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　　【作者简介】刘波，宁波大学讲师，华东师范大学法政学院2002级博士研究生；周敏凯，华东师范大学法政学院教授、博士生导师。(上海 200062)

　　【内容提要】战后英国社会保障制度的形成与发展，在一定程度上是其思想理念所推动的，战后英 国不同时期社会保障思想来源不同。英国的福利国家制度是在争论中产生、发展和变化 的。战后英国的社会福利制度以凯恩斯主义和《贝弗里奇报告》为两大理论基石，在其 以后的发展中贯穿着新左派和新右派的争论，第三条道路的福利思想则是其最新发展。

　　【关 键 词】英国社会保障/思想基础/福利观

　　任何一种大规模的社会变革都需要为自己寻找行动合理性的思想依据。社会保障制度 的生成与扩展本身是一种渐进式的社会变革，它同样需要一种理论的支持。纵观战后英 国社会保障制度的形成与发展，我们可以发现，英国战后不同时期社会保障思想来源不 同。社会保障思想的发展变化是制约英国福利制度发展方向及改革的重要因素。

　　一、理论基石

　　(一)凯恩斯的有效需求不足理论与国家干预思想

　　凯恩斯主义经济学最早对社会保障制度进行了实证分析和推理。在《就业、利息和货 币通论》(1936年)一书中，凯恩斯提出了有效需求不足理论以及相应的国家干预经济的 思想。根据凯恩斯主义的有效需求理论，国家应该采取主动措施，甚至通过赤字财政政 策，大幅度提高生活福利，包括提高工资标准和扩大社会福利，即采取“普遍福利”政 策，抑制经济危机。这就是英国等西方国家，把凯恩斯主义作为执行“普遍福利”政策 的理论基础的主要原因。在20世纪70年代以前，凯恩斯主义经济学控制着整个经济学领 域，支配着英国等大多数资本主义国家经济政策的制定过程。但是，70年代之后石油危 机所引发的西方发达国家的普遍性的经济滞胀困境，又开始打破了这一新教条。随之， 福利国家的社会保障体系不约而同地走上了调整改革之路。

　　(二)《贝弗里奇报告》中的福利国家思想

　　在二十世纪资本主义发展史上，《贝弗里奇报告》是一部具有划时代意义的历史文献 ，它所提出的建立“福利国家”的基本思想不仅决定了战后英国社会发展方向，同时影 响了当代西方资本主义发展轨迹。战后英国正是在这一报告的思想基础上率先建立起一 整套现代社会保障制度，使得英国成为第一个“福利国家”。此后，英国“福利国家” 的社会实践一再为其他资本主义国家所仿效，并相继建立起日益完善的社会保障制度。

　　1941年贝弗里奇受战时内阁委托，负责起草有关战后福利制度建设的基本框架的报告 。1942年11月正式出版的以《社会保障及有关服务》为标题的贝弗里奇报告，具有两个 十分显著的意义，一是该报告把各种改革者的不同愿望融进了一个有内在联系的框架中 ，是当代福利思想的集大成之作；二是该报告确立了战后英国福利体系重建的基本框架 ，标志着福利国家思想开始由理论转变成现实。

　　贝弗里奇报告确立了战后英国福利体系建设的4条基本原则：(1)普遍性原则。社会保 障应是普遍而非选择性的(即只针对穷人)。(2)满足最低需求原则。社会保障应旨在维 持生存所需的最低限度的收入并防止贫困。(3)充分就业原则。贝弗里奇认为，一个没 有维持充分就业以防止大规模失业的社会保障计划是不能令人满意的。他一再强调，社 会保障必须与充分就业联系起来。(4)费用共担原则。社会保障计划实行由雇员、雇主 和财政部三方共同承担社会保障费用的原则。贝弗里奇报告还确立了战后英国社会保障 计划的基本结构。“国家所组织的社会保险和社会救济的目的是保证以劳动为条件获得 维持生存的基本收入，即保证每个人的生活水平不低于国家最低生活标准。”[1](p111 )至于有些阶层要求的保障超出了最低生活标准的需要，可以通过参加私人举办的自愿 保险去解决。因此，社会保障应采取3种方式：“满足基本需要的社会保险；对特殊情 况的国民补助；作为补充基本补助的自愿保险。”[1](p118)

　　按照这些原则，贝弗里奇设计的社会保障计划涵盖了养老、疾病、残疾、死亡、工伤 、失业和家庭津贴等7大保险项目。虽然该报告并非处处闪耀着独创的光辉，但是饱受 战乱之苦的人们却将它看成是战后重建更公正、更合理的社会的象征和福音，“福利国 家”一词在贝弗里奇报告发表后不胫而走，并且很快成为战后英国以艾德礼首相为首的 工党政府的施政方针。

