内容摘要：
关键词：
作者简介：
【英文标题】Investigation of the Public Housing Program in Singapore from an Asset Building Perspective【作者简介】贾洪波，博士，北京航空航天大学社会保障研究所副所长、副研究员，北京100191；S. Vasoo，博士，新加坡国立大学社会工作系副教授、前系主任，新加坡 117570
【内容提要】大多数人拥有住房所有权是新加坡公共住房制度的主要特征。从整体上看，公共住房制度对资产构建起到了积极作用。对于物质资产和人力资产构建而言，建立在住房所有权基础上的公共住房制度创造了一种提高劳动生产率和经济增长的机制，这最终使人们可能拥有更大面积的住房。对于社会资产构建而言，公共住房制度有助于家属关系、种族关系和社区关系的改善。住房所有权的资产构建性创造了一种推动社会全面发展的机制。
Homeownership arrangement to majority is the main characteristic of the public housing program in Singapore. The public housing program plays a positive role to asset building in general. To physical and human asset building, the public housing program based on homeownership creates a kind of mechanism to improve labor productivity and economic growth, finally make it possible for people to hold the bigger square flats. To social asset building, the public housing program contributes to family and kinship enhancement, ethnic relation and community bonding. The asset building of homeownership creates a kind of mechanism to promote the all-around development of society.
【关 键 词】新加坡/公共住房制度/资产构建/住房所有权和住房政策Singapore/Public Housing Program/Asset Building/Homeownership and Housing Policy
一 引言
住房承载着家庭和成员的内涵，从社会视角看它具有特殊的价值。新加坡大部分居民拥有政府提供的公共组屋，但是学术研究人员并没有给予新加坡公共住房所有权问题足够的重视。在过去数十年中，仅有为数不多的研究性论文明确地讨论了新加坡公共住房的所有权问题[1]。研究公共住房的大多数论文可以分成两大类：一是从城市地理学和城市设计的视角关注公共住房建设[2]；二是从解决贫民住房问题以及城市地区贫民窟问题的视角关注公共住房建设[3]。住房所有权是有价值的资产构建工具。资产构建通常通过长期的储蓄和投资行为增加个人的社会、经济、心理和政治能力。相反，租房作为解决住房需求的单一消费行为并没有住房所有权所具有的资产构建功能。学术界最近才对公共住房制度对于资产构建的重要性给予更多的关注[4]。不同公共住房制度的具体内容和运行模式对资产构建的影响不同。本文从资产构建的视角探讨新加坡的公共住房制度。文章的第二部分将考察新加坡住房所有权的发展，第三部分考察新加坡公共住房制度对资产构建的贡献，最后一部分给出一些关于住房的资产构建性的评论。
二 新加坡住房所有权的发展
