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　　【英文标题】A Study on Social Security System for Disabled Children

　　【作者简介】周莹，上海社会科学院城市与人口发展研究所

　　周莹，上海社会科学院，助理研究员，博士，主要研究方向为社会保障与公共政策。

　　【内容提要】目前，政府通过发展社会保障以增进社会和谐的政策方向基本确立，倡导残疾儿童社会保障制度的适度公正机制是基于经济发展和现代社会平等两者之间的权衡，目的是使社会成员都能够普遍以适度标准不断享受经济社会发展的成果，从而有效地实现社会整合。我国已经初步具备实现残疾儿童社会保障制度的适度公正目标的条件，基于此目标，残疾儿童的社会保障制度仍存在以下制约瓶颈：相关社会保障制度建设法规滞后；政府保障主体地位缺失，财政经费投入不足；残疾儿童参与社会保障层次低、覆盖面窄；保障政策执行部门行政多头管理。因此，残疾儿童社会保障制度的制度设计需要着重于：保持经济发展水平下残疾儿童保障支付享受标准；倡导公正和能动的残疾儿童权利保障价值取向；界定政府责任边界和立法，广泛动员社会力量；整合政府部门残疾儿童社会保障资源。

　　With China's rapid economic development, the government emphasizing security and improving people's livelihood has been put on the agenda further. The policy tendency that the government develops social security to promote social harmony has been established. The system of moderate justice to propose social security system for disabled children, is based on the balance of economic development and modern social equality, whose purpose is to make each social member share the achievements of economic and social development constantly in general moderate standard, and make implementation of social integration effectively as a result. Now our country has initially equipped with the moderate justice goal condition of implementation of social security system for the disabled children. Based on this goal, there are such bottleneck constraints of the social security system for disabled children at the moment: the lag of laws and regulations for social security system construction; the lack of the government security main body position, insufficient fiscal expenditure; low level and narrow coverage of disabled children participating in social security; and multiple management of security policy enforcement. Therefore, the system construction of disabled children need to focus on: guarantee disabled children's security payment standard in maintaining the level of economic development; propose just and motile right guarantee of value orientation for disabled children; define the boundary of government's responsibility and legislation, mobilize social forces widely; and integrate the governmental resources of social security for disabled children.

　　【关 键 词】残疾儿童/社会保障/制度disabled children; social security; system

　　一、残疾儿童社会保障制度的经济社会背景

　　随着中国经济高速度发展，政府注重保障和改善民生进一步提上重要议事日程。《中共中央关于构建社会主义和谐社会的重大决定》将发展目标调整到公共事务层面，强调社会事业发展应与经济发展并重，在社会保障领域，政府通过发展社会保障以增进社会和谐的政策方向基本确立。儿童是各国政府重点给予保护的对象，尤其是残疾儿童，由于年龄、生理等因素的多重影响，处于更加弱势的地位。如何通过残疾儿童的社会保障领域相关政策，减缓贫富分化的代际传递，给所有的儿童公平和发展的机会，是需要理论研究和实践探讨的重大议题。

　　根据世界卫生组织《全球疾病负担》报告统计显示，儿童(0—14岁)估计有0.95亿(5.1％)带有残疾，其中0.13亿(0.7％)有“严重残疾”。至少有2.5％的0—14岁的儿童患有从轻度到重度的感官、肢体和智力损伤。其中，大约有80％生活在发展中国家。大约1/4的家庭有一个与之关系密切的损伤成员。在人口出生率持续下降、人口老龄化背景的情况下，中国的儿童数量也在下降。2010年第六次人口普查登记的全国总人口为13.39亿，0—14岁人口占16.60％，合2.27亿。根据2006年全国残疾人抽样调查，中国残疾儿童为504.3万人，占残障人口的6.08％。男性占59.04％，女性占40.96％，男女性别比为144∶100，城镇残疾儿童占19.20％，农村占80.80％。[1]我国人口数量多，医疗卫生体制未完善，残疾预防工作方式落后，每年出生的残疾人婴儿数量多，再加上后天致残的儿童数量，造成我国残疾儿童数量很多。