　　贝弗里奇报告是一幅较为完整的现代福利国家的蓝图。贝弗里奇报告的问世，标志着 英国福利国家思想的发展已完成了由理论向实际政策的过渡。在此之后的几十年里，人 们更多地是围绕具体福利政策的争论，而不是提出和确立新的原则，社会保障的研究也 由此转入专业化的技术性分析阶段。

　　二、福利国家的建设及其争论

　　第二次世界大战后，英国建立了在资本主义世界堪称典型的福利国家。福利国家、混 合经济和需求管理成为战后较长一段时期内英国保守党和工党各届政府的共识。但从20 世纪60年代起，福利国家受到了左右两方面的进攻。

　　(一)英国新左派的福利观

　　“新左派”是20世纪50、60年代在英国形成并发生重大影响的一个学术和思想流派， 该派根据20世纪特别是战后资本主义国家的变化，对工党的传统观念进行了“修正”， 提出了自己有关福利发展、福利目的和福利功能的见解。

　　“新左派”的成员成分复杂，有些是社会科学研究人员，有些是政治家，有些是社会 福利实践者。尽管他们所处的时代、地位、意识形态和知识结构不同，但具有共同的假 定：一、认为国家附属于民选政府的意愿，也就是说，国家在社会政策发展过程中，在 限定政策目标和功能方面，没有独立或制衡的作用，只是起草和实施政府政策的工具； 二、政府关于国家干预社会福利的决定是对广泛社会共识的反应，不管这种共识如何产 生；三、国家干预福利有利于社会发展。

　　尽管“新左派”有共同的核心假定，但在对福利的具体解释方面有所不同，形成两个 分支，一是社会良心论，二是公民权理论。

　　社会良心论者认为，国家干预社会福利的发展可以理解为社会各阶层，尤其是上层和 中产阶级社会良心日积月累增长的结果：社会各阶层有意识地致力于改善那些需要帮助 者的境遇，导致国家福利水平的提高。国家福利意味着个人有责任帮助其他贫困者，这 是由于他们承认，在某种意义上，他们彼此是一个社会的成员[2](p308)。因此，社会 良心论者将社会福利的发展看作是日积月累、不可逆转和积极的过程。

　　在社会良心论者看来，在国家福利的发展中，理性和道德占重要地位。一个多世纪以 前，国家之所以很少或不干预福利，是因为国家不了解社会问题存在的程度和原因。20 世纪初，随着一些社会工作者如布思等人的调查报告的发表，穷人的被剥夺和亟需帮助 的状况曝光，穷人被鼓动起来反对不可容忍的社会条件，以往对贫困问题的无知得到启 蒙，上层和中产阶级产生了改善不利者条件的社会职责感。20世纪初在维持收入、义务 教育和健康照顾方面的社会政策，是国家对这种理性和道德共识的最初反应。“教育被 提供，是因为有知识是好事，无知识是坏事；疾病被治疗，是因为健康比疾病值得向往 ；维持收入是因为贫困是一种邪恶。”[3](p40)国家社会政策的发展表达了人民的愿望 ，使社会利他主义机制化：使用国家的力量，由国家提供资金并由国家加以控制。

　　至于国家活动扩大为福利国家，社会良心论者认为是政府和国家对社会问题的认识进 一步深化的结果。贝弗里奇的社会保障计划是政府对贫困常常由意想不到的收入中断引 起的认识的反应[4](pp11-12)；对这一计划的进一步改进，如60年代末引入的与收入相 联系的补贴，是对失业、工作或技术转换是个人不能控制因而不应使之陷入贫困这种认 识的反应；国民保健服务是政府和国家对普遍需要全面健康照顾体系，在必要时应对每 一个英国人免费提供这种服务这一认识的反应；1965年的中学全面重组则是对1944年后 的教育体系未实现大多数英国公众希望的教育平等这一舆论的反应。

　　社会良心论者认为社会福利的目的和功能是为一些缺乏福利的社会成员提供保障，使 他们的生活质量得到改善。具体地说，社会福利有三大目的：一、防止贫困、过早的死 亡和社会疾病；二、保护病人和脆弱者不受他们无法抵御的危险和压力的威胁；三、促 进社会和个人的利益[3](p93)。他们认为，在阻止个人不幸与满足社会需求之间不存在 矛盾和冲突，因为社会具有共同的核心价值观和共同的目标，个人与社会亚体系交织在 一起，是实现社会功能的前提条件。因此，个人和社会需求基本上是相似的。尽管如此 ，甚至在一个基本上和谐和公正的社会里，也会产生贫困和疾病问题，这些问题源于暂 时的社会功能错乱，国家福利的目的是保障这些缺乏福利者。总之，在社会良心论者看 来，政府和国家创设福利国家的过程是建立在共识的基础上的。在这一过程中，各社会 阶级和社会团体，政府与国家机制之间不存在利益冲突。