新加坡的公共组屋计划起初建造一居室、二居室和三居室组屋的唯一目的是满足低收入家庭的租房需求。1964年，新加坡政府实施了住房所有权计划，该计划的目标是让大多数中低收入人群成为组屋的所有者。目前，新加坡政府已经使82%的居民居住在建屋局提供的公共组屋中，其中95%的人拥有公共组屋的所有权[5]，新加坡已经成为世界上住房所有权比率最高的国家[6]。公共组屋计划从满足低收入家庭的租房需求转向使中等收入家庭拥有住房所有权的根本原因，在于新加坡居民对住房需求的拉力和新加坡政府对住房供给的推力。新加坡居民对住房需求的拉力来自于居民需求层次的变化、经济增长以及儒家文化的影响。一旦居住的最低需求得到了满足，新加坡人便开始产生了需要更好家园和设施的需求。从1960年到1963年，新加坡每年实际的经济增长率超过7%，人均GDP从1310新元增加到1564新元[7]。经济增长使一些人有购买组屋的支付能力，同时也使政府有充足的财政能力来对购买公共组屋进行补贴。新加坡是一个深受儒家文化影响、华人移民占人口大多数的社会。华人认为家是家庭成员观念和住房的混合体，而资产所有权和家庭成员、财富以及地位紧密相连，这拉动了新加坡居民对公共住房私人所有权的需求。住房供给推力归因于新加坡政府的努力。在公共住房制度克服了大规模的住房短缺之后，新加坡政府意识到住房制度在社会、政治和经济方面的重要性[8]。因此，政府实施严格的租住组屋条件，比如有意长时间限制租房者的收入上限，甚至把早期建造用来出租的公共组屋拆掉以鼓励租户购买三居室的组屋[9]。此后政府提供了四居室、五居室和执行共管公寓让居民购买。租住住房的削减和住房所有权的增加创造了一个拥有资产的走向中产阶级的机制，这种机制是一条通向累积国民财富的道路。1960年开始实施的公共住房制度毫无疑问是成功的，它的系统化的发展为新加坡的社会进步作出了巨大贡献[10]。2010年联合国的人类发展报告显示，新加坡的人类发展指数全球排名第27位，属于人类社会发展指数最高的国家之一。
三 公共住房制度对资产构建的作用
资产构建是支持、鼓励一个人获得积累、发展和保持其所有类型资产的一种能力。新加坡公共住房制度对物质资产、人力资产和社会资产这三种资产构建有着特别的重要性。
(一)物质资产构建
中央公积金制度、住房所有权制度、政府对于公共住房的明补或暗补等因素都有助于物质资产构建，其中住房所有权对于创造资产构建机制起了核心作用。人们一旦拥有建屋局的组屋则须更加努力工作，以提高其薪水来偿还购房贷款。努力工作带来了高薪水，与此同时中央公积金的储蓄、劳动生产率和经济增长都提高了。高薪水和充足的中央公积金储蓄使已经拥有组屋的居民有购买更大组屋的信心。经济增长使政府有充足的财政收入支持购买组屋。更可观的个人薪水、中央公积金储蓄以及政府支持使人们具备了购买更大组屋的资金支付能力。在拥有更大组屋后，如前所述的新一轮循环又开始了。住房所有权作为资产构建的起飞条件，它促使住房所有者在未来进行储蓄和获得更高的资产累积。图1表明了住房所有权对物质资产构建的提升过程。调查表明，新加坡居民拥有的公共组屋在整体上有从小组屋转换成大组屋的趋势，居住在四室和五室这种更大组屋的新加坡居民户数呈现出上升趋势[11]。
图1 住房所有权对物质资产构建的提升过程
(二)人力资产构建
人力资产(资本)是指能够创造经济价值的竞争、知识、经验、技能和健康的存量。类似于物质资产构建，公共住房制度中的住房所有权对于人力资产构建也起着关键作用。住房所有权有助于人们的健康，健康有助于更高的人力资产积累。一旦有了更高的人力资产积累，将会有更高的薪水、中央公积金储蓄、劳动生产率、经济增长和充足的财政收入，这些都将使人们拥有更大组屋成为可能。在拥有更大的组屋后，如前所述新一轮的循环又会开始。图2表明了住房所有权对人力资产构建的提升过程。
图2 住房所有权对人力资产构建的提升过程
