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　　3  以就业援助为重点的农村扶贫战略选择

　　从全国范围来看，目前农村贫困人口依然主要集中在西部穷山恶水、交通不便的偏远地区，传统的扶贫政策对于降低农村地区的贫困曾经发挥过积极的作用，今天在一定范围内依然有其存在的意义，比如，把孤寡老人安排进公办的老人福利院、敬老院，把孤儿安排进儿童福利院等；通过区域开发包括整村推进的各类项目，促进贫困地区的基础施设建设，打造经济发展的硬件环境；通过农村最低生活保障的制度安排，为家庭人均年收入低于一定水平的农村人口纳入低保的覆盖范围之内。但正如前文所述，区域经济发展不会必然保障增长成果惠及所有穷人，文化程度和技能低下、资金缺乏的农村贫困户依然保持贫困状态。而且一些区域开发式项目，名义上所谓利用当地丰富的自然资源，实际是以破坏生态环境为代价换取经济一时的发展，这样的经济发展模式不具有可持续性。另外，由于贫困农户与扶贫者之间信息不对称，贫困农户对扶贫资源的使用拥有信息优势，扶助者很难知道扶贫资源的使用效果，结果常常是扶贫资源流向了贫困农户，但农户并不将其作为生产性资本，而是作为消费性资源，从中获得扶贫资源给他们带来的消费满足[9]。而现行农村最低生活保障制度不仅容易漏出真正需要救助的贫困户，而且有限的低保金只是避免了贫困家庭陷入生存危机的绝境，并不能从根本上帮助农村贫困家庭摆脱贫困，因此，最低生活保障制度不具有帮助农民脱贫致富的长远意义。

　　农业属于弱质产业，比较效益低下，虽说农业结构调整和规模化经营有助于实现农业增长增效，但不是每个农民都能从中受益，相反，由此被排挤出来的富余劳动力如果没有就业出路，照样贫困依旧。而且，环境恶劣、资源匮乏、土地贫瘠、交通不便的农村贫困地区本身就具备发展农业规模经营的条件，因此这条道路不是贫困农村的减贫选择。区域开发式扶贫战略、整村推进扶贫战略以及最低生活保障制度的实施，在开始之初减贫效果都较明显，农村贫困下降迅速，但越到后面减贫速度越慢，最终难以消灭农村的贫困顽疾。这表明，传统扶贫战略的减贫边际效率正逐渐下降，直至趋零，因此，我们必须重新考虑农村扶贫战略的调整方向。实践表明，真正能从长远角度帮助农民脱贫致富的举措是引导农民转向非农就业。近年来，在农民收入的增长部分中，劳务收入占据着非常重要的比重就是最好的说明。就业是民生之本，这一理论不仅适用于城镇居民，同样也适用于农村居民。非农就业不仅是集中连片贫困村的脱贫之路，而且对于区域经济发展所漏出的最贫困家庭同样是最优的脱贫选择。

　　无论是贫困地区的最贫困的农户，还是经济发达地区的贫困农户都有着共同特点，即文化程度普遍偏低，缺乏非农职业技能，从而脱贫致富的机会和能力被剥夺。贫困人口最稀缺的资本是人力资本，最缺乏的机会是获得教育的机会，最缺乏的能力是知识能力[10]。如果能够提高贫困农户的知识水平和职业技能，让他们从事非农职业，将极大改变他们的贫困状况。因此，贫困农户脱贫的根本出路，是得到政府的就业援助而不是资金援助。就业援助应该成为我国调整农村扶贫战略的应有选择。

　　4  就业援助扶贫战略的政策措施

　　实施农村扶贫的就业援助战略，就是要想方设法提高贫困农户的知识和技能，积累人力资本，为贫困农户创造非农就业机会，帮助贫困农户实现从农业生产向非农就业转变，通过获得非农就业收入而从根本上摆脱贫困。笔者认为，政府决策部门应该从上游、中游和下游三个维度来具体实施就业援助扶贫战略。

