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　　【英文标题】Discussion on Several Theoretical Problems in Establishing a Reasonable Adjustment Mechanism of the Low Insurance Standard for Urban Residents

　　【作者简介】丁建定(1964-)，男，河南省南阳市人，华中科技大学教授、博士生导师，主要研究西方社会保障制度、社会福利思想和中国社会救助制度。华中科技大学社会学系，湖北武汉430074

　　【内容提要】建立合理的城市居民最低生活保障标准的调整机制的关键是转变对贫困问题的认识，并树立积极的低保理念，与此同时，还必须遵循宏观协调与微现协调相结合，保证最低生存标准与保障基本生活标准相结合，基本生活救助与收入获得能力培养相结合，常态主动调整与动态及时调整相结合以及常态增长机制与动态补贴机制相结合等主要原则。创造良好的制度环境是建立合理的低保标准调整机制的基础，应该建立和完善城市居民低保标准的相关法规，建立和完善合理的低保资金筹集与发放机制，完善家庭收入状况调查制度与低保对象管理，建立和完善低保信息系统与低保档案管理。

　　The crux of the establishment of the adjustment system of the low insurance standard for urban residents is to change of the opinion of the poverty problems and the building of sense of the minimum life security. In the Meantime, we must follow some principles, the connecting between the macro-coordinating and the micro-coordinating; the connecting between the minimum survivorship security and the normal life security; the connecting between the normal life assistance and the training of the wage-accepting ability; the connecting between the normal active adjusting and dynamic timely adjusting; the connecting between the normal raising system and the dynamic allowance system. The making of the system environment is the basement of the establishment of the adjustment system of the low insurance standard for urban residents. We should establish the law and the rules, the system of the collecting and granting fund, the investigating of the family earnest and the administration of the acceptor of the low insurance standard for urban residents, the information system and the administration of the archive of the low insurance standard for urban residents.

　　【关 键 词】城市居民/低保标准/调整机制/理论问题standard of the citizen minimum life security/adjustment system/theoretical problems

　　中图分类号：F120.2文献标识码：A文章编号：1672-433X(2009)06-0117-05

　　我国城市居民最低生活保障（以下简称低保）制度已经走过十余个年头，低保制度在缓解城市特困群体生活困难方面发挥了非常重要的作用，但是，作为与城市贫困群体的基本生活密切相关的低保标准的调整问题，仍然是一个需要亟待解决的问题。近年来，随着物价水平的不断变化以及退休人员退休金标准的逐年提高，低保标准的调整问题也便成为一个社会关注的问题。笔者在此不欲对低保标准调整机制的所有方面进行论述，仅就建立低保标准调整机制的主要理论问题略陈管见。

　　一、树立积极的低保理念是建立合理的低保标准调整机制的关键

　　建立合理的低保标准调整机制需要转变对贫困问题的传统认识，并确立起积极的低保救助理念。传统的观念认为贫困主要是由于个人原因造成的，因而应该由个人承担责任并通过个人努力加以解决，政府和社会不必要为各种社会问题所导致的贫困的解决承担主要责任。这种对贫困原因及其解决途径的认识势必导致一种消极的低保救助理念，这种理念的主要特点是把低保救助视为政府或者社会的施舍而不是政府或者社会的责任，认为接受低保救助是一种耻辱而不是公民的一种基本权利，将低保的标准限定为仅仅是一种维持最低生存的标准而不是保障基本生活的标准，只对低保对象提供维持生存的经济性救助，忽视对贫困群体自我获得劳动收入能力的培养，只依靠单一的低保制度，缺乏与低保制度相配套的其它相关救助制度[1]。

　　上述对贫困问题原因的传统认识以及消极的低保理念，势必影响我国低保制度的健康发展和合理实施。随着社会经济的发展与进步，应该逐步转变对贫困问题的原因以及低保理念的认识。实际上，随着社会经济的发展，特别是随着工业社会的发展，大部分贫困者的致贫原因已经主要不是由于个人因素，而是由于社会原因造成的，是社会发展中没有及时建立和实施有效的社会调控所导致的后果[2]，因此，社会应该对贫困者提供合理标准的救助，并把向贫困群体提供合理标准的低保视为政府和社会的应尽之责。同时，还应该逐步确立积极的低保救助理念。只有确立起积极的低保救助理念，才能建立起合理的低保标准调整机制。

