【英文标题】The Minimum Living Standard Scheme and the Work Incentive of Recipients : The Chinese Style Welfare Dependence and Its Reform

　　【作者简介】彭宅文，中国人民大学中国社会保障研究中心博士研究生

　　【内容提要】当前，我国城镇居民最低生活保障制度的救助对象中，有劳动能力者比例很高，低保制度是否弱化了救助对象的劳动激励，而导致长期依赖社会救助的现象引起了社会的广泛关注，并成为社会政策的焦点。本文的研究发现，当前我国城镇居民低保制度的确存在弱化救助对象劳动激励的制度性因素，但是，这些因素所致的“依赖现象”仅仅是救助水平较低、救助对象希望“依靠”低保制度进而获得更多保障而采取的一种策略，低保对象的正规就业的激励弱化，但是隐性就业现象普遍存在。低保制度所致的“福利依赖”是低保障水平下，居民为提高收入水平而弱化“正规就业”的权宜之计，而并不是慷慨的福利给付而致低保对象策略性地降低劳动激励的一种生存策略。

　　In current China, about more than a half of the recipients of the Minimum Living Standard Scheme has labour capacity. Whether the Minimum Living Standard Scheme has led the recipients to depend on the welfare programs has become one of the focuses of social policies in China. This paper finds that, the existing Minimum Living Standard Scheme has indeed resulted in the recipient's dependence on the programs, but without reducing the de facto work incentive. Because of the low level of the benefits and the underdevelopment of other social assistance and social policy, such as the medial assistance and housing allowance, most of the recipients have to work in the informal employment way in order not to report their income which may lead to losing the protection of the Minimum Living Standard Scheme. This kind of Chinese style welfare dependence just calls for the increment of welfare benefit, but not the opposite.

　　【关 键 词】最低生活保障制度/劳动激励/工作福利/福利依赖The Minimum Living Standard Scheme/work incentive/workfare/welfare dependenceEE431UU

　　为了解决贫困居民的基本生活保障问题以维护社会稳定，1993年，城镇居民最低生活保障制度最先在上海确立，并迅速在其他城市推广。1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，同年10月，我国已基本在全国范围内建立了城市居民最低生活保障制度。自2002年以来，我国城市居民最低生活保障制度对象一直稳定在2 200万人左右。①并且，从低保对象的结构来看，特困职工、失业人员以及他们的家属占95％以上，而传统民政对象占5％以下。②以2008年为例，全国共有1 110.5万户、2 334.8万名城市居民得到了最低生活保障。其中：在职人员82.2万人，占总人数的3.5％；灵活就业人员381.7万人，占总人数的16.3％；老年人316.7万人，占总人数的13.6％；登记失业人员564.3万人，占总人数的24.3％；未登记失业人员402.2万人，占总人数的17.2％；在校生358.1万人，占总人数的15.3％；其他未成年人229.6万人，占总人数的9.8％。救助对象中，在职人员、灵活就业人员、登记失业人员、未登记失业人员等有劳动能力的群体有1 430.4万之众，占到了救助对象总数的61.3％。③可见，有劳动能力者依靠最低生活保障救助的现象突出。如何提高有劳动能力的低保救助者的就业能力和就业积极性，防止这部分劳动者的福利依赖，促进他们早日重返劳动力市场以及提高其就业质量，不仅关系到低保制度的管理运行效率，还对防止低保对象的社会排斥，促进社会融合具有重要意义。

　　现有的研究中，部分基于典型调查的研究首先指出了最低生活保障制度政策实践中的福利依赖现象(张厚乐，2006)。关于其原因，一些分析指出，低保制度对低保户再就业的鼓励和支持的政策力度不足，并且配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了有劳动能力的低保对象找工作的积极性(李迎生，肖一帆；2007)。另一些研究还强调，低保制度的“等额补差”式的救助办法直接导致就业的激励不足，并且附带福利、因就业而引致的家庭开支以及工作的稳定性都是影响最低生活保障对象求职行为和决策的因素(黄晨熹，2007)。然而，慈勤英和王卓棋(2006)通过抽样调查和计量分析指出，在影响失业者再就业行为和选择的要素中，福利依赖的作用方向和作用力度是不确定的，无法得出福利依赖对失业者影响是积极的抑或消极的肯定回答，不能肯定最低生活保障制度的建构产生了福利依赖。

