【英文标题】New Urbanization for Comprehensive Equal Rights: Ideas and Practices from Hangzhou

　　【作者简介】王国平，原中共浙江省委常委、杭州市委书记，现任浙江省人民政府咨询委员会副主任，杭州国际城市学研究中心主任，中国国际经济交流中心常务理事，中国浦东干部学院兼职教授，浙江大学兼职教授、兼职博士生导师，中央美术学院客座教授、客座博士生导师，主要研究方向为城市学、杭州学。

　　【内容提要】中国城镇化过程遇到的诸多矛盾和问题，都与农民工问题有着直接或间接的关系。农民工问题是中国城市化的难解之题，也是必解之题。这一问题的解决必须在中国城市化大背景下进行考虑和抉择。推进新型城镇化既关系到根本的理念问题，也涉及到许多的理论问题，说到底，也就是市民、农民、移民如何共建共享的问题。共享改革发展成果的任何现实利益考量都离不开长远的制度安排。我们应立足于国家结构特别是经济结构、社会结构的客观现实和变化趋势，把握中国三元社会结构的现状，进而为解决国民待遇的差别问题寻求有效的答案。

　　【关 键 词】城镇化/农民工问题/三元社会结构/同城同待遇/同城同待遇指数

　　多年来，杭州市努力探索城市发展的新思路，曾先后获得了联合国人居奖、国际花园城市、国家环保模范城市、国家卫生城市、全国绿化模范城市、国家森林城市等40多项全国性和国际性荣誉称号，连续7年被美国《福布斯》杂志评为“中国大陆最佳商业城市”。近年来，杭州每年确保新增财力的三分之二以上用于保障民生，连续8年被新华社《瞭望东方周刊》评为“中国最具幸福感城市”，两次被评为“最受农民工欢迎的城市”。这些实际成效主要得益于城市发展理念和道路的正确抉择。

　　多年前，我们就对“城市发展到底为了什么”，或者说“城市化究竟为了什么”这类问题进行了深入思考，确定了以共建共享作为城镇化的前提和基础。实践表明，在共建中共享，在共享中共建，把共建共享统一于改革开放、建设发展的全过程，实现包容性增长，让发展成果最大限度地惠及全体人民，是新型城镇化的必然选择和必由之路。此外，共享改革发展成果的任何现实利益考量离不开长远的制度安排，我们因而对一些相关理论问题进行了分析，比如，当今中国的社会结构具有怎样的特点，中国有没有一元社会结构？有没有一元经济结构？何为中国二元经济结构？何为中国三元社会结构？这种社会结构下的国民待遇存在怎样的问题……等等。在这一探索过程形成了“同城同待遇”、“同国同待遇指数”等研究成果，对于杭州市新型城镇化的探索与实践具有重要意义。

　　一、我们的理念：共建共享“生活品质之城”

　　按照目前的增长速度，2030年左右中国城市化率将达到70%左右的世界平均水平。可以说，城市化率不仅是衡量中国城市化进程的重要指标，也是衡量中国解决“三农”问题的重要指标。当然，城市化率及其显示的中国城市化指数都是以“三农”问题的有效解决为前提的。说到底，也就是以减少农民为前提的。目前中国“三农”问题已实实在在地演变成了“四农一村”问题，这里所谓“四农一村”问题，即农业、农村、农民再加上农民工、“城中村”问题。我们之所以要关注和研究农民工问题、“三农”问题和“四农一村”问题，是因为这些问题已融入中国城市化洪流中，与城市发展息息相关。

　　理念决定思路，思路决定出路。解决农民工问题，首先要回答好“城市发展到底为了什么”，或者说“城市化究竟为了什么”这一问题，确立正确的城市发展理念。联系杭州的实际，我们的答案就是共建共享“生活品质之城”。

　　生活是一个很普通、很平常的词，老百姓耳熟能详、家喻户晓，但又蕴含着丰富而深刻的内涵。从根本上说，人的生存和发展的一切活动都是生活，生活是一种生命力和创造力。生活品质则表示人们生活的品位和质量，包括经济生活品质、政治生活品质、文化生活品质、社会生活品质、环境生活品质五大品质。城市的发展、城市化的推进，归根到底是为了让老百姓过上更好的生活，不断提高人民群众的生活品质，不断提高人民群众的满意度和幸福感。共建共享“生活品质之城”，既是每个普通市民的当下愿望，又是杭州这座城市发展的长远目标。它从人们日常的、又是根本的需求角度来审视城市发展，把城市发展放到一个现实而又终极的意义上去把握，使城市与市民紧紧连在一起，使经济社会发展与市民日常生活紧紧贴在一起，充分体现了立党为公、执政为民的执政理念，是杭州落实科学发展观、构建和谐社会的生动实践，也是我们所有工作的根本出发点和落脚点。

