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　　【英文标题】Nominal Account: Rational Choice for the Reform of Endowment nsurance System in Public Institutions

　　【作者简介】张晨寒(1967-)，女，河南师范大学公共事务学院副教授，主要从事社会保障研究。河南师范大学公共事务学院，河南新乡453007

　　【内容提要】事业单位养老保险改革选择社会统筹和个人账户相结合的模式，不能化解制度转轨的养老金隐性债务，并且进一步加大了财政负担，加大了代际之间的分配不公平，使资金保值增值压力巨大。社会统筹和名义账户相结合的模式既能解决这些问题，也能与企业基本养老保险制度无缝衔接，是事业单位养老保险改革的理性选择。

　　Although the reform institutions pension insurance system choose the model which combined the social co-ordination and individual accounts, failed to resolve the pension hidden debt in the transition system, further increased the financial burden, increased the distribution of intergenerational equity, and had great pressure of financial Preserving and increasing. If the social co-ordination accounts adds individual accounts that the model will solves these issues, and converges seamlessly the enterprise basic endowment insurance system. It is the rational choice of endowment insurance reform.

　　【关 键 词】事业单位养老保险/个人账户/名义账户Institutions Pension Insurance/Individual Accounts/Notional Defined Contribution

　　中图分类号：F842.0文献标识码：A文章编号：1000-2359(2009)06-0079-05

　　我国从1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》起，企业养老保险开始起步。1955年颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，建立起国家机关和事业单位职工退休退职制度。改革开放后，为适应新的经济条件的要求，企业养老保险经过二十多年的不断探索，逐渐成为一套社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度。但是，事业单位养老保障到目前没有发生过大的变动，仍保持计划体制下的特点，已不能与劳动力资源流动加快的新经济环境相适应，迫切需要进行改革。

　　一、事业单位养老保险改革试点地区选择的资金模型

　　为了适应新经济环境的要求，从1993年开始，政府陆续在江苏、福建、河北、山东、山西、河南等28个省份展开了机关事业单位养老保险改革的试点。各试点地区的制度设计在养老保险的覆盖面、费率、计发办法、待遇等方面差异较大，但资金模式基本相同。考虑到和企业养老保险制度的统一，试点地区基本上选择了社会统筹和个人账户相结合的资金模式。

　　1.养老保险资金运行模式概述。现代养老保险从资金模式上可以分为现收现付、完全积累、部分积累三种形式。现收现付制的本质是代际赡养，已经退休的一代人的养老金由正在工作的一代人的养老保险缴费支付，根据需要支付的养老金的数量确定工作的一代人的缴费额，并以社会统筹的方式筹集资金，按社会互济的原则在社会成员之间进行分配，具有代内和代际的再分配功能。完全积累模式要求劳动者从参加工作起，向个人账户中按月缴纳保险费，缴费逐年积累，到退休时使用，本质上是自我养老，不具有代内和代际的再分配功能。部分积累模式是现收现付制与完全积累制的结合，即在满足现时一定支出需要的前提下，留出一定的储备以适应未来的支出需求。社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度就是部分积累的一种。这种形式是采用现收现付制和完全积累基金制两种养老金模式同时并存的制度安排。养老保险缴费一部分进入社会统筹账户用以支付当期养老金，另一部分进入个人账户用于基金积累。社会统筹部分是所有参保人共有的一个公共账户，现收现付，具有共济性。个人账户部分对应着每个参保人个人的专有账户，不具有共济性，仅用于参保人自己。

　　现收现付制预测、推算收支平衡时间较短，容易准确计划；储备金少，不用过多考虑保值增值问题。但是，由于基本无储备，它用于应付人口老龄化高潮困难。完全积累的资金模式是以长期的预测和基金运用增值为依据的，能预防人口老龄化，有利于将一部分消费基金在一定时期内纳入国家建设，为经济建设服务。但是，由于积累的保障基金储蓄时间长，极易受物价波动和通货膨胀的影响，基金的保值增值是难题。世界上大多数国家的养老保险制度采取现收现付模式。但是，由于担心这种模式没有基金积累，当人口老龄化高潮到来时，制度无法继续，一些国家转为完全积累或者部分积累。