　　公民权理论也视国家干预福利是由社会共识发展而来，但认为社会共识是由一个包含 冲突的过程产生的。T.H.马歇尔最全面地构筑了该理论关于国家福利发展的解释模式。 这一模式以19世纪经济学家阿尔弗雷德·马歇尔的假定为前提，即有一种与社会所有成 员相联系的人类平等。在T.H.马歇尔看来，每一个社会成员都拥有三种公民权，这就是 民权(关于个人自由的那些权利，包括言论和思想的自由、拥有私人财产的权利以及公 正的权利)、政治权(即参与政府政治过程的那些权利，如选举或被选举的权利)和社会 权(包括从少量的经济保障权利到分享文明社会遗产和生活标准的所有权利)。

　　这种公民权模式在克罗斯兰的《现代的社会主义》中被赋予实质性内容，克罗斯兰将 全面中学教育置于马歇尔的公民权模式中。他认为，“这代表强大的不可逆转的对英国 社会扩展公民权的压力。在过去300年中，这些权利首先被扩展到个人自由，然后是政 治民主，最后是社会福利。现在必须进一步扩展到教育平等。”[5](p194)总之，有关 社会权利的共识扎根于民主传统，它由斗争和冲突发展而来，但一旦这种共识被建立， 政府就不可避免地要对不可逆转的舆论作出反应，国家机器要支持实现社会权。

　　公民权理论尽管强调权利平等，但未导致国家社会福利的目的是通过再分配实现物质 平等这一逻辑结论。相反，该理论认为，每个人都享有公民权这种平等的社会身份，导 致英国资本主义社会中固有的经济不平等合法化。在马歇尔看来，国家福利的目的和功 能包括：吸收所有人为社会的成员；改善社会最过度和最明显的不平等。克罗斯兰也认 为，社会平等不是社会服务的最终目的。在他看来，国家福利的目的是减少社会不幸， 满足社会需要，不平等会由此减少，创造平等至多是辅助性的目的[6](p148)。在他看 来，在40年代建立福利国家时，国家福利的目的是减缓不稳定，改善过度的不平等，而 不是促进平等。总之，公民权理论认为国家福利起到了资本主义社会不平等的减压阀和 避震器的功能。

　　由于“新左派”对战后福利国家及其形成机制的讨论建立在对具体社会现象分析的基 础上，而不是抽象的社会理论，其解释具有特别的力量。但“新左派”将社会共识作为 国家采取福利行为的唯一源泉，夸大了社会价值的作用和社会共识的范围。80年代后随 着福利国家的改革调整，“新左派”的主导地位发生动摇，“新右派”成为撒切尔夫人 当政时新的正统。

　　(二)英国新右派的福利观

　　新右派是60、70年代形成并在80年代发生重大影响的一个学术和思想流派。它既包括 哈耶克和弗里德曼这样的巨擘大匠，也包括其信徒什尔顿、波韦尔、鲍森、桑普森、哈 里斯和约瑟夫等。作为对战后国家干预活动的反对，该流派提出了自己的福利发展、福 利目的和功能观及福利处方，其观点成为撒切尔夫人改革的思想基础，对其他西方国家 也产生重大影响。

　　新右派视国家福利的发展为不幸的事。早在福利国家刚刚建立时，新右派预言家就指 出，人的自然状态是不受国家调控的[7]，这种自由以及个人主义会导致在社会中存在 一定程度的不平等，但自由和规定权利与义务的平等之间是矛盾的，要自由就要牺牲平 等[8](pp26-64)。既然国家干预普遍地被视作干预自然秩序，这些新右派理论家又是如 何解释国家干预的发展呢?在他们看来，福利国家是由善意的和富有同情心的人创造的 ，或者说，“福利国家是由好心的但误人歧途的改革者创造的，他们利用了无知的公众 的愿望”[9](pp3-6)。实际上，绝大多数新右派理论家认为，国家福利的发展是由于公 众对福利赞同者的集体主义意识的一种易感性[10](p259)，或者是由于集体主义思想( 即国家通过福利调控社会和经济关系的合理性)在压力集团和工会而不是在具体的个人 中有市场。总之，他们认为，这种集体主义思想之所以能俘虏公众是因为“尽管集体社 会主义的独特方法的辩护者在西方已为数不多，但其追求的最终目的仍然具有吸引力” [11](p256)。一旦公众被福利吸引，本身也是集体主义产物的国家就会在一个系统的、 甚至更大的福利供应网络中将国家福利机制化。