　　在共建共享“生活品质之城”的历程中，在解决农民工问题的实际工作中，我们始终坚持以下三个方面：

　　既要关注共建，也要关注共享。共建与共享是互为条件、互为因果、互为依存的有机整体，两者不可分割。共建是共享的前提和基础，共享是共建的目标和结果。在共建中共享，在共享中共建，把共建共享统一于改革开放、建设发展的全过程，实现包容性增长，让发展成果最大限度地惠及全体人民，是城市发展的必然选择和必由之路。一方面，始终坚持“发展是硬道理”的战略思想，依靠人民群众，着力转变城市发展方式和经济发展方式，提高经济发展质量，增加社会财富，不断为全体人民逐步过上品质生活创造物质基础；牢固确立品质导向，努力打造“品质城市”、“品质产业”、“品质环境”、“品质生活”，使“品质”成为杭州的鲜明特征，成为杭州的核心竞争力，在“五大生活品质”等方面向世界名城看齐，使杭州成为经济发达、文化繁荣、政治清明、社会安定、环境优美的“生活品质之城”。另一方面，始终坚持以人为本、以民为先，深入实施“民主民生”战略，把“破七难”（即解决困难群众生活中就业难、看病难、上学难、住房难、行路停车难、办事难、清洁保洁难）作为保障和改善民生的主载体和主抓手，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力使人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，不断提高人民群众的生活品质和幸福指数；牢固树立“群众利益无小事”，把老百姓的小事、琐事作为公仆的大事、要事来办，使老百姓成为城市发展的最大受益者，真正做到发展为人民、发展靠人民、发展成果由人民共享、发展成效由人民检验。

　　既要关注杭州人的共享，也要关注“新杭州人”的共享。目前，在杭的农民工数量达300万。杭州不仅是近700万杭州人的家，也是300万“新杭州人”的家。杭州的发展离不开“新杭州人”的贡献，他们承担着杭州这座城市最苦、最累、最脏的工作，是杭州这座城市的“有功之臣”、“无名英雄”。所以，“生活品质之城”不仅是杭州人、城镇居民、“白领”、“富人”的“生活品质之城”，更应该是“新杭州人”、农村居民和困难群众、弱势群体、低收入阶层的“生活品质之城”。因此，在共建共享“生活品质之城”中，既关注城市居民，又关注农村居民；既关注杭州人，又关注“新杭州人”；既关注全体市民生活品质的整体提高，更关注困难群众、弱势群体、低收入阶层生活品质的明显改善，使杭州真正成为一座覆盖城乡、全民共享的“生活品质之城”，成为不同阶层人民共同生活的美好家园。从2000年开始，杭州市连续11年开展“春风行动”，使帮扶救助向农村延伸、向“新杭州人”延伸，逐步实现城镇居民和农村居民、杭州人和“新杭州人”一体化帮扶救助，真正兑现困难群众“出现一个发现一个、发现一个帮扶一个、帮扶一个解决一个”、“不让一户家庭因生活困难而过不下去”的承诺。

　　既要关注“新杭州人”共享民生改善成果，也要关注“新杭州人”共享民主建设成果。“有禾入口”称“和”，也就是民生；“人皆能言”谓“谐”，也就是民主。由此可见，民生与民主是社会和谐的基本要求，是人民幸福生活不可或缺的基本要素。过去，“新杭州人”更多地关注自身的经济权益，现在随着生活的改善，他们越来越关注自身的政治权益。特别是新生代农民工，他们要求和城里人一样平等就业、平等享受公共服务，得到平等的政治权利。因此，在共建共享“生活品质之城”中，既要解决“新杭州人”的民生问题，保障他们共享民生改善成果，又要构建民主参与平台，拓宽民主参与渠道，创新民主参与方式，共享民主建设成果；坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，不断消除“新杭州人”参与经济发展、分享经济发展成果的障碍；建立“民主促民生”工作机制，坚持问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民，落实包括“新杭州人”在内全体杭州老百姓的知情权、参与权、选择权、监督权。总之，把提高“新杭州人”的政治生活品质作为建设“生活品质之城”的重要内容，着力使“新杭州人”的政治生活品质与经济生活品质、文化生活品质、社会生活品质、环境生活品质相互促进、共同提升。

　　二、我们的实践：让“新杭州人”安居乐业

　　为了实践共建共享“生活品质之城”的理念，为农民工营造出一个温馨、和谐、包容的良好环境，让他们在杭州安居乐业，成为“新杭州人”，杭州市委、市政府2005年提出了“六个有”目标，2008年扩充为了“八个有”目标。①