　　2.事业单位养老保险改革试点地区选择了社会统筹和个人账户相结合的模式。我国和许多国家一样也面临着严峻的人口老龄化挑战。在人口老龄化的压力下，我国选择了部分积累的社会统筹和个人账户相结合模式。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始推进保险费用社会统筹与个人账户相结合试点。1995年国务院颁布《深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立社会统筹与个人账户相结合。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，建立统一的社会统筹与个人账户相结合制度。2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，近一步完善社会统筹和个人账户相结合的企业基本养老保险制度。企业养老保险经历了将近20年的不断探索改革，积累了丰富的经验。机关事业单位养老保险改革中，基于我国老龄化的现实，一方面借鉴企业养老保险改革的经验，另一方面为了保证整个养老制度的归一性，各试点地区纷纷选择社会统筹和个人账户相结合的模式。但各地的统筹范围和统筹对象不尽一致。有的将所有机关事业单位都纳入保险，有的将所有事业单位纳入保险，有的只是将差额拨款和自收自支事业单位或者仅仅将自收自支事业单位纳入保险等。各地的缴费基数也不统一，既有“单基数”（以在职人员的工资总额作为缴费基数）也有“双基数”（以在职人员工资总额和离退休人员养老金之和作为缴费基数）。运作模式也不一致，既有“全额征缴，全额拨付”（保险经办机构按照应征缴的保险费向单位全额征收，按照应拨付的养老金全额拨付给单位），也有“差额征缴，差额拨付”（保险经办机构按照应征的保险费与应拨的养老金的差额征缴或拨付保险费）。养老金计发办法不合理，许多地方建立起的个人账户与待遇不挂钩，养老金计发办法仍是计划经济时期形成的按其基本工资的一定比例计算养老金。

　　为了规范改革试点，推动机关事业单位养老保险制度改革，2008年3月14日国务院发布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》，在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市开展试点。在该试点方案中规定对分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳基本养老保险费的比例，一般不超过单位工资总额的20%，具体比例由试点省（市）人民政府确定，因退休人员较多、养老保险负担过重，确需超过工资总额20%的，应报劳动保障部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。做实个人账户的起步比例为3%，以后每年提高一定比例，逐步达到8%。有条件的试点省（市）可以适当提高起步比例。个人账户储存额只能用于本人养老，不得提前支取。参保人员死亡的，其个人账户中的储存余额可以继承。

　　二、社会统筹和个人账户相结合模式不能适应事业单位养老保险改革的需要

　　事业单位养老保险选择与企业养老保险在制度结构、缴费比例和待遇计发等方面都一致的社会统筹和个人账户相结合模式，有利于处理好与企业养老保险制度改革的平衡与衔接，有利于降低管理成本，逐步实现全国统一的养老保险制度。但是，这种模式会在改革中产生巨额的养老金隐性债务，造成代际之间的不公平，使政府财政压力增大、个人账户保值增值困难等难以解决的问题。

　　1.社会统筹和个人账户相结合的模式无法逐渐消化养老金隐性债务。养老金隐性债务是从现收现付制向部分积累制转换过程中产生的转规成本。制度转轨后要向已经退休的“老人”和在转轨时有一定工龄积累的“中人”兑现他们在旧制度下积累的养老金权益，但这部分养老权益在现收现付制度下没有相应基金积累。他们的养老权益却是在原有现收现付制度下承诺过的，政府必须兑现，从而形成了养老保险金的“隐性债务”。制度转换过程中偿还养老金隐性债务需要支出的成本为转轨成本。

　　我国企业基本养老保险在转轨中也同样产生了养老金隐性债务的问题。企业养老保险制度改革为社会统筹和个人账户相结合模式后，没有为转轨成本安排制度之外的资金来源，而是在制度内用统筹账户的基金偿还养老隐性债务。为了偿还养老金隐性债务，必须维持很高的企业缴费比例，企业进行“双重支付”：一方面，企业按在职职工的工资总额缴纳养老保险费，为在职职工未来的养老金进行储蓄；另一方面，企业实际上又在为已退休的职工支付养老金，替国家偿还养老金隐性债务。结果导致企业负担过于沉重，逃费欠费情况严重，养老保险扩面困难，养老保险基金收支状况每况愈下，社会统筹账户出现了严重的资金缺口。于是，“统账结合”在实践中便成了“统账混淆”，出现了个人账户的资金被挪用，个人账户出现“空账”运行。几年来，“空账”规模愈滚愈大，背离制度当初对个人账户的承诺，使企业基本养老保险制度面临严重的信誉危机。

