，福利具有政治性的同时政治也具有福利性。在三者的互动发展过程中，福利由最初的恩济措施制度化为政府的职能，由初期的统治工具发展为维护和实现人的权利的保障机制。正如孙洁所说，社会福利的早期形态作为统治阶级进行社会控制、稳定政治基础的一种手段是包含在政治范围内的，随着工业化的完成、普选制的确立以及政党的产生、人们民主意识的不断增强，公民权利、政治权利和社会权利的逐渐形成，社会福利的内涵逐渐扩张、层次不断提升，甚至被更高的福利国家制度所取代，成为一项与政党政治相并列的社会经济制度。(34)当然，历史也证明，作为消极意义上的国家统治手段的福利制度比作为积极意义上的社会发展目标的福利权在实践中发展更快，而一旦某项福利权得以承认和确立，政府就有义务和责任去实现，并在实现权利的过程中巩固自己的统治。

　　(四)意识形态

　　福利制度的实施和人权的实现都需要国家力量为其提供强有力的立法和制度性保障，而国家自身具有阶级性和明显的意识形态，不同阶级思想观念上的对立和冲突，往往反映在福利思想领域，使其成为充满意识形态斗争的领域。

　　意识形态是人类群体在生存过程中，不断形成的一套为群体所共享的象征体系，此象征体系密切关系着两大基本内涵，一是能反映该群体社会生活的理想，二则是能抒发该群体现实生活的感受。这一套象征体系，使一个社会群体能成之为社会群体，也是该群体成员有一定的认知方式和价值偏好，是任何人类社群的存在所不可欠缺的，是一套有组织的信仰或价值体系。(35)资本主义和社会主义是世界上最具支配性的两种形态。在资本主义意识形态里，由于对国家干预的作用认识不同，又可以分为放任市场自由的保守资本主义和强调国家宏观干预的革新资本主义。而在社会主义意识形态里也可以根据现实社会主义理想目标的手段不同分为渐进式社会主义和急进式社会主义，或者改良式社会主义和改革式社会主义。在这两种四类意识形态的影响下，人们的权利观念和福利制度的设置都有所区别。

　　保守资本主义崇尚免受干预的个体自由和市场，认为人是理性的人，每个人对自己的幸福利益应负最大责任；市场完全具有自我调节能力，人类一切的需求都可以通过金钱在自由市场上得以满足。贫穷都是因为个人能力不足或懒惰造成的，不属于社会问题，只有经济强有力地持续增长才能预防和解决贫穷。对于福利制度要解决的社会风险，保守资本主义者们则认为它们是市场经济发展不可或缺的要素，只有在风险的“威胁”下，人们才能积极进取、高效率地付出劳动。即使是对那些面临生存危机的人，也要采取家计调查式的救助，并提供最低成本服务。如果一定要建立福利制度，则应该尽量采取自助和互助的社会保险模式，并且运作模式越接近商业保险式的市场运作越好。总之，保守资本主义认为建立福利制度应以不妨碍市场发挥作用或者促进市场机制运转为原则和不损害个体自由为原则，增加人们对制度和政府的依赖性的福利制度是要不得的。

　　革新资本主义则认为，市场可以实现资源的有效配置，但其缺乏充分的自我调节能力，无法提供公共产品，所以需要国家进行必要的干预。与保守资本主义相较，革新资本主义已明显认识到社会环境和社会问题对市场经济的影响，他们认为贫困一方面是由于个人能力不足或缺乏生存技能造成的，另一方面，长期贫困形成的贫困文化也会使贫困群体陷入恶性循环，不能自救，所以，解决贫困问题就要破除贫困文化、打破恶性循环的链条。故而，革新资本主义者采取一些预防贫困扩展的措施，如培训有能力的贫困者，消除贫困文化影响等等。对于其他福利制度，革新资本主义者也持欢迎态度，因为，他们认为，福利制度实质上是一种社会投资，安全的社会环境不仅可以促进经济生产的增加，还可以提高工业社会的生产效率，福利制度只要对那些重大的危险事故提供安全保障，就可以免除社会风险对人们的生存威胁，所以，他们的福利措施主要集中于就业政策、安全政策和对特殊群体的福利服务提供等促使家庭适应社会变迁的政策上。正是基于以上认识，对于福利国家出现的危机，革新资本主义者也持理性的态度，并没有完全放弃福利国家体制，而是认为福利国家制度本身有需要改良和调整的必要。

　　改良式社会主义即民主社会主义。民主社会主义者认为每一个人都是独特的，都应该被平等对待，并有足够充分的资源与机会去满足其独特的需要，简而言之，自由、平等、博爱是民主社会主义的价值观。当然，这里的自由与保守资本主义所倡导的自由千差万别，后者的自由是免受意志约束的消极自由，而民主社会主义的自由则是强调实现自我意志的积极自由。民主社会主义还强调平等，并主张通过消除不平等尽可能地实现平等。他们认为，贫穷不仅仅指物质困乏，还涉及与自我实现有关的权利、教育、尊重等资源和机会的匮乏，而贫穷本质上是社会不平等、权利被剥夺的结果，所以，只要社会不平等或相对剥夺存在，不管经济财富如何丰厚，贫困问题都不会消失。之于福利制度的设计，民主社会主义者遵循普遍主义原则，强调福利服务的对象应该是全体社会成员，而不应局限于有限的特殊群体；同时也认为，人的需求是随着经济发展而不断增长的，国家也要不断扩大资源再分配方案、提高社会服务质量，直到能实现社会平等化的目标为主。此外，民主社会主义者还认为，包括福利制度在内的一系列社会政策并不足以“去除剥削”“免于匮乏”，最终，还有赖于社会中的人接受与实践相似的伦理道德理念。(36)对于福利国家的态度，民主社会主义者承认其从根本上有助于实现理想的社会，但认为福利国家制度也未能有效改善社会不平等现象，还有待进一步改进和完善。