　　有收入。杭州率先建立了城乡统一的公共就业服务体系，实行城乡劳动者平等享受公共就业服务的制度，为农民工提供与城镇户籍人口同等的职业介绍和就业指导。从2007年起，杭州就开放一批公益性职业介绍机构，提供免费求职登记、职业介绍、职业指导和素质引导型就业培训。加强对外来创业务工人员签订劳动合同、履行劳动合同情况的监督检查，指导和监督用人单位与外来创业务工人员依法签订劳动合同，构建和谐劳动关系，严格执行最低工资制度，建立农民工工资合理增长机制和工资支付保障制度，依法解决拖欠农民工工资问题。把农民工培训纳入城市职工培训体系，向农民工发放教育培训券，开展学历和劳动技能“双证制”教育，提高农民工在城市生存和发展的能力。

　　有房住。把农民工住房纳入城市保障性住房体系，实施与现行的城镇居民经济适用住房、廉租房政策标准有所区别的农民工住房政策，采取政府、企业和个人联动的办法，逐步形成由企业集体宿舍、租赁房屋、农民工廉租公寓等组成的多形式、多主体、多渠道、多层次农民工住房保障体系，缓解农民工“住房难”问题。加大农民工廉租公寓建设力度，并对廉租公寓建设给予政策支持。鼓励有条件的地方利用存量土地新建外来创业务工人员公寓，利用现有合法闲置房屋改建扩建外来创业务工人员公寓。在财政投资的重点工程民工宿舍内，由政府买单统一安装空调，为农民工“送清凉”，努力改善农民工的居住条件。

　　有书读。把农民工子女就学纳入义务教育工作范畴和城市教育事业发展的整体规划，坚持“公办学校为主、民工子女学校为辅”的思路，在充分挖掘现有公办学校潜力、合理配置教育资源的同时，利用现有闲置校舍、厂房等，支持社会力量兴办民工子女学校，构建多元化办学格局，不断提升办学水平，保证农民工子女接受义务教育的权利，实现义务教育公平化。目前，全市义务教育阶段在读的农民工子女人数达到19.25万，占在校学生总数的27.76%。

　　有医疗。出台了《杭州市基本医疗保障办法》，把农民工群体纳入基本医疗保障范畴，按照“广覆盖、轻负担、低标准、保基本”原则，确定合理的缴费比例和医疗标准，制定方便可行的费用支付、医疗管理办法，解决农民工基本医疗保障问题。同时，政府通过花钱买服务等方式，支持公立医疗机构加大医疗救助力度，积极开展“卫生惠民服务工程”，努力为外来创业务工人员提供价廉、效佳的基本医疗服务。鼓励社会力量投资兴办民工医院，着力解决外来创业务工人员“看病难”、“看病贵”问题。按照现住地管理、市民化服务的原则，建立农民工集中居住地的公共卫生服务和检查制度，提高农民工医疗服务水平。

　　有社保。出台了《杭州市基本养老保障办法》，把农民工的养老保险纳入全市基本养老保障范畴，根据农民工职业不稳定、收入较低的实际情况，建立了符合农民工特点的社会保障机制和具体的保险选择、转移、接续制度，实现农民工养老保险与职工基本养老保险并轨。根据《办法》规定，符合一定缴费年限的农民工在退休后，可以按月领取基本养老金。在参保农民工跨地域流动时，既可以转移保险关系，也可以保留养老保险。参保人员退休时，允许将“双低办法”的缴费年限折算为职工基本养老保险统一办法缴费年限。同时，对农民工以“双低办法”参加保险的，降低其个人缴费比例。对农民工比例较高的行业，政府以奖励方式给予政策优惠。

　　有组织。在外来创业务工人员中建立健全党组织和工会、共青团等群团组织，切实做好流动党员信息采集和管理服务工作，扎实推进流动党员“安家工程”。完善职工民主管理机制，增加农民工在企业职代会、评先评优、技术晋级中的比例，从源头上保障职工的合法权益。拓宽农民工政治参与渠道，保障在城市居住满一定年限的农民工的选举权和被选举权，增强农民工的“话语权”，构建有效的诉求表达机制。加快新建企业工会组建步伐，最大限度地把农民工组织到工会中去，强化工会组织的维权作用。坚持“亲民理念、亲情服务、亲善管理”，按照属地管理原则，实行本外地居民一体化的社区管理，构建开放和谐的城市社区，让农民工参与多层次的社会管理，融入城市社区。

　　有安全。落实安全生产责任制和事故责任追究制，加大对重大安全隐患的排查整治力度，切实防范和消除各种安全隐患，最大限度地预防和减少安全事故的发生，保障农民工的身体健康和生命安全。加大对职业安全卫生的投入，扩大职业卫生服务覆盖面，加强职业卫生标准和安全卫生规程的宣传和培训，提高农民工的职业安全卫生意识。强化行业和企业的责任，切实履行相关法律规定的各项义务，凡是与农民工依法签订劳动合同的用工单位，特别是高风险企业以及劳动密集型企业，全部参加工伤保险，费用由用工单位缴纳。加强农民工生活安全保障，重点做好农民工出租房的管理和服务工作，增强农民工的安全感。