　　机关事业单位养老保险改革依赖社会统筹解决转轨成本更不可能。笔者根据《中国劳动统计年鉴(2005)》整理出来2004年末的有关数据，通过计算可以看到事业单位行业内的赡养率高于企业。2004年末全国参加城镇基本养老保险的参保职工12250.2万人，参保离退休人员4102.6万人，制度内赡养比为4102.6：12250.2=1：2.99。全国事业单位2004年共有职工2746.2万人，离退休人员740万人[1]，制度内赡养比为5293∶16597=1∶3.14。企业养老保险的覆盖范围有很大的扩大空间，在扩大覆盖范围的过程中制度处于成长期，会增加缴费人群，待遇享受者的增加需要等很多年后。2008年末全国参加城镇基本养老保险人数为21890万人，其中参保职工16597万人，参保离退休人员5293万人[2]。参保人数增长率为(16597-12250)÷12250×100%=35.49%，离退休人员增长率为(5293-4102)÷4102×100%=29.03%，当离退休人员的增长率小于参保人的增长率时，随着覆盖范围的扩大养老压力会减小。但事业单位则不同，由于受编制的限制，养老保险制度改革后不会有扩大覆盖面的空间，而且随着制度内人员的老化养老负担还会加大。赡养率越高，制度内化解养老金隐性债务的能力越差，由此可见，事业单位养老保险改革通过社会统筹的方法化解养老金隐性债务的难度比企业养老保险更大。

　　2.社会统筹和个人账户相结合的模式进一步加大财政负担。首先，转轨成本将加大财政负担。事业单位养老保险改革选择社会统筹和个人账户相结合模式必然产生转轨成本。而且，由于事业单位养老保险制度内的赡养率高于企业，社会统筹根本不能化解这一旧体制遗留的责任，只有依赖政府财政。转轨成本将给财政带来巨大的压力。如果在基准情景、平稳过渡情景、微进过渡情景三种条件下对机关事业单位养老金改革的转轨成本进行估算，中国机关事业单位养老金改革的总转轨成本的现值为14492亿元人民币，占2000年GDP的16.0%，其中“老人”部分的转轨成本现值为5049亿元人民币，占2000年GDP的5.6%，“中人”部分的转轨成本现值为9443亿元人民币，占2000年GDP的10.5%[3]。

　　其次，部分积累的要求将加大财政负担。如果事业单位养老保险改革选择社会统筹和个人账户相结合的模式，资金来源由单位、个人、政府三方提供，而提供公共服务与公共管理的事业单位，体制改革后应是政府财政全额拨款的单位，单位缴费部分还是由政府财政支出。单位缴费进入社会统筹账户，一部分用于现收现付支付养老金，另外还要略有结余。个人缴费要全部进个人账户，而且在制度开始时，个人缴费是逐渐增加至8%的，差额部分还需要由单位缴费补充，进入个人账户的资金是不能用于现收现付的。也就是说政府财政除了要支付当期离退休人员的养老金外，还要比改革前多支付用于积累的部分。事业单位养老金改革的结果，财政不但不能少出钱，反而会多出钱。目前，政府财政已经感觉压力很大，那么改革后压力会进一步加大。

　　3.社会统筹和个人账户相结合的模式产生代际之间的不公平。原有的现收现付模式根据“横向平衡”的原则，先作出近年内需要支付的保险费用的测算，然后以支定收，将这笔费用按一定的提取基数和提取比例分摊到参加保险的雇主和员工头上。其实质是工作的一代劳动人口负担已经退休的上一代劳动人口的养老费用。而现在工作的一代劳动人口的退休养老费用，将由下一代劳动者负担。现收现付是在劳动者代际间进行收入转移与收入再分配。具体运作是政府用对未来一代人将提供养老保险的承诺来换取纳费者对上一代退休的劳动者承担纳费义务。基金积累模式根据“纵向平衡”的原则，在对人口、工资、物价、利息等经济社会指标进行宏观测算后，将被保险人在享受保障期间的总保险费用按一定的提取比例分摊到整个投保期间，所缴纳的保费存人个人账户，自我养老，不存在代际之间的交换关系。