　　改革式社会主义意识形态彻底否认资本主义，认为资本主义社会出现的问题根源于资本主义本身无法解决的矛盾。贫穷是资产阶级压迫和剥削无产阶级的结果，资本主义生产模式所孕育的不平等和剥削性的阶级关系结构是资源分配不均或贫富悬殊问题的真正原因。福利制度是资本主义发展到一定阶段的必然产物，是资产阶级用来缓和社会矛盾的怀柔术，资本主义社会是不可能透过福利政策解决普通阶级的风险问题的，只有彻底改变资本主义生产方式，放弃资本主义阶级分工的制度，人们才能获得安全、自由、平等而有丰富内涵的生活。(37)

　　需要指出的是，意识形态虽然对福利制度的发展和人权的发展产生重大影响，但归根结底还是不能改变和否认作为社会成员的现代人追求更高层次福利的权利，也不能否认人权是与国家政体没有必然关系的、超越意识形态的权利。不能充分满足人的需求、不能充分实现人的权利的意识形态是应该被否定的，这个关系不能本末倒置。

　　(五)文化传统

　　一个社会的伦理道德观念通过深入社会行动引导解决社会问题，这种观念经过历史的积淀会在某一地区形成相对固定的、根植于本地并具有自己特色、从而区别于其他地区的文化传统，进而又历史性地影响社会制度的确立与发展。

　　较之于东方，人权和福利制度在西方的发展属于显性历史，西方人权视角下的福利制度发展可以被归纳为传统福利文化下的“宗教—慈善”的临时性福利制度、人道主义福利文化下的“国家—市场”的工具性福利制度和多元主义福利文化下的“国家—市场—社会”的权利性福利制度。而以中国为代表的东方文化却有着与西方截然不同的传统。

　　中国传统的福利制度以家庭为本，辅之以邻里互助互爱、官方临时救济为特征。由于那时官方的福利作用与家庭和宗族比起来确实太小，所以，也可以把中国传统的福利制度称之为“家庭—宗族”保障制。家庭依血缘关系将家庭成员凝结聚合在一起，而宗族又以一定的规范和血缘关系将家庭结合在一起，并在根深蒂固的孝文化的影响下，在宗族内提供各种保障，如教育子女、养老抚幼、组织生产等等，有的还设立族产公田，用其收入赡济贫困、孤寡以及遭灾的同姓族人。在奉行这个保障模式的时代，作为子女和子民的民众受到家庭和家族“父爱”的照顾和保护，承担的是尊老的义务和抚幼的责任，同时，也相应地享有为尊、为幼、为家族成员的受照顾和受保护的道德权利。

　　新中国成立以后，中国是一个低分化、高整合的单位化社会。(38)这一时期的福利制度是典型的“国家—单位”保障制模式，相互独立、互不交叉但又结构严密的国家保障、企业(或单位)保障和农村集体保障三大板块构成了一个完整的体系，政府是社会保障制度的确立者和保证者，社会成员被分割在各个单位无偿地享受着由政府和单位共同提供的各种福利待遇。(39)在这种模式下，企业负责提供职工的生、老、病、死等一系列的保障需求，职工及其家庭成员的各种福利也均由所在企业承担，当企业不堪承受重负时，由政府财政通过直接补贴的方式加以弥补。实际上，每一个城镇居民家庭实际上都因为有家庭成员在国有企业或集体企业从业而获得了相应的福利保障。(40)

　　1978年改革开放以后，随着经济改革步伐的加快，社会观念和结构也发生了很大变化，福利制度逐渐独立于企、事业单位之外，在改革中还原福利制度应有的作用和地位，“社会福利社会化”成为改革方向。虽然政府仍然主导着社会福利制度的建构，但社会的各个组成部分却必须共同分担社会保障责任，从而形成“国家—企业—社会”保障制。在整个改革过程中，政府统一了福利制度管理体系，加快了制度规范化建设，还全面推行社会化服务，企业的社会责任逐渐通过法制得以明确和规范，社区建设、慈善事业等也在有条不紊地向前推进。

　　在后面这两个时期，人民是国家的主人，政府提供各种福利以满足人民不断增长的需求是政府应尽的责任，也是社会主义的应有之义，所以，福利制度的建设和发展更多的是从强调完善政府责任的角度出发，而不是从维护和保障作为公民的民众的权利角度。但是，随着全球化的推进，西方权利观念对中国民众的影响越来越烈，进而对福利制度的设立也产生了影响。