　　积极的低保理念强调低保是公民应该享有的基本权利，而不是政府或者社会的施舍。贫困群体享受低保不是一种耻辱，而是其享受基本公民权利的体现，政府应该积极主动地完善低保制度，为贫困群体提供尽可能合理标准的低保，保证贫困群体的基本生活水平；积极的低保理念强调低保的标准为保障受助者的基本生活水平，而不是基本生存水平。现代社会救助制度的基本特征是保障受助者的基本生活水平，这也是我国低保制度维护社会公平正义的基本功能，随着社会经济的发展变化，我国的低保标准必须以保证受助者的基本生活水平为目标，而不能长期停留在保证受助者的基本生存水平上；积极的低保理念强调低保对贫困群体自我获得劳动收入能力的培养，而不是仅仅向他们提供经济救助。低保制度不仅应该向贫困群体提供必要的经济帮助，保证贫困群体的基本生活水平，更应该对贫困群体提供其他有效的帮助，帮助他们提高自身获得工作机会的能力，从而通过自己的劳动获得收入，尤其是对那些具有正常劳动能力的贫困群体，更应该将对其获得劳动收入能力的扶持放在重要位置[3]，低保标准的确定必须有助于贫困群体自我获得收入能力的提高；积极的低保理念强调低保救助的综合性，而不是救助措施的单一性。低保救助制度应该是一种综合性的救助制度体系，它既应该包括低保即生活救助，也应该包括教育救助、医疗救助、住房救助以及其他必要的救助项目，而不仅仅是低保即基本生活救助这种单一性的救助项目[4]，只有建立一种综合性的低保救助制度体系，才能够使低保制度有效发挥贫困救助与贫困预防的双重功能，低保标准的确定必须考虑到相关社会救助制度的完善程度。

　　二、确定科学的调整原则是建立合理的低保标准调整机制的重点

　　低保标准的调整必须遵循科学、合理的原则，科学合理的低保标准调整原则应该建立在积极的低保理念基础上，根据低保制度自身特点与社会经济发展状况来确立。笔者认为，我国低保标准调整机制的建立应该遵循以下几个主要原则。

　　首先，宏观协调与微观协调相结合。低保标准的调整是一个涉及具有宏观意义的社会经济发展状况与具有微观意义的劳动与社会保障制度的复杂问题，建立合理的低保标准调整机制必须与国家宏观社会经济发展状况相协调，其中最主要的是与国家经济发展水平、整体物价水平以及区域社会经济发展差别的协调，社会经济发展水平是决定低保标准调整的基础因素，物价水平的变化是影响低保标准调整的直接因素，区域社会经济发展的差别是低保标准调整中不能回避的现实问题。与此同时，低保标准的调整还必须考虑与劳动和社会保障制度相关方面协调，其中工资制度尤其是最低工资标准对低保标准的调整具有重要影响，因为最低工资标准往往是确定最低贫困线的重要影响因素。低保制度是整个社会保障制度的基础，低保标准的调整还必须与各项社会保险津贴标准的调整相协调，并保持合理的差别。只有与宏观意义的社会经济发展和微观意义的社会保障制度相协调的低保标准调整机制才是合理的机制，单纯强调低保标准应该不断调整，或者不能根据社会经济发展以及相关社会保障津贴标准的变化而对低保标准做出调整都是不可取的。