　　有救助。杭州市出台了《外来务工人员特殊困难救助试行办法》，建立农民工困难救助机制、完善社会救助体系，凡是在杭州主城区务工、实际连续居住一年以上，在法定劳动年龄段内的非杭州市区户籍农民工均纳入救助范围，对患重病或遭遇意外伤害的农民工子女，也通过慈善渠道给予救助，为那些遭遇特殊困难而陷入生活困境的农民工系上“保险带”。同时，强化面向农民工的法律援助和司法救助，服务农民工的法律援助案件已占到援助总数的一半以上，有力保障了农民工的合法权利。

　　杭州市采取了一系列相关措施，强调“八个有”在基层的“落地”，把最好的服务送到农民工的身边。譬如，杭州市一些区设置了外来劳动力服务中心、人力资源开发中心、专业技能人员交流中心等机构，白杨街道邻里社区最大农民工公寓，并配备了市民学校、外语培训基地、模拟法庭、图书阅览室及文化体育活动设施，出台了包括农民工在内的《杭州市基本医疗保障办法》、《杭州市基本养老保障办法》、《外来务工人员特殊困难救助试行办法》，实施流动党员“安家工程”以及为农民工提供法律援助等等，在就业、住房、教育、医疗、社保、安全、救助、组织管理等方面，推进了公共服务的无歧视、普惠性和均等化。

　　三、我们的对策：“三元社会结构”与同城同待遇

　　解决农民工问题，不能就农民工论农民工，必须立足中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，放到国家结构特别是经济结构、社会结构的客观现实和变化趋势中去把握，从而逐渐抹平市民、农民、移民之间的待遇差别，最终为解决国民待遇问题的全面而系统的谋划奠定坚实基础。

　　（一）构建国民待遇的“2+3+7”结构

　　在此，“国家结构”是指一个国家各组成要素之间相互联系、相互作用的方式，包括经济结构、社会结构、政治结构、文化结构、生态结构、军事结构和外交结构等，其中最为基础是经济结构和社会结构。中国能实现长期、快速、持续发展，成为世界第二大经济体，决不是一时、一地的偶发现象，或仅仅得益于若干权宜性举措，而是具有更深层次的原因。中国崛起、中国奇迹的背后是中国特色的国家结构。

　　在中国二元经济结构、三元社会结构将长期存在的情况下，应坚持社会公平正义，加强顶层设计，探索建立与之相适应的七大国（公）民待遇结构，即构建“2+3+7”结构。这是解决中国农民工问题、移民问题、国（公）民待遇问题的必然选择和必由之路。

　　（二）关于中国经济结构的再认识

　　发展中国家的经济体系中存在典型的二元经济结构。中国作为世界上最大的发展中国家，国民经济的二元结构特征非常明显。对于二元经济结构的划分，尚存在各种不同的理解，我们认为，二元经济结构是指城镇经济和乡村经济并存的经济结构。

　　城镇经济是生产力发展水平和劳动生产率相对较高的经济形态，以第二、三产业为主，主要特征是资本密集、技术密集、智力密集；乡村经济是生产力发展水平和劳动生产率相对较低的经济形态，以农业为基础，也包括二、三次产业。城镇经济和乡村经济二元的划分方法，既体现了“城乡空间关系”上的二元性，也体现了“工农关系”上的二元性；既体现了“城镇与乡村”的聚落划分标准，也体现了“先进与落后”的劳动生产率划分标准。

　　1.马克思、刘易斯的二元经济结构理论及启示。马克思虽然没有明确提出“二元经济结构”，但是通过资本积累和扩大再生产的路径，事实上已经包含了二元结构思想。马克思的二元结构思想，主要包括5个层面的含义：一是工业与农业的二元；二是城市与农村的二元；三是现代产业与传统产业的二元；四是现代产业部门中不同阶层的二元；五是生产与消费的二元。刘易斯的研究则是从资本积累入手，阐述了城市工业部门扩张过程中如何实现资本积累，已经积累的资本进而又如何使资本主义现代部门进一步扩张，由此涉及农村剩余劳动力如何向城市现代工业部门转移的二元结构理论。

　　虽然马克思、刘易斯都研究了劳动力转移现象，但是刘易斯的研究侧重产业结构层面，也就是生产力层面，而马克思的研究上升到了阶级关系，也就是生产关系层面。另外，刘易斯研究的二元经济结构是一个动态的发展、演变过程，并没有提出目标模式，而马克思则设计了理想社会的目标模式。尽管两者研究的角度、方法、重点都不同，但对今天我们认识和研究解决中国的二元经济结构都有重要的指导意义。马克思、刘易斯的二元经济结构理论启示我们：改善中国二元经济结构，既要关注产业结构、发展生产力，也要关注社会结构、调整生产关系，做到“两手抓”。

