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　　（2）生育保险制度统筹阶段政府设计和规范责任存在缺陷

　　第一，规范层次低，效力差。目前，我国尚无一部全国性的生育保险法律，生育保障的内容散见于各种形式的文件中，这些文件大多是为解决生育保障改革执行过程中出现的问题，且多以《通知》、《办法》和《指导意见》的形式出现，规范的效力差，层次低，导致其后的监管和实施出现问题。各省市级政府对于把生育保险具体化为地方法规和规章的态度出现差异，上海和北京分别于2001年和2005年才开始实行生育保险的社会统筹。另外，各省市区的生育保险法规在形式上也存在差异，安徽、甘肃、云南、浙江、陕西、黑龙江、重庆的生育保险是以“暂行办法”或“试行办法”的形式出台的，这种形式的法规意味着稳定性差，对企业的执行没有强制性，对不执行的企业和违规企业也没有制裁措施，影响企业参保的积极性。可见，在生育保险的制度设计和规范方面，政府需要提高和完善，建立全国统一的生育保险法律，规范地方的生育保险法规。

　　第二，制度设计存在失误。生育保险制度的设计上存在诸多失误，导致了实施中许多困难出现。这些失误包括：1）生育保险的覆盖对象为城镇企业职工，覆盖面窄。这是由于改革初期强调为国有企业改革服务，导致对国有企业之外的其他所有制形式企业职工以及企业的其他用工，如临时工、合同工没有包括进来，对于机关事业单位的职工，也没有做出明确规定。2）生育保险的费率过高，基金结余多。生育保险的原则是“以支定收，收支基本平衡”，但是在“企业缴费一般不应超过企业工资总额1%”规定以及认为基金结余越多越好的观点影响下，生育保险基金的收入远远超出支出，2002-2008年期间，当期的结余率都超出了35%，累计结余168亿元，说明当前的保费率偏高，企业的负担重。3）待遇支付标准过于原则，执行的随意性大。例如关于“因生育引起疾病的医疗费，由生育保险基金支付”，但问题是目前国家并未制定哪些病种属于生育引起的，这导致操作中出现困难，各地做法不能统一，加大了生育保险社会化的难度。

　　2.政府的财政责任分析生育保险制度是我国城镇生育保障制度的主要组成部分，它以社会统筹互济为核心特点，代表我国城市生育保障制度的发展方向。在资金筹措方面，主要由参加统筹的企业，按照规定比例上缴生育保险费，职工个人不缴费。生育保险资金的筹措方式又因用人单位的性质存在这样两种情况：一是企业参保，资金主要来源于企业；二是国家机关、事业单位参保，资金主要来源于财政拨款。这部分人享受的医疗待遇由生育保险基金拨付，生育津贴部分仍由原工资渠道解决。

　　在农村，自2002年起，全国开始推行新型农村合作医疗制度，医疗基金主要解决农民的大额医疗费用或住院医疗费用，其中包括了农村妇女住院分娩的医疗费。从2003年到2008年，参加新农合的农民人均筹资标准由30元提高到100元，其中，各级政府人均补助80元，个人人均缴费20元。另外，中央财政还对参加新农合的东西部农民给予一定补助，其中中西部的人均补助标准为40元。2009年6月，新农合制度覆盖了全国2729个县（市、区）约8.3亿农民，基金规模提高到700多亿元。

