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作者简介：熊跃根，北京大学社会学系教授，教育部人文社科重点研究基地北京大学社会与发展研究中心研究员。
四、从比较的角度来认识中国福利体制的建构与发展
与欧洲福利国家体制所具有的历史基础、政治文化和社会结构特征不同，包括中国在内的东亚国家在福利体制上有一些基本共性：第一，经济增长与较低福利支出的不均衡并未在东亚国家引起明显的社会秩序和政治危机问题；第二，东亚国家长期的经济增长和政治稳定有明显的国家主义特征；第三，东亚社会中的文化体现了以家庭为基础的个人主义和以整体利益为前提的社群主义的某种综合，显著影响了私领域在福利系统的功能。然而，东亚国家在政治制度与民主化发展进程、政府官僚制度和国家能力建构、市场经济发展和市民社会发育诸方面的不同进程等因素，深刻地影响了各自的社会福利体制改革和社会政策模式的形成，也造就了东亚福利体制的显著差异。有研究者指出，基于数据和理论推演，东亚国家或地区的福利体制被证明是既不属于艾斯平-安德森的福利资本主义三个世界，也不完全是统一的东亚福利模式，而是兼具发展主义、生产主义和威权主义的特点（Lee and Ku，2007；Kwon，2009）。
2004年3月，中国政府提出了建立和谐社会的战略构想，中国社会福利和社会政策发展随之出现了新的变化与机遇，但与此同时，国家在塑造与全球化、社会变迁和人口老龄化等背景相适应的福利体制与政策的过程中，仍然面临基本的制度设计和政策决策方面的挑战，其中包括认知上的偏差与策略上的失当。
笔者认为，在新时期，中国在社会福利和社会政策发展方面出现的新变化是：第一，政府在经济发展的过程中，增强了中央与地方政府解决扶贫、救灾等重大社会问题的经济基础；第二，政府逐步认识到在管理和干预社会问题方面存在的行政体制效率不足与协调欠缺的问题，加快了行政体制改革的步伐；第三，政府加强了对运用专业知识、人才和体制来解决相关社会问题的制度建构，比如建立和发展社会工作职业体系就是明显的一例；第四，在日益开放、民主化的社会里，政府提升了对以法制为基础的公民权的概念和实践的认识，在强化依法行政、注重解决民生问题的执政方针指导下，官民关系的质量得到改善。
然而，就塑造一个全面的、长期的和符合可持续经济发展道路的社会政策体系而言，中国政府仍然需要着重解决以下问题：第一，澄清增加社会福利投入或发展全民的社会福利项目是导致经济不景气或影响经济发展的狭隘认识误区；第二，全球化时期中国的新经济增长模式和现代化的社会政策措施之间显然缺乏紧密的衔接，比如缺乏弹性的就业政策（或退休政策）、制度更新缓慢的社会保险措施与日益老化的人口结构与尚在增长的劳动力人口的局面是缺乏对应的；第三，政府在制定统一的社会福利体制方面仍然受到体制和观念的制约，在建构新型的社会福利体制方面，政府可能还会在一定时期内停留在部门分割式的、权力平衡式的政策决策与行政管理格局中。
基于对欧洲国家福利体制或社会政策的基本认识，作者从比较的视角试图总结出中国社会主义福利体制所具有的显著差异或特性，它们是：第一，同广大欧洲民族国家的发展历史不同，历史上中国的国家能力建构与封建主义的集权管理体制的发展限制了公民权概念与实践的发展，社会福利的制度化进程出现较晚，且某种程度上与市场经济和政治民主发展进程脱节，以家庭和社区为基础的照顾体系的重要性被广泛认可而深入人心，这点在其他东亚国家（如日本、韩国、新加坡等）也在一定程度上得到了反映。欧洲工业化进程加快了市场经济和民主政治的发展过程，而战后福利国家的发展强化了国家照顾公民基本需要的责任。在中国，工业化进程是缓慢的和不连续的，前苏联式发展模式和意识形态强化了国家在照顾困难人群上的基本责任和单位（集体）在为公民提供福利服务上的责任与平均主义分配模式。