　　在新右派理论家看来，国家福利是一种秘密的国家专制和秘密的社会主义，它干扰和 影响市场经济的自然运转，刺激国家无法对付的需求，剥夺个人的自由和职责。新右派 认为，国家福利的目的与功能不利于保护选择自由，不利于工业、商业和公共生活，不 利于形成个人对自己行动负责的社会。国家福利造成社会分裂、资源浪费、经济无效率 以及个人自由的消失，国家福利是走向奴役的一步，尽管不是惟一的一步[12]。在新右 派看来，国家福利侵蚀人们的经济和精神创造性。“(福利)国家是一个邪恶的国家，它 为其公民做了他们自己能做的事：这种福利国家废除了其人民的所有选择和职责，使他 们像吵吵嚷嚷的母鸡，将产生不负责任的社会。在这样一个社会中，无人忧虑、无人节 俭、无人操心。当国家殚精竭虑从积极、成功和节俭的人那里拿钱来给懒惰、不成功和 不负责的人时，他们又会怎么样呢?”[13](p9)因此，国家在收入维持、健康、教育、 住宅和个人服务领域的供应有消除自由和职责以及减少激情的双重作用和影响。

　　这种福利观必然导致一系列新的国家福利的处方：即大大减少国家对福利的干预，在 存在干预的地方使之改向。他们希望通过市场经济促进经济增长和国民财富的增加，以 阻止极端的财富和收入的不平等。他们认为，有效的市场企业体系无需国家干预，个人 和社会能够并且应该提供私人福利，并为之提供财政资助。他们主张对国家福利供应进 行激进改革，尤其是减少社会服务的范围，减少国家财政补贴水平，主张由地方而不是 中央控制福利，福利服务私有化。总之，这些新右派理论家设计了对收入进行审查、由 地方进行管理的福利国家[14]。

　　他们的福利处方包括诸多具体建议。他们认为，英国在战后相当长时间内之所以出现 住房短缺是由于将价格降低到供需水平规定的房价以下，或由于房租控制和住房补贴使 一些人服从其他人的决定而引起的[15](p344)。新右派提出的一个解决办法是鼓励房主 所有权，使市场成为供需调控者；另一个办法是提供房贴时应更有效地对收入进行审查 ，使只有条件很差的人才能从国家干预住宅的政策中获得好处。同样，国家提供的教育 和健康服务也有问题，由于取消这两方面的价格机制，导致国家提供的健康和教育服务 质量低，造成人们税负加重，阻碍工作和创造激情，减少消费者的消费自由。因此，新 右派提出，在健康服务方面，废除由国家提供的普遍健康服务，代之以强制保险计划[1 6](p76)。在教育方面，国家应提供财政以保证义务教育的覆盖面，但也应通过由父母 选择学校的体系保证消费者的选择自由[17](p8)。简言之，新右派的福利观是主张取消 政府在福利供应方面的主导作用，使之仅起补充作用。

　　新右派的福利观与其在其他领域的观点一样，成了战后英国有关福利的政治辩论的一 部分，这种在传统上被视作同正统政治观点相悖的观点，在撒切尔夫人当政时成为新的 正统。同其他探讨国家福利的流派如“修正派”、“马克思主义学派”以及“工业与国 家学派”相比，新右派的论述更接近英国战后的社会、政治和经济现实，因而也更具说 服力。诚然，新右派的许多政策目标未能实现，但新右派重新设定了政治程序，其力量 足以替代战后凯恩斯主义共识，甚至工党也采用新右派的许多概念。

　　三、第三条道路的福利思想

　　进入20世纪90年代以来，西方社会出现的一个重要政治现象就是“第三条道路”的兴 起。传统的福利模式经过半个多世纪的实践，使推行“福利国家”模式的老工党陷入困 境，而以“积极的福利社会”为主要内容的“第三条道路”却使布莱尔的工党政府绝处 逢生。以布莱尔为代表的“第三条道路”提出了一系列福利改革的新思路、新观念。