　　4.1 “上游”强基措施

　　贫困具有代际传递特点，即如果父母贫困，其掌握的资源便要优先投向生产领域，以保障生存需要，在资源有限的情况下，投向子女教育方向的资源相对减少，子女受教育的机会和可能性降低，成年后从事非农就业的机会和能力降低，从而与父母一样陷入贫困境地。所以，实施就业援助战略，要从源头抓起，进行“上游”干预，努力消除儿童贫困[11]。从理论上来说，长期均衡收入的一个最直接的方法就是改变贫困儿童的受教育机会。很多发展迅速的东亚国家都大力投资各个水平的教育事业，并成功地培养出与发达国家相同的、具有很强竞争力的劳动力[12]。

　　我国的九年制义务教育已成功普及，不仅免除了农村地区义务教育阶段的学杂费和书本费，而且还对贫困学生进行了住宿补助和午餐补贴。这些措施对推动义务教育的全面实施，降低学龄儿童的辍学率，确实发挥了重要作用。但是，由于高等教育的大众化以及近年来大学毕业生就业形势严峻的现实，使得贫困农村地区一些人产生新的“读书无用论”的错误思想，从而放松了对儿童学习的督促和鼓励，一些少儿在尚未完成义务教育阶段学业的情况下便已辍学回家务农。这一情况不能不引起我们的高度重视。政府有关部门应该出台一些措施，对在义务教育阶段放弃学业的学生的家长和学校进行适当的处罚，以保证少儿完成义务教育阶段的学业。同时，在农村初级中学切实开设一些实用技术的课程，为未能升入高中的初中毕业生日后从事非农职业打下坚实的基础。

　　为了鼓励农村贫困家庭对子女进行人力资本投资，并切实减轻贫困家庭的教育负担，建议在贫困农村地区全面推行高等教育定向培养制度，具体措施是，与贫困农村家庭的高中毕业生签订定向培养协议，如果学生考上师范类或农林类高校，毕业后回本县就业并达到规定服务年限的，由财政出资补偿该生在大学期间所交纳的学费和住宿费。这样做不仅有助于实现贫困家庭脱贫目标，而且还能鼓励人才回乡服务，推动地方经济和社会发展，从而产生良好的社会效益，也使地方财政投资义务教育所产生的正外部性回归本地，进一步提高了地方政府加强基础教育投入的积极性。

　　4.2 “中游”补课措施

　　“中游”补课是指对于那些已经离开学校，正在从事农业生产的贫困青、中年农民，加强非农职业技能培训，并组织经过培训的青年或中年农民向城市输送，让他们从事非农职业，获得非农收入，从而改变自身的贫困现状。中青年农民多少受过一定的正规教育，有一定的文化基础，具有非农技能培训的可塑性。非农技能培训要坚持实用性和针对性原则，培训课程要根据当前城市用工单位大量急需的技术工来设置，防止出现培训课程与需求脱节的情况。政府除了拨付培训补贴款之外，还要加强对委托培训机构的监管，防止培训机构通过虚构受训者名单的手段骗取培训经费。

　　4.3 “下游”保障措施

　　“下游”保障是指劳务输出地政府要加强与劳务输入地政府的联系协作，共同监督用工单位切实遵守《劳动法》、《劳动合同法》和《中华人民共和国社会保险法》，保障农民工的合法劳动权益，对用工单位侵害农民工合法权益的行为予以坚决打击，严厉惩处。当前及今后较长的一段时期内，用工单位不签合同、不交社会保险费、拖欠工资等侵害农民工合法权益的行为，仍然是政府有关部门打击的重点。劳务输出地政府在对外出农民工进行培训时，就要把劳动保障法律法规作为培训的一项重要内容进行宣传讲授，并向农民工提供两地政府劳动监察部门的举报电话，农民工的合法权益一旦遭受侵害，可立即向有关部门举报投诉。只有农民工的合法权益得到维护，才能保障农民工收入的稳定性，并进而提高贫困农户从事非农就业的信心，从而保证贫困农村富余劳动力非农就业转移的可持续性，最终从根本上实现农民减少、农业增效、农民增收的农村扶贫目标。

　　作者简介：周毕芬(1971-)，男，博士，副教授，硕士生导师，主要研究方向：劳动就业与社会保障。

　　参考文献：

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　　[11]徐月宾.中国农村反贫困政策的反思——从社会救助到社会保护转变[J].中国社会科学，2007(3)：40-55.

　　[12]弗朗西斯·福山著，张远航译.贫困、不平等与民主：拉丁美洲的经验[J].经济社会体制比较，2009(4)：10-16.

　　

　　

　　

责任编辑：项 亮