　　中国的历史源远流长，上千年的封建社会历史使中央集权制成为中国历史最大的特色。正是由于中央集权制和民本主义思想的存在，中国历朝皇室和政府都对福利制度的建立和发展有贡献，但在不同的时期，承担的责任有所不同。同时，中国又是一个很强调伦理、关系、家庭和权威的国家。儒家的“人性善”文化把圣贤哲人看作理想人格，道德修养的最终目的是通过伦理内修、希贤法圣，成为仁人君子。即使是政府，也希望“修身、齐家、治国、平天下”，通过自我改善，提高自律和修养，实现“以德治国”，而非西方以道德戒律为基础的法治。中国社会是伦理化的社会，关系的强弱是亲疏远近的判断标准，差序格局是付出信任的界线，法律制度在以关系为代表的伦理本位空间里的权威被弱化了。而家庭本位的保障价值观念与西方人遇到难题求助于政府和社会的做法不同，中国个人“各寻自己的关系，想办法。而由于其伦理组织，亦自有为其负责者。因此有待救恤之人恒能消纳于无形”(41)。正是这种不同于西方强调法律、社会、制度和民主的文化传统，造成了中国福利制度和人权发展的特有路径。

　　(六)非政府组织及其运动

　　作为现代社会治理的新兴力量，非政府组织常常以“压力团体”或“社会警察”的身份敦促和迫使政府去完成一些政府不愿意承担和完成的角色。如20世纪90年代控制废气排放的《京都议定书》发布后，美国政府出于“会影响GDP”的考虑拒绝签署协定，而商界也因为会影响自己创造财富而支持政府的态度，这时非政府组织就作为制衡力量去扮演政府及商界都未能完成的角色。另如，香港数年前发生的“红湾半岛”事件，环保团体就发挥了监察角色，促使政府及商界放弃了拆毁红湾半岛的决定。

　　在权利和福利领域，非政府组织运动也是促进权利保护和提升福利的有效途径。20世纪60-70年代，美国展开了一次全境争取权利的运动。那次运动主要由全国福利权组织领导，各种低收入群体参与，包括低收入家庭的母亲、老年人、原住民等。他们通过递交大量的福利申请、静坐抗议、与政府对话以及向法院起诉等方式表达和争取他们的权利主张——充足的收入、公正、尊严和民主。对于他们来说，“有保障的充足收入”是一项无条件的公民权利，是一个富裕国家是否实现平等的绝佳试金石。这场权利运动的影响是深远的，正式在这种背景下，法学家和法官们开始从理论和实践上推动福利权的确立和保护。(42)

　　在欧洲，正是由于全球政府不响应国际一系列宣言，非政府组织的残障人士运动也为残障人士政策的发展提供了一股势不可挡的新生力量。1993年，一个“残障人士议会”确定了欧洲第一个残障人士日，并在大约500个参与者的要求下成立了残障人士委员会，将残障人士议题提上议程。他们要求改变决策制度并修改欧洲法律，还明确地提出对“由社会结构障碍所造成的直接歧视、间接歧视和不平等负担”的控诉。这些诉求同当时的主流政策议题相比较，更加明确地指出了致残的社会原因。1993年以后，残障人士运动开始从法律的高度追求对残障人士歧视现象的承认，并通过残障人士论坛和西班牙国家残障人士委员会以及其他组织的努力，促使欧盟委员会于1995年认同了反歧视条款也适用于残障人士这一观点。之后，残障人士组织又不断地借用法律工具维护自己的权利，并最终促成了《阿姆斯特丹条约》中第13条反歧视条约的通过，而此条约的发布奠定了残障人士组织通过合法的法律途径争取平等和全参与权利的里程碑，是欧盟残障人士政策的转折点。(43)

　　米拉什也在研究中发现，“从历史的角度看，劳工运动无论是直接或间接地都在维护和捍卫福利国家的斗争中扮演主角”，尽管其“力量和效率呈下降趋势，但作为既有的压力集团和一种抗议运动，它依然运转，并被视为在当今许多国家阻止社会保障体系迅速衰竭的中坚力量”。(44)在美国，老龄集团是社会保险和医疗保险的忠诚捍卫者，并且开始与其他牵涉社会福利保障的集团结成同盟。一些针对西欧国家老龄组织的研究也表明，尽管老龄公民组织的倡议活动“仍然无法与典型的美国老龄集团的有效游说和参选水平相媲美”，但是，“老龄人出于自我保护的反映式政治活动仍在继续”。(45)

　　综上，其实可以发现，非政府组织及其运动对福利权的形成，产生的是积极的推动作用，它们的运动甚至对具体的福利制度安排产生直接影响，从而构成了现代社会公共治理的日益重要的组成部分。

　　(七)全球化与国际组织

　　尽管人权在西方国家被认为是超越主权国家范畴的概念，但在中国等许多发展中国家却认为主权要高于人权。无论在对待人权的看法有何种差异，对福利制度属于主权国家事务的看法却是一致的，即使是欧盟在推行经济一体化等进程中有所例外，但欧盟要整合各成员国的福利制度却还是不可想象的事情。因此，人权虽然具有普适性，但人权的实现最终还要取决于主权国家的发展状况、制度安排与历史传统。离开了主权国家或实体政权，普遍性的人的权利便不可能完全实现。福利权作为与福利制度紧密相关的人权构成部分，也必定要与主权国家紧密结合在一起。

