【英文标题】Out of predicament of China' s rural antipoverty policy

　　【作者简介】赵慧珠，中共中央党校 校刊礼，北京 100091( School of the CPC Central Committee, School Journal House, Beijing 100091)

　　赵慧珠（1962-），女，山东淄博人，中共中央党校校刊社副教授，主要研究方向为社会政策、社会工作。

　　【内容提要】改革开放以来。我国农村的反贫困工作取得了举世瞩目的成就。同时应当看到，目前农村反贫困政策实际上陷入了某种困境。主要表现为城乡之间扶贫政策的明显差别，非农就业的沉重压力，现有开发式扶贫的局限性，失地农民的贫困以及极端贫瘠地区扶贫行动的低效。如何使中国农村反贫困政策走出困境？首先必须确立起让全体社会成员共享社会发展成果的基本理念。在此条件下，针对中国农村反贫困政策的困境，确定应对思路。

　　China has achieved greatly in rural antipoverty policy after its reform and opening to the outside world. However, the policy has got into predicament in recent years, manifested as follows. First, there is obvious distinction in the poverty alleviation policy between rural and urban societies. Second, nonagricultural employment for peasants is extremely difficult. The third is the limitation of the poverty exploitation model in actual policy. The fourth is the new poverty problem with land-losing peasants and finally is the low efficiency of poverty alleviation action in the extreme poverty area. How to get out of the predicament of rural antipoverty policy? The most important is to hold the idea that all social members should share the fruit of social development. Available countermeasures should be defined only on this condition.

　　【关 键 词】农村反贫困政策/扶贫开发/失地农民/非农就业antipoverty policy for rural China/poverty alleviation through development/land-losing peasants/non-agricultural employment

　　一、改革开放以来中国农村反贫困政策的发展脉络

　　建国以后的30年，在中国农村，主要是通过制度创新来减少贫困。一是从根本上采取措施，即进行土地改革，铲除剥削，把土地分给贫苦农民，使每个贫困人口拥有一份赖以生存的生产资料，为消除贫困建立制度基础；二是加快工业发展，以之带动整个国民经济的增长，进而减缓普遍的贫困；三是对农村特困人口和受灾群众，通过国家划拨专项资金的方式，由民政部门实施救济。由此，中国农村贫困问题的制度根源被彻底铲除。同时还应看到的是，这一时期，由于我国经济基础薄弱，“左”的思想影响以及农村人民公社这种“大锅饭”式的生产组织形式所造成的生产率低下，不可避免地使得农村的贫困问题普遍存在而难以根本消除；而且，在这一阶段，由于种种原因，我国并没有公开承认存在贫困问题，当然也就不存在严格意义上的反贫困战略。正因为如此，农村贫困问题不可能持续地得到缓解，更遑论从根本上得到解决。

　　改革开放以来，中国的反贫困工作取得了长足进展。这一过程大致经历了四个阶段：

　　第一阶段（1978-1985）：主要是通过全面改革农村经济体制，解放生产力，实现全面的经济增长来缓解贫困。党的十一届三中全会以后，由于在农村普遍实行了家庭联产承包责任制以及以农产品价格调整为主要内容的农村改革，农民的生产积极性得到了极大调动，生产率大幅提升，农村经济迅速发展，农民的生活水平明显提高，全国大多数地区的大多数农户基本上解决了温饱问题。“从1978年至1985年，农村人均粮食产量增长14％；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少至1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8％。”[1]（P2）在全面发展经济、提高农村整体生活水准的前提下，反贫困的具体措施还是传统意义上的救济式扶贫，即对那些丧失劳动能力以及由于不可抗拒的原因陷入贫困状态的个人和家庭，由民政部门实施救助。在这一阶段，国家还没有建立专门的扶贫机构，也没有系统的扶贫管理机制。

　　第二阶段（1986-1993）：主要是通过有计划的、有针对性的扶贫开发政策与一定的宏观经济政策相结合的方式来缓解贫困。20世纪80年代中期以后，农村贫困人口在空间分布上发生了很大变化，区域性特征开始彰显，多数贫困人口主要集中在比较落后或是自然环境非常恶劣的地区，即老、少、边、穷地区。这些地区的贫困人口很难受到国民经济总体增长的惠及，因而完全按照以前的靠经济增长与适当救济相结合的办法来缓解贫困，已很难收到积极效果。在此背景下，国家开始提出明确的扶贫战略。1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，将“老、少、边、穷地区的经济发展”单列一章。至此，解决大多数贫困地区人民的温饱问题成为中国政府的一个长期发展目标，消除贫困的的行动正式进入了实质性的阶段。