　　一方面，现行制度改革为社会统筹和个人账户相结合的模式后，为了兑现现收现付制度下政府对上一代人的养老承诺，必须由工作的一代职工提供资金。不论这部分资金是来源于工作的一代职工的直接缴费还是来源于政府财政，本质上都是工作的一代职工的劳动价值。也就是说改革的一代职工必须承担转轨产生的养老债务，为上一代职工养老。另一方面，由于制度已转轨为社会统筹和个人账户相结合的模式，工作的一代职工还必须在个人账户中存钱，为自己的养老储备资金。一代人承担起两代人的养老，导致代际之间的不公平。

　　4.社会统筹和个人账户相结合的模式使保值增值压力大。社会统筹和个人账户相结合模式中，个人账户是根据长期收支平衡原则确定缴费率，筹集养老保险基金的一种基金制、缴费确定式的养老金计划。它以个人账户的方式储存下来，待该职工退休后根据账户中的金额确定养老金。个人账户资金是职工在职期间，长达30年左右的工作期缴费，会积累大量的基金。个人账户基金在长达30年左右的积累期内面临巨大的贬值风险。从通货膨胀率来看，如果养老基金的投资收益率低于通货膨胀率，就意味着职工在工作期积累的养老基金贬值，储存时间越长，养老金的购买力越小，影响待遇标准，甚至不能保证养老需要，有悖于社会保险制度的基本目标。从工资增长率来看，如果养老基金的投资收益率低于工资增长率，养老金收入将不可能与职工退休时的社会平均工资保持一致，退休职工的养老金收入标准将相对于在职职工工资有所下降，与社会保险待遇调整原则相悖。要保证养老金不贬值，收入标准不下降，就必须有实现保值增值的投资手段。但我国目前由于金融市场尚不成熟，缺乏资产管理机构和金融业监管人才，尚不具备基金制运行的基础条件。为了保证资金安全，相当长的时间内养老基金的投资只能选择银行存款和国债。所以，个人账户的资金保值增值成为难题。

　　三、社会统筹和名义账户相结合模式是事业单位养老保险制度改革的理性选择

　　事业单位养老保险改革选择社会统筹和个人账户相结合的模式存在无法化解制度转轨的养老金隐性债务，进一步加大财政负担，产生代际之间的分配不公平，资金保值增值压力巨大等问题。事业单位养老保险改革应在企业养老保险改革的经验教训中，突破路径依赖，避免沿袭原有制度的思路循规而行。改革后的事业单位养老保险制度既要坚持养老资金的代际分配公平，避免改革的一代人双重付费，又不加大财政负担，还要适应劳动力资源在事业单位和企业之间自由流动的需要，与现行的社会统筹和个人账户相结合的企业养老保险无缝对接。

　　事业单位养老保险制度改革避免改革的一代双重付费，财政又不额外支出，只能继续保持原有的现收现付。改革后的制度要和社会统筹和个人账户相结合的企业养老保险衔接就必须有同样规模的个人账户。社会统筹和名义账户相结合的模式既能保持现收现付又能有个人账户，是事业单位养老保险改革的理性选择。

　　1.社会统筹和名义账户相结合的模式框架。名义账户即“名义缴费确定型”，是一种“模拟账户制”。它以现收现付方式融资，以缴费确定型的积累制给付养老金。名义账户制度建立的个人账户只是“名义上”和“模拟的”的账户，不是真正的“资本化”的积累制，而是非积累制。保险缴费直接用于支付当前的退休者，但又不同于传统的待遇确定型的现收现付制，每个人的缴费额要计入本人账户中，账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式，而不需实际存入本人账户。虽然个人账户中的资产是“名义”性质的，但在退休领取老金时个人账户中的“名义资产”便被年金化。退休金的给付标准按“缴费确定型积累制”规则运行，领取的养老金总额取决于计入个人账户缴费的积累、“名义资产”的投资增殖、“名义资产”转成退休年金的计算公式、退休给付指数化的公式等因素[4]。