　　然而，这并不意味着一国的福利制度或者一国公民的福利权不受国际社会的影响。事实上，即使是掀开历史的一页，也能够发现当年殖民主义者的福利制度会影响到殖民地，而无论是发端于英国的《济贫法》，还是起源于德国的现代社会保险制度，或是创始于英国的福利国家，乃至于上世纪产生于新加坡、智利等小国的公积金制度与养老金私有化变革，都对整个世界的福利制度的形成与变革产生着巨大的影响。在经济全球化背景下，来自国际的影响除了一个国家的主动学习精神与择优仿效，还有许多具有国际法性质的行为规范，如联合国通过了《世界人权宣言》《经济、社会和文化权利国际公约》《儿童权利公约》《残障人士权利国际公约》，国际劳工组织制定的《国际劳工标准》等，只要一国签署了这样的国际公约，便意味着要接受其约束，并需要视同为国内法或者内化为国内法。因此，全球化进程其实不仅是推进经济的全球化，也在推进着各国尤其是发展中国家的福利权的发展。

　　在全球化背景下，国际组织也日益活跃。除联合国、国际劳工组织、世界卫生组织这样的政府间组织外，还有大量非政府组织在从事着与人权和福利相关的工作。例如致力于福利制度发展的国际社会保障协会和国际社会福利协会、致力于残障人士康复与预防的残障人士国际、致力于促进智力残障人士权益的国际智力残障人士联盟等，都在各自领域中发挥着重要的推动作用。

　　需要指出的是，与早期殖民扩张的强制性示范与前一百年间存在的盲目仿效现象相比，现阶段各国在人权领域与福利制度方面接受全球化的影响显然更多地具备了自主意识。尊重福利权的普适性与尊重本国国情成为理性选择福利制度安排的出发点，这反映了时代的进步性。

　　三、福利权对福利制度发展的要求

　　影响福利制度与人权发展的因素很多，各国福利制度安排与人权实现的现状及其交融，往往是这些因素综合影响的客观结果，尽管结果不一定都是良好的，但至少有其不可避免的因素在支撑。因此，福利权便不可能在各国同步产生与发展，并以同样的速度迈进，也不可能千篇一律地以同一幅面孔示人。由于福利权的内容得到法律制度确认是逐渐累积叠加的，所以，国与国之间并没有相对统一的福利权确立时间，即使是在一个国家内部，法律也只是对福利权在社会习俗中已得到的认可加以确认，并通过出台各项福利立法和制度加以规范与实施。在国际上，则可以把1966年的《经济、社会和文化权利国际公约》的发布作为福利权以法制形式得以确认的标志。

　　在福利权产生以前，人权理论聚焦于自由权和政治权这些多为富有阶层关注的领域，福利却只是富有阶层和特权阶层对特殊群体很不规范、临时性的恩赐和施舍，虽然后来得到了制度化的规范，却又难免沦为当权者维护统治的工具和手段。只有福利权得以确立后，人们拥有的才是真正属于自己的、每个人的且人人平等的权利，并可依其理直气壮地向政府提出主张、要求政府积极作为，这就使福利制度的设置由随意性转向法制权利化，由工具性转向目的性，使福利制度的保障范围由陷入困境的特殊群体扩大到拥有福利权的全体成员。依此标准，又可以将福利制度的发展分为1601年《济贫法》颁布之前的临时性慈善事业时代，1966年《经济、社会与文化权利国际公约》颁布之前的统治工具性的福利制度时代和之后的权利目的性的福利制度时代。其中，在统治工具性的福利制度时代后期，尤其是18世纪晚期以后，福利权概念已出现，并且随着时间的推移得到了越来越多国家的越来越多的法律条文的确认，但是，这一时期多数国家的关注点还在政权斗争和领土瓜分与被瓜分上，福利权只处在逐渐发展阶段，福利制度的设置先是理所当然地成为了“安内”和“以攘外”的理想工具。二次世界大战结束以后，各国开始集中精力搞建设、谋发展，保障民生、促进民生的福利制度又成为抚平“战伤”和增强国家竞争力的必要手段。《经济、社会与文化权利国际公约》通过以后，福利权被提到前所未有的地位，工具性福利制度也随着20世纪70—80年代福利国家产生的一系列社会问题而得到反思。从此，福利制度作为保护和实现人之作为人的权利的本质得以发掘，虽然也伴随着解决社会问题的工具性目的，但实现社会公平、维护社会正义、促进社会共享成为福利制度设置所秉持的主流理念。

　　福利制度与人权实现的关联发展路径，可以通过图1来展示。

图1　人权与福利制度的演变路径

　　(一)理念演进：从人道主义到公民权利

　　如前文所述，福利权于18世纪晚期出现，经过19世纪的发展，从20世纪初期开始逐渐得到各国法律制度的确认，并于1966年通过联合国《经济、社会和文化权利公约》向全世界宣布。福利权包括以生存权和发展权为核心的社会权利，也包括以工作权、健康权、社会保障权、教育权等为内容的经济和文化权利，还包括其他具有经济、社会权利性质的权利。福利权概念出现以前，人们追求的是以自由权为核心的公民权利和政治权利，强调作为“城邦”的公民拥有与生俱来的、免受奴役的自由和平等。如，拥有宗教信仰的自由，拥有参政的自由等建立在物质基础上的上层建筑的自由，主要由富裕的资产阶级提出并倡导。福利权则是从关注陷入困境的贫困者的生存权利开始，逐渐扩大到整个社会成员的衣食住行、工作、健康、教育等与日常生活和工作密切相关的权利，以及涉及个人和社会未来发展的权利。不同种类的人权实现所倚赖的保障制度有所不同，政治权利主要靠国体、政体等政治保障制度来实现，而福利权的实现则主要倚赖规范化的、有多种项目组成的福利制度这项“民生工程”来实现。