　　在计划经济时代，我国儿童保障制度分为两种制度：一类是由农村合作社和企业事业单位提供的集体福利制度；另一类是由国家提供的国家福利制度。随着计划经济向市场经济转轨，我国残疾儿童保障制度并没有演化成制度型的保障制度。虽然我国加入了联合国《儿童权利公约》，遵循国际标准保护儿童权利，针对残疾儿童的特殊需求，制定了一系列的残疾儿童社会保障制度，形成以“养、教、治”为重点的具有中国特色的残疾儿童保障模式。但是目前，我国儿童残疾的社会保障制度还处于初级阶段，一般性社会保障制度只能满足普通人群的基本保障需求，在部分保障项目中给予残疾人以特殊照顾，保障水平有限；残疾人特殊性保障项目还未完善，大多数残疾人尤其是农村地区的残疾人还未被完全覆盖在内。同时，家庭和市场仍然是儿童保障提供的主体，仍然停留“居养”阶段，离“人人享有康复保障”的目标还有很长一段距离。

　　二、残疾儿童社会保障制度的公正目标

　　从构建和谐社会的观点看，社会保障不仅仅是一种福利，一种经济制度，它还是一种责任体系，一种道义承诺，一种社会架构。倡导适度公正机制，目的是使社会成员都能够普遍以适度标准不断享受发展的成果，从而有效地实现社会整合。在最早的文字记录中，公正指一般意义上的相当，公正包括全部美德和完好的道德行为模式。柏拉图在《理想国》中提出：“正义就是社会中各个等级的人各司其职，各守其序，各得其所”[2]。亚里士多德相信平等就是公正，但公正又分为“数量相等”和“比值相等”，前者指平均的公正，即在平等的个人之间各人的所得在数目和容量上都相等，后者指分配的公正，即在不平等的个人之间根据各人的价值不等按比例分配与之相称的事物。休谟认为公共福利是公正的唯一源泉。穆勒断定公正是关于人类基本福利的一些道德规则。在当代世界，公正依然是人们争论的中心，尤其是在社会发展迅速、矛盾突出和社会大幅度变革的时代。1891年财政学家阿道夫·瓦格纳指出社会问题就是分配上的不公平，他认为所谓社会政策就是把分配过程中的各种弊害，采取立法及行政手段，以政区公平为目的的国家政策，是改变分配方面不公平的社会政策。1971年约翰·罗尔斯在《正义论》中明确认为：“正义的主题就是社会的基本结构，或者说得更准确些，就是主要的社会体制分配基本权利与义务和确定社会合作所产生的利益的分配方式。”[3]阿尔伯特·威尔在其1978年出版的《平等与社会政策》一书中，提出社会政策的重要性就是检验和提出社会公正，维护社会的公平正义需要制度作为保障。2008年吴忠民指出：“社会公正的基本价值取向包括让全体社会成员能够共享社会经济发展成果，使每一个社会成员都能够拥有充分的自由发展空间。‘保底’和‘不封顶’这两个基本价值取向各有各的特有重要功能。基本立足点应当站在社会整体利益的立场上。”[4]