在新加坡公共住房制度下，住房所有权制度下拥有的住房相对于租住住房的居住空间更大，这对健康和人力资产构建相对有利。住房所有权的发展及其住房条件的改善影响着人们的生理和心理健康。J. W. L. Kleevens 1972年的研究表明，新加坡住房所有权创造了一种使人们努力获得更大组屋的机制，更大组屋有更好的居住条件，公共组屋无疑是有利于新加坡居民的生理健康的[12]。绝大多数文献认为，有助于心理健康的好住房的基本条件包括充足的厨房设施及空间、安静的卧室、充足的光线和宽敞的床铺、适当的私密空间和有从事自己工作的场所、充足的家庭成员聚餐空间[13]。新加坡公共住房的平均成本不超过整个家庭收入的20%[14]。随着建屋局日益增加对更大面积组屋的供给，大多数居民有能力拥有接近于或者满足于上面提到的有利于心理健康的住房标准的组屋。由此可以推断住房所有权制度有利于新加坡居民心理健康的改善。
(三)社会资产构建
社会资产(资本)的主要思想是一种有互惠价值的网络和相关规范。新加坡公共住房制度对于社会资产构建的作用可以分别从其对家属关系的提升、种族关系的改善以及社区联系的加强三个方面予以分析。
1.家属关系的提升
家庭是新加坡社会的核心。住房所有权确保了居民居住比租住住房更大面积的组屋，这为人们居住在一起相互往来并且最终形成和谐的家庭氛围和家属关系提供了可能性。问题是居住在一起是否必然有利于形成和谐的家属关系。居住在一起缺乏个人私密、过度拥挤对家属关系可能有消极影响，良好的沟通、压力释放和互相帮助对家属关系可能有积极影响。因此，居住在一起的家属关系的和谐程度取决于上述所述消极影响和积极影响的力量对比。持续贫穷会对家庭成员产生持续压力，由此可以推论，因为贫穷居住在一个小组屋的家庭成员间的冲突比居住在一个相对较大的组屋更严重。研究表明新加坡私人住户内部密度和住在同一户住房的成员的数量从20世纪40年代到90年代已经大大地下降了[15]。因此，从长期来看，基于住房所有权而拥有相对舒适的住房对家属关系的积极效果远远大于没有住房或者拥有较差住房对家属关系的效果，也就是说公共住房制度在整体上是有利于家属关系的改善的。
2.种族关系的改善
新加坡1964年和1969年发生的种族冲突是殖民统治时期不同种族分开居住政策的后遗症。公共住房制度后来规定，居住在组屋的不同种族人群的分布是和不同种族人群在总人口中所占的比例相适应的[16]。显然，公共住房制度成功地促进了种族关系的改善，从20世纪70年代到现在再也没有发生过严重的种族冲突。根据2008年的调查资料，居民对于“未来五年生活展望”会变好或者变坏的影响因素的回答，除了人际关系、生活成本和收入之外，和种族冲突没有关系[17]，这是种族关系和谐的一个间接证明。
3.社区联系的加强
“归属感和社区感”这个指标可以用来评价居民和其所居住的地区之间的联系。新加坡居民的归属感和社区感在过去20年里都有所增加[18]。归属感和社区感的强度和居住在某个地区的时间长短有正向相关关系。因此，最低居住期限机制对于居民和其居住的地区之间的联系有积极作用。强的归属感和社区感将带来积极的社区参与。调查表明，在过去12个月中，参加过一次或一次以上社区活动的新加坡居民所占的比例已经从1993年的17.8%增加到2008年的40%[19]。公民社会为改善社区服务、提高归属感和社区参与提供了肥沃的土壤。社区参与活动增加了居民交往、信任、建立友谊的机会并进而形成归属感，这反过来又会促进居民的社区参与。
四 住房的资产构建性和结论性评论
在新加坡拥有住房相对于租房来说对于资产构建具有巨大的优势，原因就在于，一旦拥有住房，住房就变成了一种能够持续带来物质资产收益、健康和人力资产收益或者社会资产收益的存量资源。对于物质资产构建而言，拥有住房能够通过出租住房、获得政府补贴、减少搬迁成本来增加实际收入，平滑消费以克服消费近视行为，在家庭面临暂时的困难时保持消费的稳定性，抵御通货膨胀，借助于房屋升值积累退休所需要的资金，通过激励努力工作提高劳动生产率。对于人力资产构建而言，拥有住房由于有相对较好的居住空间有利于居民的生理和心理健康，这有助于为居民提供更好的前途，减少其收入突然减少时的压力，增加居民的满意度。对于社会资产构建而言，拥有住房有助于减少家庭成员冲突，保持居住的稳定性对儿童成长有利，促进邻里关系和增加归属感和社区感。资产构建的过程和数量归因于住房所有权是一种国家资产，这使许多外来移民选择留在新加坡，这些人中有许多人变成了推动社会发展的中产阶级。租住住房仅是当下的一种消费行为，由于其没有累积性也就很少有类似上面提到的物质资产、人力资产和社会资产的构建功能。