第二，与欧洲国家成熟的福利体制和多元化的社会政策模式所不同的是，从国家责任的角度来讲，中国的福利体制基本上还是低水平的、城乡分割和部门管理式的，非政府组织（或民间组织）从政府中得到的支持还十分有限，政府对社会组织的严格管制限制了社会力量提供社会服务和解决基层问题的能力。第三，同欧洲福利国家福利体制和社会政策改革策略所出现的反复不同的是，中国在政党政治上保持的连续性和一贯性，促成了稳定的经济增长与推进社会福利发展之间的关联，单向度进入的福利发展体制是朝着经济发展与增强社会稳定的社会团结目标的方向前进的，而这一点可能使中国在一定时期内可能避免西方福利国家业已出现的经济、政治与道德困境。
就社会福利制度的建设而言，基于政治制度、文化传统、社会结构和经济实力等多方面的考虑，中国不可能走西方福利国家的道路。然而，发展有中国特色的社会主义福利制度，以和谐社会发展为目标，不断推进民生为本的社会建设，是中国近期和未来一段历史时期内的核心战略，也是实现全面现代化和中华民族伟大复兴的重要举措。我们相信，在21世纪中国所建立和发展起来的、以促进发展与利于社会和谐稳定的福利制度，必然是体现公民权利、社会公平正义和人类社会文明进步的一部分。
五、结论
从某种程度上说，中国当前的社会福利体制改革本身也是过去三十多年来经济改革的一个延迟性后果。在解释中国三十年经济发展与转型这一核心问题时，经济学家强调了社会思潮与转轨策略（尤其是渐进主义的经济改革方式）在经济增长与发展中的重要作用（林毅夫，2008：83-89）。很明显，这一点对理解福利体制的转变与发展是十分有益的。在中国，传统的计划经济体制与城乡分割的福利保障体制紧密结合在一起，形成了权利分配不对等和碎片化管理的制度基础。同东亚福利体制相比，中国与日本、韩国等工业化国家在社会结构与文化传统上具有相似性，但在政治制度安排与社会政策决策机制等方面的差异却产生了不同的福利后果，这是东亚福利体制差异性显著的一个重要原因（熊跃根，2007）。而与波兰等东欧转型经济国家相比，由于政治体制改革进程与经济改革策略的不同，促使中国与波兰等东欧国家在社会政策发展路径上有着不同的经验，后社会主义社会政策发展的经验很大程度上取决于政党体制与社会影响因素对政治经济的压力，中国的实用主义和渐进主义的改革策略减少了急剧的贫富分化，但隐性的社会分化和阶层差距也在缺乏政府严格监督下的市场经济发展进程中逐渐拉大（熊跃根，2008）。十多年前，有学者通过个案研究试图说明一种东亚福利模式的独特性，以此阐释威权主义与经济发展主义在社会福利改革中的作用（White and Goodman，1998）。而实际上，中国与日本、韩国等东亚国家或地区在社会福利发展上具有很明显的异质性，独特的政治体制和政党制度以及改革开放的经验，都使中国的社会福利和社会政策发展具有自身的特点。在转型社会里，政府与社会力量的相互交织对社会政策的形成与发展产生了不可忽视的影响。在经历三十年的快速经济增长后，收入不平等、城乡体制分割与劳动力就业流动性加快等诸多发展问题不断累积，如何在未来三十年甚至更长的时间内，建构和发展同新的社会结构与经济发展模式相匹配的福利体制，来有效地促进市场经济制度与民主政治实践的双重发展，是一个重大而深刻的理论与现实问题。在过去一段时间里，尽管有众多学者在讨论“适度普惠型社会福利”并将其作为未来中国福利体制建构的基本方向，但是更深层次的问题仍然摆在我们的面前：在中国经济发展模式从出口导向转型与社会发展格局朝着城乡一体化的方向发展的背景下，研究者必须从理论上更为清醒和认真地解释这种适度普惠型社会福利体制所具有的客观条件与制度基础。
本文是作者在2010年6月12-13日于中国人民大学举办的第十届中国人文社会科学论坛社会保障分论坛上所做发言的基础上形成的。
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责任编辑：项 亮