　　适度公正的理念和准则随着中国经济和社会的逐步发展而变化，是基于经济发展和现代社会平等两者之间的权衡，主要从三个方面来理解：首先，公正的适度性表现在基本权利的保证，这是最基本的底线原则，人的生存权决定了必须享受基本社会保障的权利，正如恩格斯所指出的“一切人，作为人来说，都有某些共同点，这些点所设计的范围之内，他们是平等的……一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位”[5]。人的基本权利是逐步提高的，比如贫困线的底线，基本医疗的涵盖范畴。其次，公正的适度性表现在事前的机会平等，发展对于一个人来说具有重要影响。机会平等的目标是以开发社会成员的潜能，并为社会成员提供一种平等竞争的公正环境，从而努力消除先天性差距对于个人发展的影响。在我国公正的适度性是，资源尤其是医疗资源应该倾斜性投向弱势人群，从而有效地提高社会成员的平等发展机会。最后，公正的适度性表现在事后的结果平等，在立足于社会整体利益的前提条件下，对于一次分配之后的利益格局进行必要的调整，使整个社会成员都享受发展带来的收益。公正的适度性表现在要强调增长型的平等补偿，而不是维持性的救援措施，通过调剂实现一种相对稳定的正常运转状态，有效地为经济增长提供良好的外部条件和内在动力。这三点缺少其中任何一项内容，社会公正的适度性并不具备完整的意义。

　　当前，我国已经初步具备实现残疾儿童社会保障制度的公正目标的条件，有分析认为：“树立与时俱进的残疾人事业发展新理念，并用以指导残疾人事业的制度设计与发展实践……国民经济持续快速增长使国家财力和社会资源日益丰厚……公平、正义、共享的社会保障制度建设理念日益明确，促进和确保所有残疾人充分和平等地融入社会成为共识。这些情况表明，残疾人事业快速发展的时期已经到来。适应形势变化，应更新残疾人事业发展理念，树立以平等为基石、以共享为原则、以参与和融合为途径、以全面发展为目标的发展型理念。这一理念强调残疾人享有平等权利……最终通过残疾人事业的全面发展来促进残疾人的全面发展。”[6]同理推测，残疾儿童也应该纳入整个社会保障事业中。

　　三、残疾儿童社会保障制度的制约瓶颈

　　(一)相关社会保障制度建设法规滞后

　　进入20世纪90年代后，我国残疾儿童保障政策逐步开始转向权利模式。国际公约有1948年12月10日联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》、1989年11月20日第44届联合国大会通过的《儿童权利公约》、世界儿童问题首脑会议1990年9月3日颁布的《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行20世纪90年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》等。1991年3月中国政府签署了《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行20世纪90年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》两个文件，作出了庄严的承诺。国务院1992年2月16日颁布实施的《九十年代中国儿童发展规划纲要》，是中国第一部以儿童为主体，按照“儿童优先”原则，促进儿童发展的国家行动计划。提出了我国儿童生存、保护和发展的10个主要目标。《中国儿童发展纲要(2001—2010)》从儿童与健康、儿童与教育、儿童与法律保护、儿童与环境四个领域，提出2001—2010年的目标和策略措施。特别提出了要“坚持‘儿童优先’原则，保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利……使困境儿童受到特殊保护”。2006年3月16日全国人大和政协两会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：“坚持儿童优先原则，实施儿童发展纲要，依法保障儿童生存权、发展权、受保护权和参与权……完善孤残儿童手术康复、家庭寄养经费投入和艾滋孤儿救助机制。”

　　在权利公约的影响下，残疾儿童保障的各项事业都开始进入到改革发展时期，重视儿童权利，尊重儿童需求，保障儿童生存与发展成为残疾儿童保障事业发展的新理念。但是这些法律和规定都只是针对某一大的群体(残疾儿童只是其中的一部分)或者某一特殊的保障项目(如特殊教育)作的局部规定，残疾儿童的权利规定与社会保障政策措施都是附属于其他相关的政策，没有关于残疾儿童保护系统化、制度化的法律和条款。严格地说，至今我国还没有制定和出台统一的儿童保障政策，更缺乏儿童保障方面的基本法律。随着我国由补缺型保障向普惠型保障的转型，需要全面规范各种类型的保障政策。就我国儿童保障来说，需要通过一部儿童专门的综合性法律，如《儿童福利法》全面规范儿童保障的各项内容，包括确保儿童基本生存和健康发展的各个方面。目前，我国指导残疾儿童保障事业发展的具体政策法律层级较低，以“条例”、“通知”居多，威慑性低、执行力弱，实施效果不理想。