　　区别于以上研究，本文将在深入分析低保制度的就业激励的基础上，通过区分正规就业激励和隐性就业激励，来甄别当前所谓的城市居民依靠低保的“福利依赖”现象。并基于促进低保对象的就业，而对当前我国城镇居民最低生活保障制度的完善给出方向性的建议。

　　一、最低生活保障制度与救助对象的劳动激励

　　最低生活保障制度是一种典型的社会救助制度，制度运行遵循选择性原则，即最低生活保障制度需要通过一定的原则和方法来确定潜在目标对象的受益资格，以使有限的社会救助资源真正用来帮助那些切实需要救助的困难群体。社会保障制度对目标对象的受益者资格认定的过程和方法就是目标瞄准(Targeting)。由于最低生活保障制度旨在进行收入维持，是一种经济性保障项目，所以一般通过家计调查(Means-testing)的方法来进行目标瞄准。家计调查的操作理念在于，贫困是财产和收入的一个函数，因而贫穷可以通过目标对象的财产和收入的多寡来测量，只要潜在救助对象的经济收入低于社会认可的贫困标准时就有资格获得救助给付，以使其实际的收入不低于贫困标准。其做法通常是，根据维持一定生活需求的标准设立一个生活保障线，当公民的财产和实际收入水平低于保障线而致使生活发生困难时，就有权利得到按照国家法定程序和标准发放的现金和实物救助。

　　虽然，最低生活保障制度有利于缓解贫困，保障公民的生存权利。但是，低保制度的给付实际上会对救助对象的收入结构造成一定的影响，进而会影响其劳动供给、生活方式选择等而有一定的负面效应。对于有劳动能力的低保对象而言，最低生活保障制度按照差额补助的形式进行给付，以使其收入水平维持在最低生活保障线的水准。但是，这种差额补贴的给付形式改变了保障对象所面临的预算约束，进而改变了低保对象的工作激励，对其劳动力的供给决策产生一定的影响。

　　我们假定，某一地区的最低生活保障线是G，所有的低保给付都旨在将低保对象的收入水平维持在这一水平而根据其实际收入进行差额补助；劳动者工作时的工资水平为E；在差额补助的救助机制下，当有劳动能力的低保对象收入增加时，其相应的低保待遇将按照比例t的水平减少，这样，t也可以视为低保对象新增收入的边际税率。于是，我们可以得到低保对象在享受低保的同时进入正规劳动力市场的实际工作收入水平(B)是：B=G—tE。

　　这样，有劳动能力的低保对象的劳动供给的决策就取决于其进入正规劳动力市场的实际工作收入水平(B)，实际工作收入水平越高，其工作激励也就越大。而影响实际工作收入水平的关键因素是：(1)G，最低生活保障线的高低，它影响总体的收入；(2)t，差额补助的机制设计，即新增加的劳动收入对总体收入替代的比例与时间等制度安排；(3)E，低保对象的工资水平。这三个因素中，政府的制度设计固然关键，因为会直接影响G，t两个参数的取值，但是，救助对象依然可以通过选择就业形态，以及收入汇报的诚信来影响其上报的收入水平，进而又想起低保的资格和补助水平。而这也是低保对象“策略行为”的关键。

　　(一)收入扣除、“差额补助”与救助对象的劳动激励

　　当前，我国城市低保制度中完全的差额补助导致边际税率t为100％，这直接降低了工作激励。在差额补助的情况下，边际税率实际是低保对象每增加的单位收入中被扣除的比例。如果存在制度性扣除因素，如纳税、生活费用扣除等，低保对象工作收入的实际扣除就不是100％，而可以保留一部分。显然，边际有效税率越高，低保对象创造更多收入的动机越弱，也就不愿意积极求职或工作更多时间。