　　1986年，中国政府成立了扶贫专门机构——国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为“国务院扶贫开发领导小组”）[1]（P9），负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作。自此，中国的扶贫开发工作进入了一个新时期，政府在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫工作。在这一阶段，国家采取了一系列有力度的措施，包括把扶贫工作的重点由单纯救济转向经济开发；集中人力物力，分片、分批地改变贫困地区的面貌；从按人口平均分配扶贫资金转向按项目效益分配资金；从单纯依靠政府行政系统转向主要依靠经济组织以及社会各界；从资金专项投入转向资金、技术、物资、培训相结合的综合性投入；另外还包括控制人口增长、加强科技扶贫等等。“经过8年的不懈努力，到1993年底，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，占农村人口的比重从14.8％下降到8.7％。”[1]（P3）

　　第三阶段（1994-2000）：主要是通过具体的、有针对性的项目开发等方式来缓解贫困。随着农村经济改革的深入以及扶贫战略的推进，贫困地区条件稍好的地方。农民的温饱问题基本得到解决，剩余的贫困人口主要集中在国家重点扶持的592个贫困县。因农村制度引发的贫困人口逐渐减少，地缘性贫困问题却更加突出。在这种情况下，常规的投入很难使贫困人口达到温饱状态，制度的改进和区域的经济增长也不可能使他们摆脱贫困。因此，对这部分贫困人群的扶助，最急迫的就是保障他们的基本生存权。为了打好扶贫攻坚战，1994年4月，国务院公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，决定“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题”[2]（P774）。《国家八七扶贫攻坚计划》是中国历史上第一个有明确目标、对象、措施和期限的纲领性扶贫文件。它的提出及实施，使中国的扶贫工作进入了一个新的发展阶段，在中国反贫困的历史上具有极其重要而特殊的意义。其具体目标，一是消除绝对贫困。解决绝对贫困人口的温饱和收入问题，并“巩固和发展现有扶贫成果，减少返贫人口”；二是改善生存环境，解决贫困地区的水、路、电问题；三是改变教育文化卫生的落后状况。控制人口自然增长率。同时，“继续坚持开发式扶贫的方针：鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自立更生、艰苦奋斗的精神，在国家的扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富”[2]（P776-777）。为了确保目标的实现，中共中央、国务院分别于1994年、1996年、1999年和2001年四次召开全国扶贫工作会议，对扶贫开发工作进行部署，并采取了一系列明确且有针对性的措施。

　　通过实施“八七扶贫攻坚计划”，我国的扶贫开发工作取得了巨大成就：其一，解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，占农村人口的比重下降到3％左右。其二，贫困地区经济发展速度明显加快，农民收入明显提高。国家重点扶持贫困县农业增加值增长54％，年均增长7.5％；工业增加值增长99.3％，年均增长12.2％；地方财政收入增加近1倍，年均增长12.9％；粮食产量增长12.3％，年均增长1.9％；农民人均纯收入从648元增长到1337元：年均增长12.8％，快于全国平均水平。其三，贫困地区的生产生活条件明显改善。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5％、89％、69％和67.7％，其中部分指标已经接近或达到全国平均水平。其四，贫困地区的各项社会事业得到全面发展。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降；办学条件得到改善，592个国家重点扶持贫困县，有318个实现基本普及义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标；大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重新建设，缺医少药状况有所缓解；群众的文化生活得到改善[1]（P4-5）。其五，解决了一些集中连片贫困地区的温饱问题。一些偏远山区和少数民族地区，贫困面貌也有了很大的改变。

　　第四阶段（2001年至今）：扶贫工作已由解决温饱为主转入解决温饱和巩固温饱并重的阶段。在总结以往反贫困经验教训的基础上，2001年5月，国家制定并颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，提出21世纪前十年扶贫开发的奋斗目标、基本方针和政策措施。明确新阶段扶贫开发的奋斗目标是：“尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生活条件，巩固温饱成果，提高人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。”“要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象；同时，继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。”[3]（P1877-1879）并且，确定了扶贫开发的重点县和贫困村，要求扶贫开发工作重点县等把扶贫开发的政策措施真正落实到贫困村、贫困户。政府同时也采取了一系列重大措施配合《纲要》的实施，如农村税费改革、退耕还林、以工代赈、国家义务教育工程、农村新型合作医疗、增加直接面向贫困村和贫困户的扶持资金等。使贫困地区的状况有了进一步的改善。但是，2000年以后，农村贫困发生率下降速度仍然保持着减缓的态势，“从改革开放初期的1978年到2000年的22年间，我国通过高速经济增长成功降低了贫困发生率（GDP年均增长10.15％，贫闲发生率年均下降9.79％）。但在2000年以后的3年间，我国经济每年保持7％-8％之间的增长速度，贫困发生率却徘徊在3.0％-3.1％之间，没有继续下降”。尤为突出的是，由于返贫人口增加，在2003年出现了20世纪90年代以来我国扶贫开发历史上的首次贫困人口反弹，“绝对贫困人口达到2900万人，比上年增加80万人”[4]（代序）