　　(二)政府保障主体地位缺失，财政经费投入不足

　　政府主体地位缺失，一方面，“去家庭化”要求政府承担残疾儿童保护的全部责任，残疾儿童保障政策日趋完善，儿童保障水平逐步提高；另一方面，残疾儿童却被要求由家庭承担抚养责任，政府承担的责任最小化。即使由政府承担了部分责任，也均是较低水平的居养服务，而残疾儿童的康复、教育、社会回归等均处于较低水平。地方政府以地方经济增长的目标为重，在财政资源不足的地方，地方经济增长和残疾人保障支出可能存在一个反向替代性的关系。唐钧等在2009年“广东省残疾人社会服务体系研究”调查中发现：“2006～2008这3年中，省级财政对残疾人事业的经费投入合计4.64亿元，仅相当于2008年一年省级财政总收入1913.51亿元的0.24％；残联的一般性预算经费安排了0.50亿元，还不到2008年一年省级财政总收入1913.51亿元的0.03％。然而，广东省残疾人占总人数的比重则为5.86％。考虑到近年来广东省财政年年增收，年年盈余，因此可以说对残疾人事业的投入未免过于吝啬。”[7]

　　与此同时，儿童方面的支出远远低于人均财政收入的速度，政府对特殊儿童群体提供的社会支持相当匮乏。[8]我国残疾儿童的数量多，其中一级重残儿童的数量超过140万人。截至2008年年底，全国各类收养性单位共收养儿童9万余人，全国儿童福利院共计290个，床位4万张。福利院收养的儿童多为残疾儿童。例如，武汉市儿童福利院近年来常年驻养儿童约为640名，其中90％以上为残疾儿童，新增入院儿童中95％以上为残疾儿童，且每年数量和比率稳中有升。[9]但是，从全国的总体情况看，残疾人养育机构和设施仍然比较缺乏。难以满足越来越多的残疾儿童的养育服务需求。政府举办的儿童福利机构在机构的行政费用、儿童的养育资金、福利机构的改造、生活和生产资料的添置等方面，主要依靠财政拨款。受经费的限制，许多儿童福利设施只能在原有设施基础上进行改造、改善或单纯新增设施，没有按照儿童福利设施的标准，全面系统科学规划。拨款标准按收养的儿童人数划拨，且实行年度预算制。儿童福利机构往往得不到政府的重视，因而年度预算标准往往偏紧，政府投入有限。在软件方面，存在人员整体素质偏低、专业化水平低、专业社会工作者和管理人员严重缺乏等问题，制约了设施作用的发挥。

　　(三)残疾儿童参与社会保障层次低、覆盖面窄

　　据2001年中国残疾人联合会、联合国儿童基金会组织等调查显示：中国0—6周岁残疾儿童中有近35％的残疾儿童没有接受过任何形式的康复服务，特别是视力残疾儿童和精神残疾儿童，接受康复服务的仅占28％和49％；在听力、视力和肢体残疾儿童中，只有36.9％的残疾儿童配有康复器具，其中视力残疾儿童配有康复器具的仅占14％；在接受康复服务的儿童中，大多数以家庭自我服务为主，真正在各级各类专业康复机构中接受专业服务的仅占14％。

　　第二次抽样调查结果显示：0—14周岁残疾儿童得到保障未达到一半。从接受的服务或扶助看，0—14周岁残疾儿童接受医疗服务与救助的平均比例最高，但也只有22.49％，接受辅助器具、康复训练与服务、贫困残疾人救助与扶持、无障碍设施服务以及其他服务或扶助的比例都没有达到10％。未曾接受任何服务或扶助的平均比例超过50％。