　　根据我国《城市居民最低生活保障条例》，城市居民最低生活保障制度的待遇给付分为两种形式：无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；尚有一定收入的城市居民按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。这样，有劳动能力的低保对象的实际获得救助给付等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。这意味着边际税率t为100％，相当于对享受低保的劳动者新增加的每单位收入征收了边际税率为100％税收。工作带来的所有的额外收入都以失去相应的给付额度的形式被“征收”了。只有当低保救助对象的工作收入大大超过最低标准而使其有动力积极劳动，才能使其脱离对低保的依赖。然而，对于多数工作技能较低，收入水平较低的劳动者而言，其实际工作收入可能并不比最低生活保障线高多少，这导致受助者无意通过劳动增加自己的收入，因为工作收入的增加将导致其低保待遇的等额减少，而对实际的总收入并没有太大的改善。这样，工作技能较差、工作后实际收入较低的那部分低保对象通过正规就业增加收入的工作激励就很小了。

　　(二)“福利叠加”“关联救助”与救助对象的劳动激励

　　最低生活保障制度运行中的“福利叠加”导致救助对象的福利依赖增强。最低生活保障制度运行中的“福利叠加”是指社会救助制度的其他待遇给付的发放共用低保制度的收入审查机制，直接瞄准低保对象，而使低保救助资格的“含金量”提高，进而弱化了低保对象积极脱离最低生活保障制度的激励。

　　2003年，《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》要求各地方政府“认真落实最低生活保障对象在住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的社会救助政策”，城市居民最低生活保障制度建设进入制度“配套”阶段，即为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖(北方)等方面所面临的实际问题而完善相关制度。民政部积极着手探索和建立以城市低保制度为主体，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系。2003年，民政部发出了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，民政部与教育部联合发出了《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，民政部发出了《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》。然而，这些新增社会救助项目都是共用低保的目标瞄准机制，享受低保成为享受其他救助项目待遇的前提。这种救助项目待遇的叠加进一步地提高了救助项目的边际隐性税率，因为，劳动收入的增加不仅导致低保给付额的等额减少，并且当劳动收入增加到一定程度而突破低保线时，救助对象不仅将失去低保，还将失去所有其他的社会救助项目的待遇。低保对象参加劳动的话，不仅仅会丧失低保金，还会丧失附加在低保制度上的其他福利。“福利叠加”显然降低了低保对象的工作激励。

　　(三)待遇标准、家庭结构与救助对象的劳动激励

　　同时，低保待遇的发放水准没有考虑家庭因素而导致多人户低保家庭中劳动者的就业激励不足。最低生活保障制度的待遇给付是基于家庭进行的。即按照家庭成员平均实际收入和低保线之间的差额来确定补差额，每一个家庭的实际领取的待遇是这个平均的补差额乘以家庭成员的数量。最低生活保障线通常是根据一个正常人维持基本生存需要所必需的开支来测算的。但是，由于家庭的许多基本生活用品是家庭成员共同消费的，多人户家庭的消费成本并不是单人家庭消费成本的简单的倍数关系。据经济发展与合作组织的经验，家庭成员数为N的家庭生活成本不是单身家庭生活成本的N倍，而是N的平方根倍。④我国低保待遇发放的方式则假定是前者。这样，多人户家庭的低保待遇给付显然是偏高的，这直接导致某些多人户家庭在领取低保后，其家庭实收入水平直接高于当地的最低工资水平，这降低了该家庭有劳动能力的低保对象的工作激励，而形成福利依赖。

　　需要同时指出的是，我国当前劳动力供给大于需求，市场竞争激烈，多数低保对象由于技能水平较低、年龄较大而在就业中的竞争力不明显，这样低保对象的实际就业的机会并不多，或者在高收入岗位就业的可能性并不大。同时，由于工作的通勤成本并不低，低保给付并没有将相应的工作通勤成本扣除。这一系列因素导致低保对象就业“无利可图”。多数有劳动能力低保对象的理性选择就是“依赖福利”，保留低保资格。