　　其次，保证最低生存标准与保障基本生活标准相结合。低保标准是关系到城市贫困群体实际生活水平的一个重要因素。长期以来，我国的低保标准始终停留在以维持低保对象的最低生存标准的水平上，低保标准不仅远远低于一般社会保险津贴的标准，而且远远低于最低工资标准，各地低保标准的制定往往以当地最低工资标准的一半作为最低贫困线，最低贫困线也就成为低保标准的最高封顶线，同时实行补足差额的发放办法，即低保标准相当于家庭人均收入与最低贫困线之间的差额[5]。这种保证最低生存的低保标准事实上使得贫困群体永远陷于贫困之中，从而使得低保制度不能发挥帮助贫困者走出贫困的积极功能，只能发挥不断地制造着它所需要的对贫困者的消极影响。随着社会经济的发展与人们生活水平的提高，特别是随着社会保障制度的发展，这种最低生存保证的低保标准已经不能适应社会进步与和谐社会建设的需要，在建立合理的低保标准调整机制时，必须将保障贫困群体基本生活作为低保制度的基本标准，而不能继续将保证贫困群体的最低生存作为低保制度的既定标准。保障贫困群体的基本生活标准不是只考虑维持低保对象的最低生存状态，而是要给他们提供一种有尊严的生活状态，于是，适度提高低保标准成为我国低保制度改革和完善的关键问题所在。当然，实现从保证最低生存标准到保障基本生活标准的转变既需要一个物质基础的准备过程，更需要一个社会观念的转变过程，在这个转变过程中，保证贫困群体的最低生存标准仍将会是我国未来一个时期低保制度的基本标准，但必须将保障贫困群体的基本生活标准作为低保标准改革和调整的基本目标，将目前所实施的保证最低生存的标准与未来应该实施的保障基本生活的标准合理地衔接起来，尽快缩短从保证最低生存标准转变为保障基本生活标准的过渡期，从而尽快建立起合理的低保标准的调整机制。

　　再次，基本生活救助与收入获得能力培养相结合。我国目前的社会救助制度基本上仍然是一项以低保制度为核心的单一性救助制度，低保制度本身基本上仍只具有生活救助的单一性功能，生活救助成为我国低保制度的单一性制度目标，其主要原因之一与现行低保标准过低密切相关。这种单一性的低保制度目标不仅不利于我国低保制度的正常发展，使得我国低保制度本身缺乏各种相关的配套性救助制度，如教育救助、医疗救助、住房救助等来补充和完善低保制度的不足[6]，更重要的是不利于低保制度积极作用的发挥，使得我国的低保制度不能有效缓解贫困群体的贫困状况，并有可能导致低保对象长期陷于贫困之中。因此，在建立合理的低保标准调整机制时，应该改变上述单一性生活救助的低保制度目标，将提高低保对象通过自己的劳动获得收入的能力作为实施低保制度的重要目标之一，从而将低保制度的基本生活救助目标与提高低保对象的收入获得能力目标有机结合起来，实现低保对象的基本生活保障与发展能力培养的有机结合，使现行的低保标准从一种保证贫困群体生存的救助性标准，转变为一种满足贫困群体的基本生活的保障性标准，进而转变为一种能够促进低保对象的收入能力提高的发展性标准[7]，这样，我国的低保制度才能够符合其作为社会保障制度的基础性制度的本质属性，低保标准才能够发挥其作为低保制度的核心因素对保障贫困群体基本生活，改善贫困群体自身获得收入的能力状况的积极作用。

　　第四，常态主动调整与动态及时调整相结合。低保是一项对城市贫困群体的生活具有直接重要影响的社会保障制度，城市贫困群体又是一个对物价水平与工资水平的些微变化具有最高敏感度的群体，因此，低保标准不应该是一个静态的标准，而应该是一个动态的标准。低保标准的调整应该把主动常态调整与动态及时调整相结合。所谓常态主动调整是指政府在制定和实施低保制度时就应明确提出，低保标准应该根据经济发展、社会变化、物价水平、工资水平以及相关社会保障津贴等因素的变化而主动做出调整，并明确规定低保标准调整的具体时间、财政来源途径、调整幅度、调整频率等，主动定期对城镇低保标准进行调整。所谓动态及时调整是指，政府低保管理部门在建立一种低保标准的常态主动调整机制的基础上，还应当对市场价格、居民生活、经济发展等与低保标准息息相关的变化有更大的敏感性，善于从现实状况出发去预测未来，及时根据影响民众生活水平的相关因素的变化，尤其是对贫困群体生活水平具有直接影响的物价水平的变化及时调整低保标准，建立一种低保标准的动态及时调整机制。低保标准的常态主动调整机制具有相对的机制稳定性，旨在使低保标准在一个较长时间内能够保持相对的稳定，低保标准的动态及时调整具有相对的制度灵活性，旨在使低保标准在一个相对较短的时间内能够及时满足贫困群体的生活所需，建立合理的低保标准调整机制必须将常态主动调整与动态及时调整结合起来[8]。