　　2.“刘易斯拐点”的实际意义。根据刘易斯的人口流动模型，随着工业化和城市化过程，农村富余劳动力向非农产业的转移呈现出阶段性的变化，即由劳动力的过剩转变为劳动力的减少，最终走上劳动力的短缺阶段。劳动力由过剩变为短缺的前后两个阶段性转折点，即为“刘易斯拐点”。关于中国是否进入“刘易斯拐点”问题，引起了社会的高度关注与广泛讨论。我认为，从某种意义上说，各地普遍出现的“民工荒”现象，印证了“刘易斯拐点”的到来。

　　尽管短期内“民工荒”会给城市发展带来压力，但从长远来看，它是促进经济转型升级的“助推力”和“催化剂”，也为解决当前错综复杂的社会矛盾创造了条件。解决当前经济社会发展中的诸多矛盾和问题，仅仅依靠政府一己之力，既不现实也不科学，必须依靠政府主导力、企业主体力、市场配置力“三力合一”。所以，“民工荒”或者说“刘易斯拐点”的出现，正是提供了这样一个契机。

　　3.中国二元经济结构的长期存在与变化取向。我国二元经济结构是社会历史的产物。无论是从基本国情来看，还是从市场属性看，二元经济结构将会长期存在。我们要着力改善二元经济结构，而不是消除二元经济结构。改变二元经济结构，也是一个长期过程，不可能一蹴而就。同时应认识到，改善二元经济结构是关系我国现代化建设全局紧迫而重大的战略任务，这一过程必须坚持以科学发展观为统领，走中国特色新型工业化道路、中国特色农业现代化道路、中国特色城镇化道路，努力构建协调、集约、可持续的中国特色二元经济结构，或称新二元经济结构。

　　这里的所谓“协调”，是指城镇经济与乡村经济相互支撑、相互促进，形成一个分工协作、优势互补的经济系统；所谓“集约”，是指无论是发展城镇经济还是发展乡村经济，都必须转变经济发展方式，节约集约利用能源资源，实现由主要依靠物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变；所谓“可持续”，是指无论是发展城镇经济还是发展乡村经济，都必须把生态保护放在首位，树立绿色、低碳理念，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。

　　4.构建中国特色二元经济结构的着力点。统筹城乡发展，是构建中国特色二元经济结构（新二元经济结构）的必由之路。要坚持工业化、城镇化和农业现代化“三化同步”的战略思路，以推进城镇化为龙头，以提升工业化为动力，以加快农业现代化为基础，加快社会主义新农村建设，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，不断缩小工农差距、城乡差距，推动形成城乡经济社会发展一体化新格局。

　　二元经济结构在经济社会发展中有其必然性，并将长期存在。看待二元经济结构，既要从社会历史的角度去看，也要从经济结构背后社会结构的深度去看。我们要以科学发展观为统领，坚持一手抓产业结构转型、生产力发展，一手抓社会结构变动、生产关系调整；一手抓城镇化推进，一手抓社会主义新农村建设，真正做到统筹兼顾、协同推进、协调发展，努力构建协调、集约、可持续的中国特色二元经济结构，即新二元经济结构。

　　（三）关于中国社会结构的再分析

　　社会结构是指社会各要素或各部分相互之间的一种比较稳定的关系模式或互动模式。在对社会结构的探讨中，“新二元社会结构”、“城市二元社会结构”等概念相继提出。也有学者进一步提出，市民、农民、农民工的三元社会结构。

　　1.三元社会结构的涵义及其要素。有人用“新二元社会结构”、“城市二元社会结构”来分析当前中国的社会结构，但这些提法不如“三元社会结构”提法科学。也有人用市民、农民、农民工的三元社会结构划分方法，不过将农民工作为划分为一元会碰到城镇户籍流动人口无法归类等棘手问题。我们的看法是，三元社会结构由市民、农民、移民构成。三元社会结构是二元社会结构瓦解、弱化的表现，而非强化的表现。从二元社会结构转向三元社会结构，符合工业化、城镇化规律。三元社会结构对我国经济社会发展主要是积极的影响，而不是消极的影响，三元社会结构不是比二元社会结构更糟糕，而是巨大的进步。

　　我们认为，界定中国三元社会结构主要应依据户籍、土地、职业、居住地、待遇五大要素。目前，在上述五大要素中，职业和居住地的自由选择已成普遍现象，户籍制度改革也是必然趋势。因此，划分社会群体的户籍、职业和居住地三个标准正在逐步弱化乃至消失，关键是土地和待遇两个标准。从某种意义上讲，土地也是一种待遇，是保障农民的最大待遇。因此，待遇是界定三元社会结构的决定性要素。