　　二、“福利依赖”表象下的低保对象隐性就业

　　尽管以上分析得出，城市居民最低生活保障制度由于制度设计缺陷而导致低保对象容易依赖低保待遇，但是，这种“福利依赖”并不是低保对象完全没有劳动动机而偷懒。实际上，低保对象的隐性就业并不鲜见。这些隐性就业者呈现出显性失业或者下岗的状态，登记在册且有据可查，但是正在从事能够获得一定收入的工作。低保对象通过隐性就业不仅能够保留低保的待遇给付以及附加的各种救助和福利补贴，还能通过隐性就业获得更多的收入。

　　来自2005年上海的微观抽样调查数据显示，调查的显性失业者当中“正在从事一份每周工作超过5小时的有收入的工作”的人员占全部显性失业者的比例为40.71％。并且，这些隐性就业者的实际劳动收入多数是高于城市居民最低生活保障标准的。全部隐性就业人员从工作中获得的月收入水平在200元到10 000元之间不等，平均水平为1 208元。并且，每月收入超过当时(2005年)城镇居民最低生活保障标准(300元)的人员占到了全部隐性就业者的96.12％，而月收入超过当时最低月工资线(690元)的人员所占的比例为78.64％。这样，以城镇居民最低生活保障线为判断是否就业的标准，计算得到的隐性就业规模大小为39.13％；以最低月工资线为标准，隐性就业规模大小为32.02％；以社会显性失业者(包括企业内部的下岗者)为参照系，数据反映出的隐性就业规模大小为40.71％。⑤虽然缺乏直接的统计数据，但是我们由此可以推断，有劳动能力的低保对象的隐性就业还是很普遍的。

　　可见，当前我国城市低保制度出现的所谓“福利依赖”多数是有劳动能力的低保救助对象正规劳动供给行为的减少和消失以确保享受“低保待遇”和其他附加福利之资格，而其非正规的隐性劳动供给行为并不一定减少。低保对象的“福利依赖”会导致制度的运行管理效率低下，但是并没有到达“养懒汉”的严重程度。并且，低保对象的“隐性就业”固然与城市居民最低生活保障制度的待遇给付制度设计的一系列缺陷有关，但是，以下两方面的原因也不容忽视。

　　首先，社会救助制度发展缓慢，最低生活保障制度的保障水平较低。我国的社会保障制度以社会保险制度为主体，重点关注就业者的收入保障。这对于那些非就业的居民或者非正规就业的劳动者而言，收入保障仅能依靠社会救助制度。社会救助旨在提供生存权保障，其实际内容应该包括生活保障和医疗保障两个方面。但是，我国的医疗救助制度发展缓慢，2005年，民政部等部门才颁布《关于建立城市医疗救助试点工作的意见》，医疗救助制度仍仅限于试点和探索阶段，多数有医疗救助需要的城市居民实际无法获得医疗救助，或者只能获得较低水平的医疗救助。并且，针对儿童、老人、残疾人的专项社会救助项目发展缓慢，这实际上加重了低保家庭对最低生活保障制度的依赖。同时，当前我国的低保标准偏低，仅仅依靠低保并不能满足低保对象家庭的基本生活需要。

　　2007年，我国大部分省份的最低生活保障标准低于城市职工月平均工资的10％，而实际补助水平则更低(见表1)。

　　最低生活保障标准偏低的根源在于现有的城镇最低生活保障制度主要针对绝对贫困。由于保障的水平只是生存保障性的，它只关注收入贫困，缺乏对能力贫困的关注，不具有发展性。只关注绝对的收入贫困实际并不利于低保对象的自立和脱贫，进而导致其对福利的长期依赖。