　　第五，常态增长机制与动态补贴机制相结合。低保标准的调整不仅应该遵循常态主动调整与动态及时调整相结合的原则，而且还应该遵循常态增长机制与动态补贴机制相结合的原则，前者主要是指低保标准调整的时间与过程，后者则主要是指低保标准调整的高低与幅度，两者对于建立合理的低保标准调整机制同样重要。总的来说，随着社会经济的发展以及人们生活水平的逐渐提高，低保标准调整的总体趋势应该是一种不断提高的趋势，即是一种常态增长的机制，政府低保管理部门应该根据经济发展、社会进步与工资提高的状况逐步提高低保标准，从而使贫困群体的生活水平能够随着社会经济的发展而不断得以提高。与此同时，经济发展、物价水平、就业状况以及工资水平也会出现短期内的变化，这些因素会对城市贫困群体的生活带来更加显著的影响，因此，政府低保管理部门在建立低保标准的常态增长机制的同时，还必须建立低保标准的动态补贴机制[9]，根据城镇居民基本生活消费品价格上涨幅度，及时对低保对象提供必要的维持基本生活消费品的价格补贴，使得低保标准的常态增长机制与动态补贴机制相结合。低保标准动态补贴机制的有效运行需要完善的城镇居民基本生活消费品价格变动应急救助预案，当城镇居民基本生活消费品价格出现较大幅度增长，且持续时间较长时，应及时启动应急救助预案，为城市低保家庭提供应急性生活救助[10]。只有这样，才能建立起合理的低保标准调整机制，才能更好地保障贫困群体的基本生活。

　　三、创造良好的制度环境是建立合理的低保标准调整机制的基础

　　低保标准的调整是一种机制而不单单是一项政策或措施，建立合理的低保标准调整机制还必须有良好的制度环境作为基础。具体包括以下几个方面。

　　一是建立和完善城市居民低保标准的相关法规。目前，关于低保标准调整的主要法规依据是《城市居民最低生活保障条例》第6条，该条规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。城市居民最低生活保障标准需要提高时，依照前两款的规定重新核定。”[11]显然，该条规定只提出了低保标准根据什么确定，由何部门确定，而没有提出低保标准的调整机制。《城市居民最低生活保障条例》是我国现行低保制度的主要法规，各地的低保实施办法基本上按照该条例确定，从而导致整个城市居民低保标准缺乏合理的调整机制。因此，建立合理的低保标准调整机制首先必须建立和完善城市居民低保标准直接相关的法规，应该修改和完善现行的《城市居民最低生活保障条例》，对低保标准调整的时间、财政来源、调整幅度、调整频率等作出明确规定，从而建立一种低保标准的正常主动调整机制而不是非常被动的应付手段。应当加强低保制度规范化建设，逐步扩大低保制度覆盖面，将大部分贫困群体纳入低保制度之中，并在此基础上主动、及时、适度调整低保标准，逐步提高低保标准，保障城市贫困人群的基本生活水平。

　　二是建立和完善合理的低保资金筹集与发放机制。完善合理的低保资金筹集和发放体制是建立合理的低保标准调整机制的重要制度环境之一，建立合理的低保标准调整机制既需要有充足的低保资金为基础，也需要将按规定标准提供的低保金及时足额地发放到低保对象手中。必须建立和完善以政府为主导、社会多方参与的低保资金多元化筹资机制[12]，中央与地方各级财政每年的预算都要按照合理的比例及时安排好低保专项资金，落实关于鼓励低保捐赠的优惠政策如公开表彰、税收优惠以及使用的透明度，提高福利彩票收入中用于低保资金的比例。应该建立和完善低保资金筹集责任的各级政府分担机制，建立明确的中央、省、市、区四级对低保资金的投入体制，尤其是明确中央和省两级财政的低保筹资义务。鉴于我国地区经济社会发展差异明显，可依据我国区域划分、地区经济发展和财政收入情况制定具体合理的中央、省、市、区四级政府的低保筹资分担比例，中央财政要加强对经济基础薄弱、财政紧张、低保人数较多的省市的低保资金支持。应该实施“民政部门制定需求计划、财政审核筹措、财政和民政联合下拨、民政部门管理、街道和社区通过银行或邮局发放”的城市低保资金管理运行机制[13]，保证低保资金按时足额发放到户。应该进一步强化低保对象的续保登记制度，严格执行低保金领取情况定期反馈相关规定，实现低保资金社会化发放，跟踪了解低保金是否按时足额发放到低保对象手中。