新加坡公共住房制度对资产构建的成功有着重要理论意义。首先，物质资产构建不是公共住房制度的唯一目标。人力资产和社会资产积累是实施公共住房制度这一重要目标的组成部分。其次，慷慨的资产基础的公共住房政策和经济增长的共存是可能的。公共住房制度使大多数新加坡居民变成住房所有者，实现了公共住房项目供给和经济增长的良性循环。在这里，财富的再分配必然不利于经济增长的陈旧观念被打破，不同的财富再分配制度安排对经济增长会有不同的意义。再次，实施资产再分配的住房所有权计划可能有比仅仅实施收入再分配的公共住房救助计划(比如像租房计划)对社会更有效。实施资产再分配的住房所有权计划是一种累积导向的政策，住房资产的累积成为其他资产累积的基础，这种累积使拥有住房的人有机会变得更富有。但是实施收入再分配的住房救助计划是一种消费导向的政策，住房救助中家计调查的方法剥夺了人们拥有住房的机会，这使那些得到住房救助的人们很难有机会走出贫困陷阱。最后，根据商品化和非商品化的程度来对福利国家进行分类的作法是值得商榷的。Esping-Adenrsen在1990年认为非商品化程度是对不同福利资本主义国家进行分类的重要依据[20]。至少新加坡是一个反面例子，新加坡的住房所有权计划是非商品化程度较低的一个代表，但是新加坡并不是一个低福利国家。
新加坡公共住房制度整体上对资产构建的成功并不意味着没有任何需要在边际上作改进的地方。新加坡是一个容易受到全球经济形势影响的高度国际化的国家，一旦出现经济衰退，公共住房制度对资产构建的作用就会受到挑战：经济衰退使房屋升值下降或者乏力，政府没有足够的财政收入来支持住房所有权计划。因此，保持稳定的经济增长和经济发展对于借助于公共住房制度来实现资产构建的机制是不可或缺的。政府对公共组屋的巨大补贴是一个挑战。主要来自向富人课税的政府对公共组屋的补贴引起了富人的不满，因为这些富人没有资格购买建屋局的组屋。现在要问的问题是，在大多数人的基本公共住房需求满足后，政府是否还应该负担巨大的财政补贴，政府对于新组屋的价格补贴应该保持在适度的范围内。同时，实施购买建屋局组屋的收入上限限制应该更加严格，以激励较富有的人购买私人房产并且减少他们接受政府的购房补贴。种族配给政策规定少数种族居民只能把他们的二手组屋卖给少数种族居民，这对于少数种族居民的物质资产构建是一个挑战，因为这一规定减少了少数种族居民出售二手组屋的机会。如何权衡种族关系和为所有种族提供公平的物质资产构建机会是公共住房制度的一个挑战。新组屋99年产权期限增加了组屋升值的潜在困难，有限的房产所有权期限对于居民尤其是那些想通过出售他们组屋来获得养老资金的老年居民来说是一个挑战。可能的话，以人口长寿为基础来延长组屋的产权期限可能是公共住房制度的更好选择。增加公共住房制度对弱势群体的弹性，以帮助他们进行资产构建是公共住房制度面临的一个挑战。一些灵活就业人员和非全日制工作者及某些合同制工人还没有被中央公积金制度所覆盖，这部分人也就没有通过拥有组屋来实现资产构建的机会。一些居民尤其是一些低收入家庭的居民在卖掉他们的组屋后面临资金危机，但是他们必须要等至少30个月之后才有资格申请租住组屋，他们中的部分人员面临着无家可归的威胁。
【参考文献】
[1]Chua Beng Huat, "Maintaining Housing Values under the Condition of Universal Home Ownership", Housing Studies, Vol. 18, No. 5, 2003, pp. 765-780.