　　2008年广东残疾人调查结果显示：残疾儿童对医疗、康复、教育、生活保障等方面需求较大，对残疾儿童相应的服务仍然不足。将近一半的残疾儿童表示未曾接受任何服务或扶持。62.69％的智力残疾儿童未曾接受任何服务或扶持，其余依次为言语残疾儿童(59.34％)、视力残疾儿童(48.15％)、多重残疾儿童(43.59％)、肢体残疾儿童(41.76％)、听力残疾和精神残疾儿童(各占28.57％)。据此次调查，广东对残疾儿童的公共服务投入严重不足。残疾儿童对医疗救助与服务、康复训练与服务的需求最大，其次是生活贫困问题和教育费用补助或减免问题。[10]

　　(四)保障政策执行部门行政多头管理

　　保障政策执行的管理体制不顺，政策执行多头治理，缺乏协调、整合机制和问责机制。我国残疾儿童保障的制度安排，相关部门有国务院儿童少年工作协调委员会、民政、财政、发展改革委员会、卫生、教育、劳动保障、司法、建设等政府行政管理部门，以及共青团、妇联、残联等群众团体。不同部门有不同的残疾儿童政策目标，缺乏统一集中性。这些部门都参与残疾儿童保障工作，在政策执行中，由于缺乏整体性、系统性、协调性，各个部门各自为政，各管一摊，形成不了合力，信息资源也无法共享，结果是要么多头管理，要么没人管理，要么基础设施重复建设，要么基础设施不投入。以民办残疾儿童少年康复服务机构为例，既有残疾人联合会作为主管单位的，也有以教委作为主管单位的，因主管部门不同，造成对民办残疾人康复服务机构的管理职责缺乏明确界定。

　　四、残疾儿童社会保障制度的制度设计

　　(一)保持经济发展水平下残疾儿童保障支付享受标准

　　社会保障是一种与收入关联的再分配手段，它必然要建立在相应的经济发展水平之上。社会保险制度的实施，无一例外地需要有相应的财力支撑。作为一个发展中国家，社会保障水平应该与经济发展水平相适应，既保持与经济发展水平相适应，同时保障标准又不能超越经济发展的承受能力。这包括了两层含义：一是社会保障覆盖范围要与经济发展水平相适应。二是社会保障支付水平与经济发展水平相适应。鉴于我国人口众多、人均国内生产总值较低、经济模式仍是粗放式增长、社会保障资源短缺等背景，同时考虑到社会保障制度本身立法的刚性特征，决定了社会保障享受标准和覆盖范围不宜过高过宽。

　　(二)倡导公正和能动的残疾儿童权利保障价值取向

　　残疾儿童社会保障在本质上是一种全面的社会建设，是尊重残疾儿童权利的诸多表现形式中的一种底线，它建立在社会对每一个残疾儿童的发展成长负有责任和义务这样一个基本认识之上。这其中需要有全面的社会发展观、社会保障观、儿童权利观等进步的社会意识。与此同时，残疾儿童社会保障需求是将残疾儿童作为一个能动的主体，从而对其发展本质作出认识和判断。残疾儿童保障需求是一个社会性的特定概念，英国学者布来逊(Jonathan Bradshow)曾将需求分为四大类：标准的需求，即专业人员在某一既定情境是所界定的需求；感觉的需求，即个人依其欲望所感觉的需求；表达的需求，即转变成为货币能够支付的需求；相对的需求，即以“区域公平”为原则的需求。这是一种社会性的定义，对它的回应是一种整体性的社会建设。