　　前已述及，在历史上，福利曾被看作恩赐和怜悯，并没有被视为权利，国家没有提供的义务，民众也没有主张的权利。但福利权出现后，要求把福利当作权利赋予每一个社会成员，从而使社会福利的理念摆脱了早期慈善式的济贫观念，发展成了公民权利的政治道德理念，也要求福利措施由临时生、随意性上升到规范性、强制性的制度保障。

　　最低生活保障制度一直以来都被认为是社会秩序的最佳稳定器，此处便先以中国最低社会保障制度的发展为例来论证。1999年中国政府为消除之前经济改革可能带来的社会秩序紊乱，建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度作为三条保障线。其中，《最低生活保障条例》的出台，与之前的临时救济和本质上体现抚慰济困精神道德的“送温暖工程”相较，体现了城市济贫从道义性到制度性的转变。但即使是这样一项制度性政策，得到救助后的申请者还是会对施助者感恩戴德，并愿意以各种方式回报施助者，有些申请者还负有“吃了政府的，拿了他人的”愧疚。但近些年，随着人们权利意识的增强，申请者越来越关注法制赋予自己的权益，越来越从维护自身权益的角度提出救助要求，开始了从悲情倾诉到权利诉求的转变。(46)

　　美国的福利制度在建立之初深受其殖民宗主国福利政策的影响，都是兼用宗教方式和生意经营制度来从事济贫工作，济贫法的确立也是以英国伊丽莎白《济贫法》为蓝本。之所以是兼用，是因为当时的政客虽然同情穷人的境况，但认为贫穷是咎由自取，是懒惰的结果，而教会人士常用爱心去安慰、访问和救济穷人，所以，政府就把各类税收交给教会，并结合教友的捐款去济贫。教会一开始只是做一些物质救济和精神安慰工作，后来随着反对个人主义的文化浪潮，也致力于社会改进和社会立法方面，通过增加公民知识唤起受助者争取自己权利。1934年，罗斯福总统将“一般福利宪法”的概念引入政府责任，以为传统权利注入新的生命力。1935年《社会保障法》的通过标志着美国社会保障制度的诞生，也是美国民众福利权得到制度保障的确立。之后，1944年，罗斯福又发表演说，提到“贫者无自由”，认为每个人都应该拥有获得医疗、教育和足够食物的权利，也应该拥有获得有报酬的工作和免于生存之忧的权利。正是在罗斯福公民福利权利思想的推动下，美国政府不断完善福利制度，并在后来的年代中不断强化了福利权这一概念。20世纪60年代肯尼迪总统上台后，在《社会保障法》基础上又推动了医疗照顾和医疗援助法案的出台以及许多教育与住房领域福利项目的通过。

　　300多年后，《济贫法》虽然还是美国的福利制度立法时的依据，(47)但是，与那时的人道主义济贫理念相较，现代福利制度的理念已更多地融入了权利的概念，不管是从功利的角度来说，还是从真正保护权利的角度来说。1994年，认定非法移民不能获得经济援助、免费教育和医疗服务及公共服务的187法案在加利福尼亚州以2/3多的同意票通过，但立刻遭到很多社会人士和团体的反对，他们认为，187法案不仅侵犯了非法移民的基本人权，方案实施的最终结果也将会威胁到合法居民的权益。经过多年的申诉，最后联邦法院裁定187法案不合宪法。同样，对于《济贫法》中将残障人士集中安置在屋内，只给予最基本而简陋的衣物的规定，通过越来越多的残障人士和老年人的呼吁，以及社会组织的帮助，现在美国的无障碍设施随处可见，残障人士可以和普通人一样平等地出入公共场所和任何他们想去的地方。

　　在瑞典，工业革命之前的部分老年人和鳏寡雇工的赡养福利主要由家长式的“布鲁克”提供，这些多集中于农村作坊的合作组织在成员之间互相帮助，以渡难关。(48)之后，和其他发展资本主义经济的国家一样，不断增长的贫困迫使政府于1847年提出“济贫法”，由政府承担最基本的济贫任务。20世纪初，瑞典工人运动风起云涌，1911年，在卡尔·林德哈根“人道主义”原则的影响下，社会民主党采取“更为实惠”的、在资本主义制度结构内的经济斗争的办法与资产阶级合作，并争取于1913年通过了《全国养老金法案》，为老人和丧失工作能力者提供基本保障。这些措施都被看做是“缓和劳资关系的一种手段”。直到1932年社会民主党上台执政后，首相阿尔宾·汉逊提出借助国家干预力量建设“人民之家”。他认为，瑞典资本主义的基本缺点是没有为民众提供充分的保障，没有把公民作为值得尊敬的人来对待，造成社会虽然从形式上看是平等的，实际上则存在严重的不平等。正是基于这种公民权利的思想，瑞典建立了保障民众权利的“从摇篮到坟墓”的基本福利制度，成为“福利国家的橱窗”。

　　可见，福利权作为一种公民权利，对福利制度的价值在于其出现将权利概念引入福利领域，从而对维护人的基本价值尊严和社会正义、促进人的发展产生了巨大的推动作用，也给福利制度提供了一个发展方向，这就是要以人的权利发展需求为导向，以维护和实现人的权利为发展目标。