　　2.三元社会结构的长期存在及其未来演变。从国外移民实践看，在发达国家，甚至是许多发展中国家，三元社会结构与移民问题早已出现。限制和放宽移民政策的观点一直争论不休，也说明三元社会结构不仅当前存在，今后也将长期存在。从中国移民现实和趋势来看，中国正处于城市化加速期，预计到2030年，中国城市化率将达到70%，三分之二的人口将居住在城市，人口将达到15亿，其中市民、农民、移民各占三分之一，三元社会结构的趋势将不断强化。

　　这里的讨论涉及到一个问题：目前的二元社会结构是演变成一元社会结构，还是演变成三元社会结构？对这个问题的认识关系到解决中国社会结构问题政策设计和实践操作的目标指向。现在，几乎所有的户籍研究与户籍改革都试图使中国一步跨入一元结构社会。实际上，一元结构社会是长远的奋斗目标，在某种意义上等同于共产主义社会。共产主义社会至少要具备以下特征：一是社会生产力高度发展，物质财富极大丰富；二是社会成员共同占有全部生产资料，即实行公有制；三是实行各尽所能，按需分配的原则；四是彻底消灭了阶级差别和城乡之间、工农之间、脑力劳动与体力劳动之间等社会差别；五是社会成员具有高度的觉悟和道德品质；六是国家消亡。因此，在我国社会主义初级阶段，把一元结构社会作为改革的指向，是不现实的。

　　三元社会结构是我国经济社会发展的必然结果，我们要顺应这一趋势，积极创新社会管理，努力构建公平、和谐、法制化的中国特色三元社会结构，即新三元社会结构。所谓“公平”，就是指市民、农民、移民三大群体都是社会的平等主体，都能公平地享受相应的待遇，履行相应的义务，做到权利公平、机会公平、规则公平、分配公平；所谓“和谐”，就是指市民、农民、移民三大群体都可以通过自己的努力实现自身的价值，做到各尽其能、各得其所而又和谐相处；所谓“法制化”，就是指建立健全、公开透明的待遇政策法规体系，市民、农民、移民三大群体在享受各自的待遇时，都能做到有法可依、有章可循。

　　3.中国的户籍制度改革方向。在目前的户籍制度改革中，部分城市和相关专家，提出户籍制度改革就是要取消农村居民户籍和城镇居民户籍，将其合二为一。事实上，仅仅依靠单一的户籍制度改革，并不能解决农民和移民的待遇问题。我们认为，不能就户籍而论户籍，不能将户籍制度改革简单理解为取消城镇居民与农村居民二元户籍，更应看到依附于户籍的待遇问题。统一城乡的户籍制度改革并不意味着农民就可以自然而然地变为市民，就可以自然而然地享受就业、医疗、教育等方面的市民待遇。

　　推进户籍制度改革，必须在创设新的待遇管理服务系统的前提下，剥离附加在户籍上的待遇，回归户籍制度登记和统计人口的本原功能，也就是还原到狭义的户籍制度功能，从而建立起现代人口管理服务制度，实现以身份证取代户口簿，以户为单位的管理转向以人为单位的管理，由人口静态管理转向动态管理。

　　4.保障迁徙自由与中国城市制度改革。迁徙自由是公民选择居住地的自由，是在法律允许的范围内自主选择、变更居住地的公民基本权利，它包括广义的迁徙自由和狭义的迁徙自由。狭义的迁徙自由主要是指法律、政治层面的迁徙自由。广义的迁徙自由主要是指经济、社会层面的迁徙自由。实际上，广义的迁徙自由是不存在的，美国、欧盟、日本这样的发达国家也不存在广义的迁徙自由，因为它与待遇是捆绑在一起的。

　　一个国家只要落实公民狭义的迁徙自由，即在法律、政治层面保障公民的迁徙自由，就应视为一个迁徙自由的国家。从我国的现实来看，任何一位中国公民完全可以凭身份证在国内任何一个地方工作、生活，公民拥有迁徙自由已是不争的事实。现在的关键是立法保障公民的迁徙自由权。应当指出的是，要全方位审视放开户籍、落实公民的迁徙自由权后城市人口过度集聚问题。城市人口规模绝不能用法律、行政的手段去控制，而要用市场、经济的手段去疏导。政府可以通过财税、金融、产业政策等对社会资源配置进行合理的引导，通过逐步缩小市民、农民、移民三大群体之间的待遇差别，从而影响人口流动的方向与规模。