　　其次，经济社会结构的变迁以及就业结构的变化导致当前我国的社会保障制度面临新的挑战。由于来自经济全球化以及国际经济竞争的外在压力，和国内城乡劳动力流动的影响，非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，成为扩大就业的重要渠道。就业模式多样化所导致的“灵活就业”使我国劳动力市场的灵活性增强。维持一个有灵活性的劳动力市场，是扩大就业和充分利用中国的劳动力资源的必要条件，在经济的全球化背景下，劳动力市场的灵活化更是经济增长的重要保证。但是，劳动力市场灵活性的增强对使得继续以社会保险为主来发展社会保障发展的战略思路遭遇了挑战。社会保险的制度设计是以福特主义的劳动力市场结构为假设的，它在缴费、给付和管理运行方面都有利于正规就业的雇佣劳动者。对于那些在正规部门的“灵活就业者”和非正规部门的就业者而言，他们则实际被排斥在社会保险之外。而社会救助制度仅仅关注最低收入的维持而缺乏对这部分劳动者就业能力的培训和开发，进而促进其劳动自立，其最终结果是这部分群体一方面以非正规就业的形式进行隐性就业，获得较低的收入水平，另一方面通过隐瞒其就业状态和收入水平而获得并依赖低保救助。

　　并且，低保对象隐性就业的另一个问题就是，其劳动和社会保障权益的弱保护状态。隐性就业工作岗位通常存在很多不规范的地方，比如不签订正式劳动合同、不缴纳社会保险等。多数隐性就业者实际上是非正规就业的。并且，这部分群体之所以选择非正规就业就在于它能源源不断地提供速成、廉价、随时可更换的劳动力。但是，劳动力市场这种灵活性增强的反面是这部分劳动者的就业安全性降低。虽然国家已经出台了针对非正规就业者的社会保险的优惠措施，但是，实际上部分困难群体宁愿首先取得即期的收入，而忽略了非正规就业潜在的风险。对于已获得低保资格的非正规就业者而言，转向正规就业，参加社会保险意味着其低保待遇和附加福利的丧失，一般工作技能不高的低保对象显然会动力不足。这样，低保对象的隐性就业虽然有利于增加收入，但是也使其面临更多的风险。

　　三、“中国式福利依赖”与低保制度发展方向

　　(一)“中国式福利依赖”及其本质

　　理论上而言，福利国家所提供的那些慷慨的给付与服务，可能会让越来越多的人丧失劳动积极性，以及逐渐放弃自力更生的责任感，而宁愿让自己和家人长时间地依赖福利供给。福利依赖，以及由此引致的社会不良后果已经成为西方福利国家受人诟病的一个口实。当前，福利国家的相关改革的一个重要议题也是“激活(activation)”保障对象，防止福利依赖。但是，西方语境下的这个所谓社会保障发展的一个重要“问题”是否已经在中国出现，进而成为我们大力发展社会保障的一个“忧虑”，仍值得慎重对待。本文的上述分析已经指出，目前，我国出现的所谓的“低保养懒汉”的论调和“福利依赖”之忧在我国社会保障制度发展滞后的大背景下，有“杞人忧天”之嫌。所谓的“福利依赖”更多地是保障水平低，项目不齐全，制度科学背景下，居民为了维持生计的“权宜之计”，其总体的劳动激励并没有降低，而只是在就业形式上有所改变。这种福利依赖并没有引致总体的“劳动激励”降低，是区别于西方福利国家，慷慨的福利给付导致福利降低的“福利依赖”。

　　目前，在中国，那些具备工作能力，该工作却长期地完全地依赖政府福利供给而维持生计的成员只占少数。对于大多数人而言，依赖福利供给而维持生计，只是他们时运不济、工作收入太低时的“权宜之计”，而不是理性计算下的生存策略。而这种将政府福利作为最后的生计诉求的救助对象而言，他们真是社会中“值得救助”的那部分群体，是社会保障制度“去商品化”的对象。当然，社会上也的确存在将福利救助作为“生存策略”的一部分群体。这些本应该工作的人长期地纯粹地依赖政府福利供给来维持生存，而缺乏就业的动机，丧失自力更生的责任感。但这不是当前问题的主流。