[2]Pheng Low Sui and Hin Ung Wee, "Quality Assurance for Civil Engineering Works in Singapore's Public Housing Projects", International Journal for Housing Science and Its Applications, Vol. 18, No. 1, 1994, pp. 9-20; N. H. Wong, H. Feriadi, P.Y. Lim, K. W. Tham, C. Sekhar and K. W. Cheong, "Thermal Comfort Evaluation of Naturally Ventilated Public Housing in Singapore", Building and Environment, Vol. 37, No. 12, 2002, pp. 1267-1277.
[3]J. S. Western, P D Weldon, Tan Tsu Haung, "Poverty, Urban Renewal, and Public Housing in Singapore", Environment and Planning, Vol. 5, No. 5, 1973, pp. 589-600; Belinda Yuen, "Squatters No More: Singapore Social Housing", For Third Urban Research Symposium: Land Development, Urban Policy and Poverty Reduction, Brazilia, Brazil, 2005,(April 4-6), pp. 1-29.
[4]Yeunsook Lee, Kyoungyeon Kim and Soojin Lee, "Study on Building Plan for Enhancing the Social Health of Public Apartments", Building and Environment, Vol. 45, No. 7, 2010,pp. 1551-1564; Pascal De Decker, Caroline Dewilde, "Home-ownership and asset-based welfare: the case of Belgium", Journal of Housing and the Built Environment, Vol. 25, No. 2,2010, pp. 243-262.
[5]Singapore Statistics Department, Yearbook of Statistics Singapore, Singapore, 2010.
[6]Mukul G. Asher, "Compulsory Savings in Singapore: An Alternative to the Welfare State", NCPA Policy Report, No. 198, 1995, pp. 1-15.
[7]Singapore Statistics Department, Singapore Statistics, Singapore, 2009.
[8]Ching-ling Tai, Housing Policy and High-rise Living: A Study of Singapore's Public Housing, Singapore: Chopmen Publishers, 1988, p. 3.
[9]Tan Sook Yee, Private Ownership of Public Housing in Singapore, Singapore: Times Academic Press, 1998, p. 13.
[10]Kampong Glam Community Center, "The Role of Public Housing Programme in the Social and Economic Development of Singapore", Reports and Recommendations of Public Daily Rated Housing & Development Board Workers' Union, 1978,pp. 1-7.
[11]HDB Sample Household Survey, "Public Housing in Singapore: Residents' Profile, Housing Satisfaction and Preferences", 2008, p. 38.
[12]J.W. L. Kleevens, Housing and Health in Tropical City: A Selective Study in Singapore, 1964-1967, Netherlands: Kominklijke Van Gorcm & Comp. N. V., 1972, pp.128-129.
[13]J.W. L. Kleevens, Housing and Health in Tropical City: A Selective Study in Singapore, 1964-1967, Netherlands: Kominklijke Van Gorcm & Comp. N. V., 1972, pp. 3.
[14]Ngiam, Tong Dow, The Experiences and Lessons of Singapore Development(Chinese Edition), Singapore: Thomson Learning, 2007, p. 23.
[15]Stella R. Quah, Family in Singapore: Sociological Perspective, Singapore: Time Academic Press, 1998, pp. 64-65.
[16]HDB Sample Household Survey, "Public Housing in Singapore: Well-being of Communities, Families and Elderly", 2008, pp. xiv; Singapore Statistics Department, Yearbook of Statistics Singapore, Singapore, 2010.
[17]HDB Sample Household Survey. "Public Housing in Singapore: Well-being of Communities, Families and Elderly", 2008, pp. 83-85.
[18]HDB Sample Household Survey, "Public Housing in Singapore: Social Aspects & the Elderly", 2003, pp. 46-53; HDB Sample Household Survey, "Public Housing in Singapore: Well-being of Communities, Families and Elderly", 2008, p. 49.
[19]HDB Sample Household Survey, "Public Housing in Singapore: Well-being of Communities, Families and Elderly", 2008, p. 54.
[20]Esping-Andersen. G, Three Worlds of Welfare Capitalism, England: Oxford Polity Press, 1990, pp. 35-54.
责任编辑：项 亮