　　迁徙、户籍、待遇问题是历史发展的产物。迁徙、户籍、待遇虽然分别有着相对独立的制度设计，但彼此关系密切，是“三位一体”的。很多研究也表明，当前的户籍制度存在问题，但问题并不是出在制度本身，而是出在其附属的待遇上。从某种意义上说，能否设计一套科学的待遇管理服务系统，是破解“迁徙—户籍—待遇”难题的“胜负手”，决定着改革的成败。

　　中国已进入了市民、农民、移民（以农民工为主体）的三元社会结构时代，且这一趋势正在不断强化。我们必须立足中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，创新社会管理，努力构建公平、和谐、法制化的中国特色三元社会结构，即新三元社会结构，最终形成解决国民待遇问题的一揽子谋划。

　　（四）构建中国待遇结构与推进“同城同待遇”

　　待遇是指公民享有的报酬、权利、福利、权益、社会保障和公共服务的总称。从与国家结构组成部分相对应的角度看，待遇主要包括政治待遇、经济待遇、文化待遇、社会待遇、环境待遇、军事待遇、外交待遇。这七大待遇与市民、农民、移民三大群体相组合，构成国民待遇结构。从公民享受待遇的层次看，“待遇”可分为“基本待遇”（保障人们基本生存、生活的待遇）和“改善待遇”（在基本待遇基础上人的全面发展所需的待遇）。

　　1.现有市民、农民、移民的差别待遇。在现阶段，市民与农民在土地政策、经济政策、住房政策、就业政策、社保政策、公共服务政策等六个方面享有不同的待遇。从法理上讲，移民享受户籍地农民或者市民待遇和流入地城市对移民的待遇，但事实上户籍地的待遇他们难以完整享受，而流入地城市给他们的待遇往往又未能落实到位，与市民待遇存在较大差别。

　　总体上看，市民的待遇要优于农民和移民，这既与现阶段经济社会发展水平有关，也与制度设计有关。我们必须认识到共同富裕是社会主义的本质要求，应始终坚持社会公平正义的导向，在完善市民待遇的同时，把更多的精力放在提升农民待遇、落实移民待遇上，使全体人民共享改革发展成果。

　　2.构建待遇结构：方向、菜单和待遇指数。在解决待遇问题上，目前主要存在三方面缺陷：一是法制化不够，关于待遇内容的规定随意性较大，容易引发矛盾。二是信息不对称，很多人并不清楚自己到底能享受哪些待遇，以致待遇享受不完整。三是选择性不够，有许多待遇本应由人们自由选择，但现在自由选择空间不大。

　　构建待遇结构的主要方向。一要分类指导，正视差别；二要立法定规，公开透明；三要缩小差距，追求公平。具体而言，应科学合理设置待遇菜单，建立国民待遇体系。菜单设计的总体目标是：合法、合理、合情；可控制、可选择、可组合、可转换、可持续。每一类群体所能享受的政治、经济、文化、社会、环境、军事、外交待遇，以待遇菜单一揽子呈现、全方位明确，做到待遇菜单面前人人平等，解决起点上和规则上的公平。

　　待遇菜单即国民所能享受待遇的一览表。它以表格形式全方位、清晰地呈现国民待遇。待遇表格的纵向栏目为“待遇主体”。它是指待遇享受主体及其人群类别。第一层面是“国民”，第二层面是“市民、农民、移民”，第三层面是对“市民、农民、移民”的再分类。横向栏目分别设置“待遇内容”、“待遇资格”、“待遇转移”、“待遇性质”及“备注”5大项。

　　待遇指数与国民待遇指标体系。待遇指数是依据待遇指标体系，通过对不同的待遇进行赋权量化，反映国民（市民、农民、移民三大群体）待遇的一种综合指数。待遇指数从定量上反映国民待遇状况，可以为落实和改善国民待遇提供科学依据。因为就具体待遇而言，不仅市民、农民、移民三大群体之间没有可比性，就是在同一群体中也没有可比性，而通过待遇指数，可以全面、科学、系统地反映市民、农民、移民三大群体的待遇，从而使不同群体的待遇可以相互比较，使不同区域的待遇也可以相互比较。

　　国民待遇指标体系以国民（市民、农民、移民三大群体）为测评对象，由政治待遇、经济待遇、文化待遇、社会待遇、环境待遇、军事待遇和外交待遇等7个一级指标、27个二级指标和近百个三级指标所构成。经过深入研究，我们形成了一个《国（公）民待遇指标体系表》。②

　　3.“同城同待遇”与“同城同待遇指数”。当前，在理论界和实践中对“同城同待遇”的呼声很高，认为生活在一座城市中的市民、农民、移民都应该享有完全相同的待遇。事实上，这既不科学也不现实。因为个体的年龄、学历、职业、居住地、居住时间、土地拥有情况等自身条件不同，缴费、纳税、投资等个人付出也不一样，所以落实到每一个人身上的具体待遇是千差万别的。在现有的生产力发展水平下，追求“同城同待遇”，并不是指生活在一座城市中的市民、农民、移民享有完全相同的具体待遇，而应该是“同城同待遇指数”，即同一座城市的市民、农民、移民的待遇指数相同。