　　“中国式福利依赖”有着其产生的特殊制度因素与原因，利用西方通过批评福利依赖来反对福利国家的论调来谈论中国的问题显然是不合时宜的。

　　(二)最低生活保障制度与就业促进；优化制度设计与更新发展理念

　　低保对象长期的福利依赖会造成其社会排斥，不利于社会融合，并且其隐性就业也由于就业质量不高，缺乏社会保护而遭遇各种潜在的风险。促进有劳动能力的低保对象的劳动参与和提高其就业质量就成为最低生活保障制度和相关就业制度改革和完善的方向。相关的制度完善包括两个层面：一是技术层面，完善最低生活保障制度，降低有劳动能力低保对象的福利依赖，促进其劳动参与；二是制度理念层面，采取工作福利的途径，加大社会救助制度与劳动力市场政策的融合，提高弱势劳动者的就业能力和就业质量。

　　1.优化最低生活保障政策设计，降低福利依赖的诱因

　　(1)科学测量贫困线，提高最低生活保障待遇水平。最低生活保障标准关注绝对贫困忽视相对贫困而导致制度安排的反社会排斥的效果不足。由于现有的城镇最低生活保障制度主要针对绝对贫困，所以，最低生活保障对象的生活仍有困难：保障标准只能满足基本的生活水平，而不能应付特殊情况下的需求。并且，由于保障的水平只是生存保障性的，它只关注收入贫困，缺乏对能力贫困的关注，不具有发展性。对于贫困居民而言，生活困难固然突出，但就业、教育、医疗和住房方面的困难也很突出，且后者关系着贫困群体的人力资本的积累和配置状况。如果现有的保障措施缺乏对这些发展性因素的关注，长此下去，贫困者可能陷入持续贫困并与主流社会疏离，这会增加社会的不稳定因素。社会排斥即由此产生。

　　同时，最低生活保障水平的设定没有考虑家庭结构、生活方式等因素对生活成本的影响。最低生活保障线通常是根据一个正常人维持基本生存需要所必需的开支来测算的。但是，家庭的许多用品是家庭成员共同消费的，这样在相同的收入水平下，不同家庭规模的消费成本显然不同。所以，公平、科学的最低生活保障水平的确定需考虑贫困群体相对其他阶层的不同需要、贫困群体内部不同贫困程度家庭的差别补助，根据不同家庭的情况执行多元化的标准，这样才能使制度标准更加公平。

　　(2)优化低保制度的待遇发放，防止福利依赖。首先，优化最低生活保障制度待遇发放的绝对差额补助的方法，降低边际税率的水平。这方面可以借鉴上海的做法，采取“救助标准抵扣”和“救助渐退”的方法。救助标准抵扣措施是指在基本生活费扣除中，考虑到就业的通勤成本等因素，参加就业的低保对象的抵扣标准比普通低保标准高，进而使得低保对象工作收入的一部分获得保留。救助资格和水平渐退措施是指对因就业上岗而将退出救助或需调整原来低保补助金额的人员实行“救助渐退”办法，即根据要扣除的低保金额的等级，实行逐步扣除、逐月退出的办法，而非一旦就业，家庭人均收入超过低保标准低保金马上停发。其次，摈弃当前其他社会救助项目共用低保目标瞄准方法的做法，剥离低保资格的“含金量”，医疗、教育和住房等救助待遇发放资格应该不限于收入审查，还同时更多地考虑低收入群体的实际需要，体现按需给付的原则。

　　(3)优化各级政府的事权和财权关系，建立科学的最低生活保障制度的筹资机制。筹资机制的不健全，导致地方政府在低保方面的投入不足是影响低保水平的一个关键因素。当前我国各地在最低生活保障资金的筹集上有两种方式：一是低保资金由市辖区和市(直辖市、地级市)两级财政分摊；二是县级市和县政府所在地的镇所需低保资金由县级财政负担。这种筹集机制没有将各级财政连贯起来从整体上确定各级的分担比例。并且，现有的两级分担比例不是很合理，导致了在资金的筹集上责任主体不明确而直接影响了低保制度的保障效果。