　　(二)内容演进：从生存保障到全面保障

　　福利权是基于最低道德需求之上的动态发展的、向上开放的权利体系，其最基本的底线是生存权。纵观世界各国的福利制度发展，民众的生存向来都是福利制度首当其冲要解决的问题，这不仅因为一旦生存受到威胁，人的生命就不复存在，还因为生命受到威胁的群体往往是最具有反抗精神的群体，会直接危及社会安定和政权统治。从这个意义上来说，历史上各国出台《济贫法》以及与济贫法性质相同的法律制度都具有被动性，福利内容和水平也都仅以能解除生存危机为限。当然，造成生存危机的原因很多，不仅仅是缺衣少食，疾病、矿难、工伤、战争等都是直接或间接威胁生命的因素。所以，福利制度项目的推出往往先从这些领域入手，之后才根据政府的财力和民众需求呼声的强弱往上累加，并随着经济水平的提高和民众权利意识的提升不断增加福利项目、扩大覆盖范围、提高福利水平。

　　以现代社会保障制度起源地——德国为例，其在19世纪末建立社会保险制度前，同样只存在有限的济贫救灾措施，而在其率先创立社会保险制度时，也选择了先推出保障范围较小、保障程度也较低的《疾病保险法》《工人赔偿法》和《伤残和养老保险法》。1912年和1927年又分别在1911年《社会保险法》的基础上颁布了《职员保险法》和《失业保险法》。二战后，随着国家经济的发展和福利权利观念的普及，福利制度得到进一步发展和完善，内容更为丰富，规模不断扩大，分别颁布了1957年的《农民老年救济法》、1969年的《劳动促进法》、1983年的《文艺工作者社会保险法》、1988年的《健康改革法》、1994年的《护理保险法》等法律，儿童津贴、老年津贴、住房补贴、教育补贴等各种具有财政福利性质的项目也一一出台。目前，德国已经建成了包含社会救助、社会保险和津贴补助等在内的多层次、内容完善、功能健全的福利制度体系，为民众的生活和工作提供了全面保障。

　　自由主义的美国福利制度发展同样逃不过此种规律。著名的1935年《社会保障法》出台之前，许多州已经建立了有关养老救济、工伤补助等方面的制度，美国国会也通过了《紧急救济拨款法》《铁路员工退休法》等立法，《社会保障法》正是基于已有法律和惯例，明确了增进公共福利，为老年人、盲人、残障儿童等特殊群体提供更为可靠的生活保障的规定。之后，为了保护残障人士和原住民的权利，布什又签署了《残障人士法》和《老年美洲印第安人法》。克林顿上台后，虽然调整了整个福利制度的发展方向，但一些跟儿童抚养和照顾有关的项目仍然得到了重视。2009年奥巴马就职后则积极推动医疗保险制度改革，尽管此举遭到非议且国会两党分歧巨大，但最终奥氏方案获得通过，从而使全民医疗在美国由梦想变为现实。这不仅是福利制度的发展成绩，也是美国人权进步的标志。

　　新加坡公积金制度的创建一开始也只是解决新加坡居民退休后或失去工作时的经济保障问题，后来便扩展成集养老、住房、医疗等为一体的综合型福利制度安排。

　　几乎各国的福利制度均是由窄到宽、由小到大，从解决国民的生存危机入手，再逐渐向其他生活保障需求扩展，最终以确保并持续改善国民的生活质量为目标。不过，在各国福利制度的发展进程中，也有爆发式的现象出现。当农业社会进入工业社会后，人的生存权利受到工业风险的威胁，劳动者为维护自身权利而不断抗争，便在较短的时期内涌现出了养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等多个保险项目；而当经济发展到一定阶段后，基于社会成员对各项福利的需求，一些国家也往往在短期内建立包括老年人福利、残障人士福利、妇女福利、儿童福利等多种福利措施。因此，福利制度的扩展其实是人的福利权的扩张，是人权与福利制度相互关联的进一步发展，它虽然遵循着渐进的规律，却也会出现节奏快慢不同的现象。

　　(三)对象演进：从特殊群体到全体公民

　　福利权作为一种人权，具有普遍性，要求每一个公民都应在福利制度的覆盖范围之内。虽然各国经济条件有所不同，福利制度发展速度和阶段亦有所不同，但覆盖全民是福利制度建设不可改变的基本目标之一。从各国福利制度的发展实践来看，其覆盖对象也确实经历了从特殊群体到全体公民的发展变化。贫民与灾民往往是各国福利制度覆盖的起始对象，因为贫民与灾区面临的是生存危机，而人的生存权应当是最基本的权利，其他一切权利都只有在享有生存权的基础上才能享受并可能实现。同时，若贫民与灾区的生存危机得不到解除，便会酿生社会动乱，英国农民的掘地运动、中国历史上的多次农民起义都是大的灾荒导致民不聊生造成的结果，因此，国家或政府迫于现实压力，也会优先考虑针对贫民与灾民的救济。时至今日，尽管面向贫民与灾区的社会救助制度在整个福利制度中所占地位有所下降，真正享受社会救助权的人口在社会人口中也只占少部分，但由于它解决的是生存危机，其基础地位并未动摇。