　　可以看出，转型以来政府在生育保险中承担的财政责任正在逐步扩大。

　　3.政府的监管责任分析

　　政府监管是社会保险制度能够正常运行的保证。政府对生育保险的监管包括基金运作监管和劳动保障监察执法。

　　（1）基金运作监管责任有待加强

　　我国生育保险基金的监督，同其他社会保险基金一样，实行收支两条线，基金纳入财政专户，专款专用。对基金的管理主要采用行政监督和内部审计两种方式，另外还通过基金大检查、专项审计、社会保险数据对比和社会保险代办机构等方式对生育保险基金进行监督管理。各级劳动和社会保障行政部门设立社会保险监督机构定期监督生育保险基金管理工作。但在实际中，地方对生育保险工作并不重视，这反映在地方每年发布的劳动和社会保障事业发展公报中，关于生育保险工作的内容很少，一般只提及基金当年的收入和支出，参保人数，再无其他内容，难免基层生育保险经办人员感叹：“年底单位总结，领导提到养老保险一写就是几十页，提到生育保险就一笔带过，好像一年我们什么也没干。”另外，生育保险基金运作的原则是“以支定收，收支基本平衡”，而实践中基金的结余过多，本身就说明政府的监管责任还不到位。2008年，人力资源和社会保障部发布《关于采取积极措施减轻企业负担，稳定就业局势有关问题的通知》，指导有条件地区通过允许企业在一定期限内缓缴或阶段性降低生育保险费等办法，切实减轻企业负担。全国16个省市根据生育保险基金运行情况，降低了生育保险费率。这个通知的颁发说明政府已开始注意加强对基金运作的监管。

　　（2）劳动保障监察执法责任逐步提高

　　我国劳动保障监察的执法方式包括专项检查、大要案专查、举报投诉案件调查、用人单位书面材料审查、群体性事件应急检查和日常巡视监察等6种方式，其中主动检查少，以专项检查为主。这缘于中国劳动保障监察制度的缺失和劳动保障监察机构队伍建设存在问题。目前，全国仍有1／3省市区没有制定劳动保障监察条例，企业劳动保障守法诚信制度缺乏，重大劳动保障违法行为社会公布制度还不健全，现行的《劳动保障监察条例》不适应当前的监察维权需要或与《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动合同实施条例》等新法的一些规定相抵触。在劳动保障监察机构方面，基层劳动保障监察力量薄弱。一些县级劳动保障监察机构只有1到2名监察员，有的还身兼数职，难以有效开展执法工作。不过，全国的劳动保障监察执法在经费短缺、装备落后的情况下正在不断地完善执法机构建设和加大执法力度。到2007年末，全国已建立劳动保障监察机构3271个，各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员2.2万人，逐步形成了省地县三级劳动保障监察组织网络。2008年底，全国还建立了4个省级劳动保障监察局，执法人员采取公务员编制r间。另外，日常巡视检查的主动执法方式也成为监察部门执法的方向。

　　4.政府的实施责任分析

　　转型以来政府的实施责任在加大。尽管全国没有建立统一的生育保险制度，但是各省市都先后都建立了本地区的生育保险制度。另外，根据《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》中所提出的“到2010年，城镇职工生育保险覆盖面达到90%以上”目标，各地区都加快了生育保险的扩面工作。

　　（1）实施力度加大

　　尽管目前我国尚无一部统一的生育保险法律，但各省市都依照《企业职工生育保险办法》建立了本地区的生育保险制度，并根据《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》提出的目标要求，积极扩大生育保险覆盖面。全国31个省（区、市）都开展了生育保险，基本实现了全覆盖，截至2009年6月，生育保险参保人数达到9794万人。另外，各地还结合本地具体情况，打破仅限于企业范围的生育保险制度，进行制度创新。天津、安徽、河南、陕西、山西等15个省市将生育保险覆盖范围扩大到机关、事业单位、社会团体、民办非企业和个体工商户；广东、上海和江苏等地区将灵活就业人员和失业人员也纳入保障范围。在生育保险的保障项目上也得到了拓展，一些地方加大了生育保险的待遇范围，将男职工家属的生育费用纳入生育保险支付范围，目前全国有15个省规定男职工家属可以享受生育保险待遇，报销住院分娩50%的医疗费；有的地区还根据当地消费水平支付一次性的生育补助金。