　　与“同城同待遇”相联系的是“同国同待遇”的利益诉求。我们所说的“同国同待遇”不是指任何一个国民都享有完全相同的待遇，而是指包含着合理差别的国民同等待遇，这种差别通过“同国同待遇指数”体现出来。我们希望，在中国，经过20年的努力，对任何一个中华人民共和国公民而言，不论其是市民、农民，还是移民，不论其生活在城市，还是生活在农村，不论其生活在发达地区，还是生活在相对落后地区，其待遇指数之间的差异都将逐步缩小，其待遇指数都将基本相同。

　　因此，实现“同国同待遇指数”的过程，就是一个城乡差别、工农差别、区域差别不断缩小的过程。要通过测算国民待遇指数，在定量分析待遇差别的基础上，按照分城、分层、分情、分步的思路，采取“完善市民待遇、提升农民待遇、落实移民待遇”的路径，不断缩小不同群体、不同区域的待遇指数，进而使不同群体、不同区域的待遇指数逐步趋同，最终实现“同国同待遇指数”。

　　4.国民待遇的落实与管理。我们建议，以“两证一卡”作为我国落实待遇的载体。“两证一卡”即身份证、居住证、社保卡（市民卡）。充分发挥“两证一卡”的作用，以身份证落实基本国民待遇、以社保卡（市民卡）落实本地居民待遇、以居住证落实移民待遇。此外，为了保证待遇的可转移、可接续，建议借鉴美国社会安全号（Social Security Number）经验，结合我国实际，借助信息技术的发展，将身份证与社保卡功能联通、融合，实现社保卡在全国范围内统一、规范。③

　　我们建议，建立人口委员会来牵头制定待遇菜单，对国民待遇系统实行统一规划、统一管理。按照统分结合的原则，由各相关职能部门做好具体待遇项目设计，依法提供办理、咨询等服务。政府每年发布《待遇白皮书》，对不同群体的待遇落实情况进行评估，并按照“完善市民待遇、提升农民待遇、落实移民待遇”的要求，提出改善待遇的目标和举措。

　　结语

　　解决农民工问题意义重大、难度很大，它是中国城市化的突破口，是推动经济体制改革、政治体制改革和社会管理体制改革的交汇处，也是当代中国一场涉及人数最多、范围最广、内容最深刻的社会变革。我们要以科学发展观为统领，以共建共享、社会公平正义为导向，立足国情、登高望远、统筹兼顾，加强顶层设计，努力探索建立与中国经济社会结构相适应的待遇结构，并随着经济社会发展不断缩小不同社会群体的待遇差别，不断提高人民群众的共享水平，让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。

　　我国现阶段国民待遇的差别是客观现实，缩小待遇差别、使不同群体、不同区域的待遇指数逐步趋同，进而实现“同城同待遇指数”乃至“同国同待遇指数”是努力方向。解决国民待遇问题，要立足国情，科学设计待遇菜单，构建国民待遇体系，推动待遇管理服务的系统化、规范化、公开化、法制化；设计待遇指数，从定量上反映国民待遇状况，为落实和改善国民待遇提供科学依据；完善待遇载体，充分发挥身份证、居住证、社保卡（市民卡）功能，适应科技发展和社会需求，使待遇可以随人转移、跨地接续，便利人民群众享受各种待遇。

　　注释：

　　①2005年，杭州市委、市政府就制定出台了《关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见》，提出了让农民工有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有组织“六个有”目标。2008年，又出台《关于进一步落实农民工生产生活工作的通知》，在“六个有”基础上增加“有安全”、“有救助”，把“六个有”的目标扩充为“八个有”。

　　②在《国（公）民待遇指标体系表》中，我们设计了政治待遇、经济待遇、文化待遇、社会待遇、环境待遇、军事待遇、外交待遇7个一级指标以及27个二级指标和若干三级指标。

　　③美国社会安全号的底本信息包括：姓名、身份、性别、民族、出生日期、出生地、通讯地址、父母的社保号、父母的名字等18项。社会安全号可用于出生、婚姻等各项民事登记，以及申请驾照、信用卡，办理入学、纳税，购买社会保险等。美国社会安全号与中国居民身份证，都对个人和家庭发生的生命事件进行信息登记，但社会安全号的信息承载量比居民身份证要详细得多，前者除记录本人的基本信息外，还可以通过社会保障号间接获取父母的工作经历、经济状况、健康详情、纳税明细等详细信息。