　　(三)界定政府责任边界和立法，广泛动员社会力量

　　保障制度建设中需要考虑到残疾儿童的客观需要，还要考虑到国家财政可能承受的扶持力度。坚持政府和个人两者之间权利、义务和可持续性的平衡原则，同时避免成为政府财政不堪重负的制度理性的发展。在残疾儿童社会保障制度建设中，应秉承“弱势优先，儿童优先”的原则，优先将残疾儿童纳入社会保护范围，建立和完善残疾儿童社会保护制度。政府主导作用主要表现为三个方面：一是承担残疾儿童保障的管理责任，优先于正常群体的社会保障制度建设，优先于正常儿童的社会保障制度建设；推动残疾儿童的社会保障制度建设，优先构建残疾儿童保障津贴制度；承担残疾儿童社会保障基金的主要支出，将其列入国家财政预算，尤其是要重点保障残疾儿童保障机构的经费支出；二是推动残疾儿童的社会保障立法，使残疾儿童的保障制度化和正常化，进一步完善有关残疾儿童保护的法律体系，细化残障儿童保护的内容、措施和要求，将残疾儿童的康复纳入社会福利体系，包括医疗和救济，为全面保护残疾儿童的权利提供法律依据；三是广泛动员社会力量参与其中，形成以社区照顾为基础，NGO和个人服务为骨干，国家办、集体办和民办福利机构为主体的服务网络。政府可采取购买服务方式，鼓励社会办残疾儿童养育机构。同时，引入竞争机制，促使各服务机构提高服务水平和质量。中国残疾儿童保障制度，可能是一个新的、多方参与的混合福利制度，国家在供给资金、制定规则、监督实施方面的作用，会大于其在直接的服务供给方面的作用。

　　(四)整合政府部门残疾儿童社会保障资源

　　应采取以下措施：一是整合部门资源，建立部门协调制度。这一工作主要由国务院残疾人工作委员会和国务院妇女儿童工作协调委员会完成。主要任务是协调各成员单位，落实工作机制，定期召开联席会议，沟通各自工作进展情况，共享信息资源，采取有效措施切实解决存在的问题。二是建立相应的责任体系以及评价、考核、监督办法，进一步理清部门职责，落实责任制，充分发挥主管部门的作用。统筹兼顾，合理布局，规范有序地建设残疾儿童康复和养育机构。三是建立信息共享平台，将教育、民政、劳动社保、卫生、人口计生、残疾人联合会等部门的信息整合起来，实现信息共享，动态监测残疾儿童的状况，为加强科学管理、制定政策措施提供准确、可靠的依据。

　　综上所述，在社会保障理念逐步走向适度公平的指导原则下，随着经济社会的快速发展，随着社会保障制度立法的不断健全和完善，将会逐步建立起包括残疾儿童在内的、为全体国民提高生活质量、实现全面发展提供保障与支撑的现代社会保障制度。

　　【参考文献】

　　[1]第二次全国残疾人抽样调查领导小组、中华人民共和国国家统计局.第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册[EB/OL].http://www.my33er.com/upload/simple/?t1163.html，2006.12.1.

　　[2]柏拉图.理想国[M].郭斌和、张竹明译.北京：商务印书馆，1986：433.

　　[3]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，2000：215.

　　[4]吴忠民.走向公正的中国社会[M]，济南：山东人民出版社，2008：28.

　　[5]马克思、恩格斯.马克思恩格斯选集[M](第3卷).北京：人民出版社，1995：444.

　　[6]郑功成.发展残疾人事业：更新发展理念 优化制度设计[EB/OL].http://www.chinadp.net.cn/datasearch_/aboutUs/2010-01/20-5189.html，2010.1.20.

　　[7]唐钧、李敬.广东省残疾人社会服务体系研究[M]，北京：研究出版社，2010：68.

　　[8]陈云凡.为增长而投资：中国儿童福利制度中的政府支出行为分析[EB/OL].http://shfl.mca.gov.cn/article/llyj/shhyj/200812/20081200025476.shtml?2，2008.12.24.

　　[9]李剑华.儿童福利机构管理困境与对策——以武汉市儿童福利院为例[J].社会福利，2009(2)：55-56.

　　[10]孙俊明.广东残疾人口现状与发展研究[M].广东：中山大学出版社，2008：375.

　　

　　

责任编辑：项 亮