　　并且，现有最低生活保障制度的融资方式的另一个问题就是，上级财政的补贴在客观上弱化了基层政府的财政责任和工作努力程度，甚至导致地方政府骗取最低生活保障资金的行为。如有研究表明，2004年，新疆维吾尔自治区安排的最低生活保障资金中，中央拨款占65.01％，新疆维吾尔自治区安排资金占29.09％，地县安排资金占17.81％。并且，补助多的地县低保人员增长普遍较快，控制管理不严；补助资金少的地县低保人员有出有进，审核管理较严，增长合理(姜锡明，曹莉；2006)。显然，这种资金来源方式使地方政府的财政压力弱化了并导致了工作行为的扭曲。可见，通过法规的形式，明确上级政府和下级政府在社会保障中的事权和财权关系，建立科学的财政转移支付制度，是最低生活保障制度筹资制度优化的关键。

　　2.采取工作福利的途径，促进低保政策与积极劳动力市场政策的融合

　　面临正在转变的社会结构和劳动力市场结构，社会救助的发展思路和发展理念需要及时更新。一方面，面临变迁中的劳动力市场结构，我们需要反思社会保险为主的社会保障推进战略，重视通过适当发展社会救助来向非正规就业群体提供保障。另一方面，为防止福利依赖，促进社会融合，社会救助制度的理念应该积极实现从收入维持向就业促进的转变。

　　福利依赖导致制度运行管理效率不高，隐性就业使低保对象的就业质量较差。最低生活保障制度为了防止福利依赖，促进劳动者的劳动参与和就业质量的提高就需要在制度理念上实现收入维持向就业促进的转变，采取积极的工作福利思路，促进劳动者的就业和自立而预防和降低收入风险。

　　工作福利(workfare)是20世纪80年代以来，欧美国家为了打破社会救助对象的福利依赖，适应劳动力市场的新变化等而进行的社会政策创新的一系列措施的统称。工作福利国家强调积极整合劳动市场的手段，而有别于先前被动的所得支付方式；其服务主体是寻求工作者，而非福利接受者，而且其主张工作参与是全面性与强迫性的，而不是有限、志愿性的。因此，工作福利国家是在强化工作而极小化福利，其寻求将穷人和失业者推进或较接近劳动市场，而不是以福利体系惩罚他们不参与劳动，其改变劳动市场的规则、动态，和劳动市场中较下层的穷人与低技术妇女的交易条件(Peck，2001)。

　　换句话说，工作福利改革意味着对福利国家发展黄金时期福利给付中所体现的需要为基础社会公民权进行了调整，需要不再是福利给付的充分条件，而接收相关的就业培训，以及积极进入劳动力市场就业，成为福利给付的必要条件之一。这显然会导致社会救助的去商品化功能被削弱，反而使得社会救助本身具有再商品化的效果(Dingeldey，2007)。

　　可见，工作福利的关键特征是，救助和福利待遇发放是有条件的，并通过救助政策与劳动力市场政策的融合而要求有劳动能力者通过积极就业来自立，进而有利于消除福利依赖。工作福利意味着社会救助不仅仅基于公民权利，而且与人们所履行的劳动责任相联系，体现了公民的契约性的社会义务。

　　工作福利显然是西方福利国家应对无条件的，基于需要的福利给付所导致的福利依赖而设立的。正如上面的分析所指出的那样，“中国式福利依赖”与西方福利国家的福利依赖有着本质的不同，它是福利水平太低而导致救助对象对低保资格的“依赖”，并且这个救助额度是如此之低以至于低保对象仍需要通过隐性就业劳动来获得收入。“中国式福利依赖”削弱了低保对象的正规就业的劳动激励，但是，其实际劳动意愿和就业行为并没有受到影响。

　　但是，由于现行的最低生活保障制度的给付机制的设计，实际上有着阻碍救助对象正规就业的实际效果。并且，对“激活”有劳动能力的救助对象，促进救助对象的自立和重返劳动力市场方面，最低生活保障制度没有相关的政策出台。