　　随后，劳动者被优先考虑，各项社会保险制度都是基于维护劳动者的福利权而建立的。这一群体被关注，当然有制度功利的目的，一是劳动者的反抗与争取使社会保险制度成为工人运动的直接权利诉求，没有社会保险制度的确立，便不可能调和劳资之间的尖锐对抗；二是劳动力是社会财富的创造者，只有维持劳动力的简单再生产，才能实现社会财富的扩大再生产；三是建立面向劳动者的社会保险制度，往往还可以惠及其家属，使这一福利制度的功能发挥到极致；四是社会保险制度有多重功能，除解除劳动者的后顾之忧外还可以预防贫穷、平滑个人消费等。

　　在解决了贫民、灾民与劳动者的福利保障问题后，在社会财富积累到一定程度后，老年人群体、残障人士群体、妇女群体、儿童群体等便很自然地纳入福利制度的视野。至此，福利制度便实现了从覆盖特殊群体向全体公民扩展的飞跃，当然也就同时实现了福利权平等和共享的目标。

　　在覆盖面不断扩展的同时，福利制度的水平也会随之提升，它虽然要以经济发展为前提条件，但人的权利主张与维护及保障权利的诉求则是巨大的推动力。

　　四、结语

　　本文探讨了福利权的产生与发展以及影响其产生与发展的因素，并认为福利权的产生与发展对福利制度的发展提出了要求。主要观点总结如下：

　　第一，本文蕴含着一个潜在出发点，即：福利是一种需求满足的状态，福利制度的设置以满足需求为目的，权利为需求的实现提供了法律和道德的义务与权利，所以，以需求为中心，权利和福利制度在一定程度上是同体的，基于权利维护的福利制度安排的目的是满足人类需求，而基于社会稳定的福利制度设置，其实质是统治工具。

　　第二，福利制度与人权在各自独立发展的情形下，福利制度因缺乏人权主张的支撑而进展缓慢，而人权因缺乏福利制度保障而难以实现，因此，福利制度与人权实现的分割显然不利于两者的相互促进。福利权的确立使人权法定化、福利化，也使福利人权化，是福利制度与人权从分割到关联发展的有机结合，所取得的是相得益彰的效果。一方面，福利制度成为人权实现的制度保障，具有公平、正义、共享的内生激励动机，也使福利制度的设置由随意性转向法制权利化，实现了由工具性手段到目的性措施的升华。另一方面，人的多种权利因为有了福利制度的保障，实现了从应有权利经法定权利到实有权利的转换。

　　第三，影响福利权产生与发展的因素是多方面的，任何国家的福利制度安排其实是多种因素综合影响的结果。在这些因素中，道德伦理、文化传统等因素往往积淀深厚，其影响深远；而经济社会变迁、政治因素及其他则是时代发展形成的因素，对福利权的产生和福利制度的发展有直接影响，尤其是经济社会变迁过程中的重大事件，往往成为建设和改革福利制度的重要契机，而政党的执政取向和政治家的主张也对福利制度的选择与发展有十分明显的影响。正是因为受这些多样且异性大的因素影响，作为一种公民权利的福利权的实现也具有多样性。所以，在人权与福利制度的关联发展进程中，既需要尊重人权的普适性和福利制度发展的一般规律，又要尊重各国的具体国情和所处的发展阶段的时代特征，只有这样，福利制度才能健康发展，社会成员的福利权才能得到保障和落实。

　　第四，作为一种人权，福利权的确立与发展为福利制度的建立与发展提出了要求。要求福利制度设置要以不断实现和维护公民的权利为出发点和归宿，由随意性转向法制权利化，由工具性转向目的性，制度理念从人道主义救助转向公民权利维护，制度内容从生存保障转向全面保障，覆盖对象从特殊群体向全体公民扩展。这些要求符合人权实现与发展的一般路径，也构成了各国福利制度发展的一般规律。

　　总之，以福利权为契合点，人权实现对福利制度产生了刚性需求，而福利制度的发展则为人权实现与发展提供了有力的制度保障，两者从各自分割到关联发展是人权与福利制度的发展进步，更是人类社会的发展进步。当代世界各国的福利制度与权利现状呈现出来的即是这样两者不可分割、相互关联的现状，未来也必定会是不可分割、相互关联并需要努力争取协调推进的格局。

　　注释：

　　①参见：谢琼.论福利制度对人权实现的促进.中国人民大学2010年博士学位论文

　　②龚向和.作为人权的社会权-社会权法律问题研究.北京：人民出版社，2007.1.

　　③Joseph Wronka(1998).Human Rights and Social Policy in the 21th Century. University Press of American，pp.44.

　　④李世安.美国人权政策的历史考察.石家庄：河北人民出版社，2001.20

　　⑤[英]潘恩.潘恩选集.马清槐等译.北京：商务印书馆，1982.308

　　⑥参见：罗伯斯皮尔.革命法制和审判.北京：商务印书馆，1965.p137-139

　　⑦赵宝云.西方五国宪法通论.北京：中国人民公安大学出版社，1994.233

　　⑧马克思恩格斯选集(第3卷).北京：人民出版社，1956.145

　　⑨[荷兰]亨利·范·马尔赛文，格尔范德唐.成文宪法比较研究.陈云生译.北京：华夏出版社，1987.154-160

　　⑩参见：Charles Reich(1964).The New Property. Yale Law Journal(73)，pp.768-771.