　　三是完善家庭收入状况调查制度与低保对象管理。建立合理的低保标准调整机制需要完善有效的家庭收入调查制度和低保对象管理制度作为基础，低保标准调整的重要依据之一是在一定的经济发展、物价与工资水平下，贫困群体实际家庭收入与最低贫困线之间的差别，因此，贫困群体家庭收入状况调查成为影响低保标准调整机制是否合理的重要因素之一。在家庭收入状况调查中，应该综合利用个人申报法、入户调查法、邻里走访法、信函求证法、部门联动法、跟踪了解法以及居民代表评议法等方法，客观、全面、准确地对贫困家庭的收入状况进行评估，以期能够为低保标准的合理调整提供准确的依据[8]。应该实行家庭收入调查前的告知制度，不配合调查或无故不按通知在家等候调查者，可按有关规定取消其低保享受资格或者推迟其领取低保的时间。要完善低保公示制度，保证公示内容的详细、准确、公正，及时更新公示内容，反映低保对象与标准的动态变化。应该完善低保对象的集体审批制度，吸收居民参与低保实施的监督工作，最大限度地保证低保工作的公开、公平与公正。应该加强对低保对象“隐性就业”的清理力度，建立严格的就业登记制度和有效的劳动合同管理，将涵盖就业、民政、卫生、工商、税务、金融、基本保险等各方面信息的“就业和社会保障手册”在企业和全体社会成员之间强制推行，由街道办事处统一发放、登记，并以此综合信息作为申请低保时的审核依据。应该推行低保对象的诚信积分制度，对低保申领者在申领过程中的诚信状况建立积分档案，诚信积分档案与是否获得领取低保的资格直接挂钩。应该完善低保对象的退出机制，适当增加和提高低保对象参加政策学习及公益劳动的次数与质量，加强低保对象再就业培训的务实性、针对性和多样性，使更多低保对象通过再就业培训提高技能，重新就业，退出低保[14]。还应该切实强化低保对象再就业后的最低工资方面的相关保障，防止其重新陷入贫困或做出“放弃就业、回归低保”的逆向选择。

　　四是建立和完善低保信息系统与低保档案管理。建立合理的低保标准调整机制需要完善的低保信息系统与低保档案管理制度，低保标准的合理调整乃至整个低保制度的有效实施必须建立在获取准确、全面的各种低保信息的基础上。我国大部分城市的低保信息化建设还很落后，低保信息的收集和管理仍停留在原始的手工状态，应该加快建立市、区、办事处和社区四级的低保信息网络系统，配备各级管理和实施部门所必需的低保信息专用电脑，及时、全面、准确地掌握居民家庭的人员、收入和就业变动信息，实现低保管理信息化、系统化、准确化。应该逐步完善低保档案管理，低保档案管理应遵循分级分类管理、一户一档动态管理及双轨制管理的原则，对每一个低保家庭分区、街道及社区三级按全额、差额、动态分类建档，新申报者按家庭成员收入、身体及家庭设施状况分类建档，纸质档案和电子档案同时归档存档，实行双轨制管理[15]。应该建立严格的低保档案使用制度，低保档案使用情况应该完整登记备查，每次的使用者、使用原因及使用效果等都应该记录在案，并注意低保档案的保密性。应该加强对现有低保工作者进行低保档案的管理和利用等的专业培训，加强低保工作者档案管理的专业性与档案管理的效果，使低保档案更好地发挥其在低保标准调整中的积极作用。

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责任编辑：项 亮