　　1、观念上的调整——不承担责任就没有权利

　　“不承担责任就没有权利”是第三条道路的政治座右铭，也是这条道路最鲜明的特征 之一。“第三条道路”认为，责任是健全社会的基石，它是个人的，又属于社会。社会 行动的目的不是要用社会或国家的行为代替个人责任，而是通过改善社会来促进公民个 人自我完善的实现。与此相应，作为个人都要积极回报社会的关爱，为社会和他人承担 义务，真正实现基于现代意义的社会公正——“有予有取”，即机会、权利共享，风险 、义务共担[18]。

　　2、政策上的改革——建立社会投资型国家

　　“第三条道路”主张改革福利政策，但不是为削减而削减，而是变福利政策为投资政 策，通过在经济、教育、培训等领域的政府投资和个人投资，建立一种使福利可以维护 ，但享受者具有相应责任与风险的积极福利政策。

　　(1)就业导向的转变。“第三条道路”主张应改变过去固守的传统观念，转变就业机制 ，把过去追求平等的目标的就业导向转向“创造平等的机会”，强调要以更多的协调、 更多的改革来创造更多的就业，制定能够鼓励工作自立、放弃依赖社会的政策，推行积 极的劳动力市场政策，为人们创造更大的经济活动空间，使每个公民既愿意行使劳动的 权利，又有发展的机会。为有劳动能力者提供工作条件，让他们自食其力，而不是让他 们躺在福利的摇篮里甘当“食利者”而成为懒汉，是工党政府福利改革的一大特点。解 决失业问题的重点不再是简单发放救济金，增加失业补贴，而是变社会支出为社会投资 ，变被动的恩惠式福利为主动的进取式福利，变事后补救性福利为事前预防性福利。

　　(2)社会保障制度的改革。“第三条道路”针对结构性失业、享乐性失业和各种新型风 险提出了机会和风险平衡、风险和机会转换的理念，强调在福利国家改革中利用风险资 源，建立“积极福利”。养老金支付是福利国家社会保障的重要领域。“第三条道路” 从积极福利理念出发，主张改革养老保险制度，逐步废除福利国家发明的按固定年龄强 制退休制，把老年人视为一种尚能承担责任的资源而不是只知享受权利的负担，延长他 们的退休年龄，给他们以用武之地，能工作的继续工作，停止正式工作的也仍旧尽心尽 力地为社会服务。在养老金来源问题上，将养老保险私有化和社会化，鼓励建立社会性 的养老保险公司，提倡个人向其投保，积极拓宽资金来源渠道，主张企业、个人、整个 社会也都参与，必要时甚至还借助国际力量，使国家甩掉包袱，推动经济增长。

　　(3)福利对象的扩大。“第三条道路”认为，福利制度不仅要为那些不能工作的人(特 别是穷人)提供基本的生活所需和必要的技能培训，还应关注庞大的中产阶级。这不仅 是因为生态恶化等新型社会风险影响着社会中的每一个人，减少环境污染就是一种跨阶 级的普遍性福利，而且因为“只有一种造福于大多数人口的福利制度才能够产生出一种 公民的共同道德。如果‘福利’只具有一种消极的内涵而且主要面向穷人(如美国的福 利制度)，那么它必然会导致社会分化”[19](p112)。因此，应该给中产阶级的中下层 以抗拒风险的信心，关心其中的上层对非物质方面生活质量提高的要求，并引导其给社 会整体以更多的关爱。

　　从福利国家到社会投资型国家的转变，体现了“第三条道路”对新的社会经济条件下 国家功能的重新定位，认为国家仍然对重大事务负有责任，但解决的方式是通过发挥政 府及各种社会力量的积极性来完成。尽管构建社会投资型国家的改革理论遭到来自各方 的批评，但是，正如布莱尔所承认的那样，它表明了一种新的开明态度，即在变化了的 环境中采取灵活有效的作法，不断地进行理论创新和政策调整。

　　综上所述，福利经济学及凯恩斯主义强调国家干预的思想对英国社会保障制度的建立 及福利国家的形成起了很大的促进作用，新右派等各种反福利思潮及新保守主义经济学 强调市场机制作用的主张，又在很大程度上推动了英国福利国家制度的改革。因此，英 国福利国家的发展方向及福利制度的改革必然要受到各种福利思潮的影响。英国社会保 障思想的变迁和争论贯穿于英国福利制度建设和改革的始终。英国的福利制度就是在这 种争论中产生、发展和变化的。英国福利制度的改革走向，在很大程度上取决于上述意 识形态的论争的结局或论争各方力量平衡的倾向。

　　

　　

　　【参考文献】

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　　[19][英]吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，北京大学出版社2000年 版。

　　

　　

责任编辑：项 亮