　　（2）实施过程中存在违规现象

　　生育保险由于立法的规范层次低，加上地方劳动保障监察机构执法力量不足，一些企业在生育保险中存在欠缴费现象，甚至有退保和不参保的情况发生。有的企业对生育保险费的缴纳经常采取拖延甚至不缴。以重庆市的荣昌县为例，2009年1月至8月底，共有59家单位参保，生育保险费应收118万元，实缴66万元，参缴率为56%。另外，还有部分地区还存在投机参保的情况，如要生孩子临时参保，参保人员生完孩子后马上退保，造成生育保险基金的流失。针对这一情况，全国有6个省区设置了享受生育保险待遇的等待期，如山东、广东、浙江、重庆、山西和西藏等省（区、市）。要求参保人员缴费满一定期限后才能够享受生育保险待遇。

　　五、结论与政策建议

　　我国的生育保险制度经历了新中国初期、“社会主义改造”和“文化大革命”时期、经济体制转轨时期三个阶段的演变，发生了由国家统筹一企业承担一社会统筹的巨大转变。在这个过程中，政府的责任也发生了相应的变化，总体上正朝着建立与市场经济体制相适应的生育保险制度的方向发展。但不可否认，转型以来政府在生育保险制度变迁中的责任履行还不太充分，具体表现在：1）制度设计和规范责任方面存在缺陷，迄今为止全国尚无一部国家级的生育保险法律，生育保险覆盖面窄；保险费率过高，基金结余多；待遇支付标准没有具体规定，执行中不统一。2）财政责任正在逐步扩大，但仍然以用人单位为主体筹措生育保险资金。3）监管责任有待加强，劳动保障监察力量薄弱，监察机构队伍建设需要完善。4）实施责任正在加大，生育保险的覆盖对象扩大，保险待遇范围得到拓展，制度漏洞在逐步完善。

　　针对以上问题，我们提出以下政策建议：

　　第一，制定全国统一的生育保险法律，提高生育保险的立法层次。在生育保险政策的改革中，当前最迫切的是建立一部全国统一的生育保险立法，以提高生育保险法律的强制性。统一的国家立法能够提高生育保险的法律效力和强制力，为地方的生育保险政策执行提供依据。并且，国家立法能够统一各地的标准，以利于建立社会统筹的生育保险模式，推动生育保险制度的完善。

　　第二，加大政府的财政投入，切实减轻用人单位负担。生育保险属于社会保障范围，政府是社会保障的责任主体，需要政府对生育保险进行财政投入。根据财权与事权相统一和与债务产生原因相对应的原则，确定中央政府和地方政府在生育保险中的财政责任。扩大生育保险覆盖面，提高生育保险的社会统筹层次，有效消化基金缺口。

　　第三，加强劳动保障监察机构建设，改革生育保险费的缴纳模式。劳动保障的监察执法需要有强大的监察力量支持。全国需要继续完善当前的省地县三级劳动保障监察组织网络，对执法人员采用公务员编制，配备专职劳动保障监察员，逐步完善执法机构的建设。另外，加强基金运作的监管，改革生育保险费的缴纳模式，生育保险费率的制定应当根据生育保险基金运行情况制定，切实贯彻“以支定收，收支基本平衡”的基金运作原则。

　　第四，加大政府的实施力度，保障生育保险政策的执行。加快各地区的生育保险扩面工作，拓宽生育保险的覆盖对象，把机关、事业单位、社会团体、民办非企业和个体工商户等用人单位都囊括进来。进行生育保险制度的创新，拓展生育保险的待遇范围和保障项目，切实保障参保对象的权益。加强司法机关的作用，减轻政府的监管责任，对生育保险政策执行中的违规现象交由司法机关处理，同时也能监督政府承担自己应当承担的责任。

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　　作者简介：覃成菊（1972-），女，土家族，湖北省来凤县人，华北电力大学经济与管理学院讲师，博士（北京102206）；张一名，中国劳动保障科学研究院（北京100029）。

　　

　　

　　

责任编辑：项 亮