　　在这样的背景下，忽视低保对象的隐性就业、缺乏对其的就业培训和支持，实际上只能够导致救助对象长期依赖“低保资格”。低保对象为了保留“低保资格”而采取的各种行为“非法”隐藏信息的活动必然给自己就业带来各种负面影响，并且，不少地方政府为了防止低保对象的“隐性就业”而采取的抽查或者公义劳动的行为也对隐性就业有着打击作用。这些都有违社会救助政策助人自立的本意。

　　在这样的背景下，引入工作福利的思路来完善我国的最低生活保障制度，其目的不是如欧美国家那样来增强救助对象的就业激励，而是正视有劳动能力救助对象隐性就业的现实，不再因为救助对象的隐性就业增加了收入超过了低保线而立刻取消低保资格，而是注重有劳动能力的低保对象的工作培训和人力资本开发，通过将工作培训、就业服务等劳动政策的相关内容与救助政策相结合，在救助期间提高救助对象的就业能力，以使其彻底摆脱低保救助。并且，随着我国低保救助标准的不断提高，这种工作福利思路实际上也有利于防止低保待遇水准升高而产生的劳动激励降低的福利依赖。

　　借鉴工作福利的思路，低保制度的实现向就业促进取向的完善应注意以下方面：

　　1.推行低保待遇给付的条件性，即在收入审查的基础上，要求有劳动能力的低保对象必须满足一定的工作相关性要件才能获得低保资格，如低保对象要进行失业登记，参加就业培训，积极寻找工作等具有工作的动机，或者实际从事就业等。即享受低保不再是绝对的权利，而需要低保对象积极参加培训、寻找工作和就业为条件，履行一定的义务。并且在当前阶段，这种就业可以不限于隐性就业。

　　2.优化低保待遇的给付方式，向救助对象的就业行为提供经济激励。如上文提到的通过“救助标准抵扣”和“救助渐退”的方法，给予低保对象的就业行为提供一定的激励，暂缓由于就业收入增加而取消其低保资格。

　　3.促进低保政策与劳动力市场政策的融合。在具体做法方面，可以通过技术培训等方式提高这部分群体的技术水平和就业能力；通过发展针对性的公共就业中介服务，提高他们的就业机会；通过提供补贴和优惠措施等方式鼓励中小企业的发展以及对边缘劳动者的雇佣。这涉及劳动政策与社会救助政策的结合，需要两大行政部门的沟通和协作。

　　注释：

　　①数据来源：民政部规划财务司：《2008年民政事业发展统计报告》，民政部网站，2009年5月22日。

　　②数据来源：民政部社会福利与社会进步研究所：《中国城乡社会救助体系建设研究总报告》，未公开出版课题报告，2007年5月。

　　③数据来源：民政部规划财务司.2008年民政事业发展统计报告.民政部网站，2009-05-22。

　　④Atkinson A., L. Rainwater and T. Smeeding. Income Distribution in OECD Countries. Evidence from the Luxembourg Income Study, OECD, Paris. 1995.转引自：黄晨熹.标准构建、就业动机与欺瞒预防——发达国家社会救助的经验及其对上海的意义.华东理工大学学报，2004(2)。

　　⑤数据来源：陆铭，田士超.显性失业还是隐性就业？——来自上海家庭调查数据的证据.管理世界，2008(1)。

　　【参考文献】

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　　[3]慈勤英，王卓祺.失业者的再就业选择——最低生活保障制度的微观分析.社会学研究，2006(3).

　　[4]黄晨熹.城市低保对象求职行为的影响因素及相关制度安排研究——以上海为例.社会学研究，2007(1).

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　　[6]姜锡明，曹莉.完善新疆城市居民最低生活保障制度的思考.新疆财经，2006(3).

　　[7]李迎生，肖一帆.城市低保制度运行的现实困境与改革的路径选择.江海学刊，2007(2).

　　[8]陆铭，田士超.显性失业还是隐性就业？——来自上海家庭调查数据的证据.管理世界，2008(1).

　　[9]张厚乐.郑州市最低生活保障问题的调查与思考.宏观经济研究，2006(6).