　　事业单位养老保险的社会统筹和名义账户相结合的模式，资金来源于单位和个人缴费，资金出现缺口时财政补贴。缴费率和企业基本养老保险一致，一般为28%，其中20%来源于单位缴费，8%来源于个人缴费。事业单位体制改革后，由于是提供公共管理和公共服务的事业单位，经费应全部来源于政府财政，所以20%的单位缴费的最终来源是政府财政，8%的个人缴费直接从职工的工资中扣除。这种资金筹集制度改变了事业单位职工在养老保险中个人责任较小的现状。资金管理上，8%的个人缴费全部计入个人名义账户，按照政府根据经济增长、通货膨胀、工资增长等确定的利率，在名义账户中做虚拟积累，而实际上的资金则和20%的单位缴费进入社会统筹账户用于现收现付。每个职工名义账户中记录的资金所有权归职工个人，但必须达到给付条件才能领取，明细账目随时可以查询。社会统筹层次以省级统筹为起点，和即将实施的企业养老保险省级统筹处于一个统筹层次。事业单位职工到企业工作，养老保险关系转移时，从事业社会统筹账户中转出名义账户所记录的资金总额，转入企业基本养老保险的个人账户中。由于事业单位养老保险和企业基本养老保险都是省级统筹，省级财政对两个养老金计划承担同样的责任，保险关系转移中不需转移统筹账户中的资金，不会引起利益纷争。事业单位的名义账户和企业养老保险的个人账户都是职工个人工资总额的8%，不会出现制度衔接的问题。

　　2.社会统筹和名义账户相结合的模式相对于社会统筹和个人账户相结合的模式的优势。名义账户可以破解事业单位养老保险改革的养老金隐性债务难题。事业单位养老金在由现收现付向部分积累制模式过渡过程中，一个关键的问题是如何处理原有现收现付制融资模式中的养老金隐性债务。名义账户制实质上是现收现付的资金模式，如果事业单位养老保险改革选择社会统筹和名义账户相结合的模式则不会产生养老金隐性债务。

　　社会统筹和名义账户相结合的模式财政压力小于社会统筹和个人账户相结合的模式。社会统筹和个人账户相结合是部分积累制的资金模式，在从现收现付制向部分积累制过渡的过程中，由于旧制度的隐性债务必须要偿还，由前文分析可以看到，社会统筹无法逐渐消化，必然由财政偿还。除此之外，积累的资金中还要有一部分来源于财政。社会统筹和名义账户相结合的模式本质上维持了原有的现收现付资金模式，只需保证当期养老金给付，不存在额外加大财政支出问题。

　　社会统筹和名义账户相结合能保证代际之间的公平。社会统筹和个人账户相结合的模式转轨成本如果由工作的一代人高缴费来承担，制度内工作的一代人必然承担双重支付任务；如果通过国家财政支付转轨成本，则是由全体工作的一代纳税人来承担。无论哪种方法，改革的一代人都要承担利益损失。社会统筹和名义账户相结合的资金模式仍然延续原有的现收现付制。如果改革一代人为t代人，改革前的一代人为(t-1)代人，改革后的一代人为(t+1)代人。(t-1)代已经承担了上一代的养老，并得到政府给予的t代人为其养老的承诺。现在t代人通过养老保险缴费的方式为其养老，养老金没有受到影响，对于(t-1)代人是公平的。t代人为(t-1)代人养老的同时，得到(t+1)为其养老的承诺，并且在社会统筹和名义账户的制度运行中，t代人的养老金将来源于(t+1)的养老保险缴费，对t代人也公平。

　　社会统筹和名义账户相结合模式能减小个人账户资金保值增值的压力。社会统筹和个人账户相结合的模式中，个人账户的基金需要较高、稳定的收益率，如果出现大的通货膨胀，个人账户的资金将不能保证养老需要，因此需要完善的资本市场。但是，我国的资本市场仅仅经历了十几年的发展，目前存在很多问题，如上市公司、证券公司运作不规范，社会征信体系滞后，资金供求失衡，监管体系不健全等。在我国资本市场不完善的条件下，大量养老保险基金进入股票市场的风险极大，一旦入市的养老保险基金受到重大损失，则会严重影响到参保人的养老金。名义账户制由于资金用于支付现期养老金，不留很多结余，对资本市场的要求不高。因此，社会统筹和名义账户相结合模式在我国资本市场还不完善的背景下不失为一种理性选择。

　　【参考文献】

　　[1]国家统计局.中国劳动统计年鉴2005[Z].北京：中国统计出版社，2005.

　　[2]国家统计局.中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报[Z].2009-02-26.

　　[3]葛延风，等.中国机关事业单位养老金制度改革研究[M].北京：外文出版社，2003.

　　[4]郑秉文，等.养老金改革——名义账户制的问题与前景[M].中国劳动社会保障出版社，2006.

　　

　　

责任编辑：项 亮