　　(11)陈国刚.贫困者的权利与国家义务——公法事业中的福利权研究.载：徐显明主编.人权研究(第八卷).济南：山东人民出版社，2008.270

　　(12)古克德伯诉凯利案(Goldberg v. Kelly)是福利利益是特权还是权利争议的分水岭案件。之前纽约市社会服务局将福利利益视为特权，在事先没有告知也没有采取听证程序的情况下终止了对凯利的经济援助，被凯利起诉，布坎南法官阐述了重要意见。此案是第一个将权利概念引入福利诉求的案件，开创了法院将福利作为权利并通过正当程序条款保护的先例。参见：陈国刚.贫困者的权利与国家义务——公法事业中的福利权研究.载：徐显明主编人权研究(第八卷).济南：山东人民出版社，2008.271-273

　　(13)夏勇.人权概念起源——权利的历史哲学.北京：中国社会科学出版社，2007.39

　　(14)[英]米尔恩.作为最低道德限度的人权.何海波编.人权二十讲.天津；天津人民出版社，2008.164

　　(15)夏勇.人权概念起源——权利的历史哲学.北京：中国社会科学出版社，2007.185

　　(16)[美]萨拜因.政治学说史(上册).北京：商务印书馆，1990年版，p204-205.

　　(17)[英]米尔恩.作为最低道德限度的人权.何海波编.人权二十讲.天津人民出版社，2008年版，p164.

　　(18)[英]亚当·斯密.道德情操论.谢宗林译.北京：中央编译出版社，2008.103

　　(19)[英]亚当·斯密.道德情操论.谢宗林译.北京：中央编译出版社，2008.95，103，104

　　(20)[英]亚当·斯密.道德情操论.谢宗林译.北京：中央编译出版社，2008.110

　　(21)郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨.北京：商务印书馆，2000.112-115

　　(22)[加拿大]R.米拉什.社会政策与福利政策全球化的视角.郑秉文译.北京：中国劳动保障出版社，2007：57-58.

　　(23)参见：周弘.福利的解析——来自欧美的启示.上海：远东出版社，1998.41.周弘教授在书中提到，“从社会发生变化最早的英国看，一连串的自然灾难——歉收、饥荒，特别是14世纪中叶的黑死病杀死了近1/3的人口，不仅使封建社会的生产难以为继，也使得封建社会的任何传统的保护机制都显得束手无策。”

　　(24)参见：周弘.福利的解析——来自欧美的启示.上海：远东出版社，1998.46

　　(25)参见：周弘.福利的解析——来自欧美的启示.上海：远东出版社，1998.46-49

　　(26)黎帼华.美国福利.北京：三联书店有限公司，1998.17.

　　(27)Richard V. Burkhauser and Petri Hirvonen(1989). United States Disability Policy in a Time of Economic Crisis, A Comparison with Sweden and the Federal Republic of Germany. The Milbank Quarterly, Vol. 67, Supplement 2(Part 1). Disability Policy: Restoring Socioeconomic Independence, pp. 166-194.

　　(28)参见：沈洁.日本社会保障制度的发展.北京：中国劳动保障出版社，2004.10

　　(29)[日]横山合彦等.日本社会保障的历史.学文社，1991，59.

　　(30)周弘.福利的解析——来自欧美的启示.上海：远东出版社，1998.38

　　(31)参见：郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨.北京：商务印书馆，2000.238

　　(32)[加拿大]R.米拉什.社会政策与福利政策——全球化的视角.郑秉文译.北京：中国劳动保障出版社，2007.58-59

　　(33)Paul Pierson(1996). The new politics of the welfare state. World Politics, Vol. 48, No. 2, pp. 143-179. Cambridge University Press.

　　(34)参见：孙洁.英国的政党政治与福利制度.北京：商务印书馆，2008.189

　　(35)李明政.意识形态与社会政策.洪叶文化事业有限公司，1998.36-38

　　(36)李明政.意识形态与社会政策.洪叶文化事业有限公司，1998.178

　　(37)转引自：李明政.意识形态与社会政策.洪叶文化事业有限公司，1998.204

　　(38)范斌.福利社会学.北京：社会科学文献出版社，2006.250.

　　(39)谢琼.构筑保障人民基本生活的安全网.北京：人民出版社，2008.6.

　　(40)谢琼.福利制度发展路径下的企业社会责任.第六届欧亚可持续发展与企业社会责任国际研讨会论文集.2010，3

　　(41)梁漱溟.中国文化要义.上海：世纪出版集团，2005.75

　　(42)转引自：陈国刚.贫困者的权利与国家义务——公法事业中的福利权研究.载：徐显明主编.人权研究(第八卷).济南：山东人民出版社，2008.268-269

　　(43)参见：Priestley(2007): In search of European disability policy: Between national and global. In: ALTER. European Journal of Disability, Research 1, pp. 61-67

　　Whittle, R.(2000).Disability rights after Amsterdam: the way forward. European Human Rights Law Review, 1, pp. 33-48

　　(44)[加拿大]R.米拉什.社会政策与福利政策——全球化的视角.郑秉文译.北京：中国劳动保障出版社，2007.58-59

　　(45)[加拿大]R.米拉什.社会政策与福利政策——全球化的视角.郑秉文译.北京：中国劳动保障出版社，2007.65-70

　　(46)参见：洪大用.当道义变成制度以后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向.载：唐晋主编.大国策.北京：人民出版社，2009.101

　　(47)黎帼华.美国福利.北京：三联书店，1998.5-6.

　　(48)郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨.北京：商务印书馆，2000.284-285