　　二、中国农村反贫困政策的困境

　　改革开放以来，尽管我国农村的反贫困工作取得了举世瞩目的成就，但是必须清醒地看到，目前我国农村反贫困政策实际上陷入了某种困境当中，离经济社会协调发展以及和谐社会建设的要求尚有较大的距离。随着现代化进程的推进，这种困境愈益凸显出来。

　　困境之一：城乡之间扶贫政策的明显差别。

　　新中国成立以后，为了追求工业化，国家利用计划经济手段和政策扶持工业和城市，在财政、价格、身份、福利等多个重要方面制定了差别极大的城乡政策，从而使得城乡居民利益差异更加明显。二元化的社会经济政策必然强化已有的城乡二元结构。城乡二元结构的长期存在，造成了城乡之间、工农之间、中央与地方之间的种种矛盾。中国现在已成为世界上城乡差别最大的国家之一。按国际劳工组织发表的20世纪90年代中期36个国家的统计资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6，只有3个国家超过了2，中国是其中之一[5]。2005年中国城乡居民收入差距达到了3.22倍[6]（P345），位居世界各国之首。具体到扶贫政策，我国从来没有制定或实行过全社会统一的贫困扶助救济政策。城乡扶贫政策差别很大，甚至连贫困的界定标准，农村和城市也存在很大差别。

　　我国现行农村贫困标准是国家统计局农调总队在1986年对全国6.7万户农村居民收支状况进行调查后制定的[7]（P198）。“农村的贫困标准包括两个部分：一部分是满足最低营养标准（2100大卡）的基本食物需求，即食物贫困线；另一部分是最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其他社会服务的非食品消费需求，即非食物贫困线。两者之和就是贫困标准。按照这种方法计算，1984年我国农村贫困线为199.6元，1985年为205元。”[8]（P85）“到1995年，把通货膨胀、物价上涨因素考虑在内，我国贫困线标准定为530元。……2000年‘八七’扶贫攻坚计划完成时，全国农村贫困标准已调整到625元。”[9]（P195）

　　在城市，我国对贫困居民实行的是居民最低生活保障线制度，其标准由于各地生活水准和财政状况的不同而存在差异。“根据民政部救灾救济司2002年1月提供的数据，全国平均的公布标准可以分为三类：最高标准是203元/人·月；中等标准足154元/人·月：最低标准是114元/人·月。具体地看。各地区的标准相差较大，最高标准为广东省南海市，320元/人·月；最低标准为海南省陵水县，52元/人·月，两者相差268元，最高标准是最低标准的6.15倍。大体上，经济发达地区的保障标准要高于经济落后地区；大城市的保障标准要高于中小城市；城市的保障标准要高于县城。”从“省一级的数据看，北京、上海、天津三个老直辖市的平均公布标准都超过了200元/人·月。西藏自治区的情况比较特殊，其平均公布标准也超过了200元/人·月。其他沿海各省（海南省除外），如辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东等，平均公布标准都在150-200元/人·月之间，明显要高于中西部地区的很多省份，这些省份的平均公布标准大多在150元/人·月以下（山两、青海除外），其中，江两省的平均低保标准不足100元/人·月，是各省区中最低的。北京与江西的公布标准相差189元”[10]。

　　虽然由于财力的限制，城市的贫困标准也是建立在绝对贫困的概念基础之上的，但是城市和农村的低保标准差距却很大。以同样建立了农村最低保障制度的北京市和沈阳市为例，其城市最低生活保障标准分别为3480元/年和2340元/年，而农村最低生活保障标准北京市为2160元/年，沈阳市为650元/年。农村最低生活保障普遍较低，从十几元到几十元居多，低保只能缓解部分人的吃饭等基本困难，无法解决医疗、教育等问题[11]（P230）。城市救助体系中的其他相应内容，如医疗救助、教育救助、住房救助、临时救助等，农村则是缺乏的。而且农村的最低生活保障制度只在一部分地区实施，在这些地区里也只有极少数贫困户方能享受得到。

　　不仅农村和城市的贫困标准存在着很大的差距，而且更为严重的是，政府针对城市和农村的贫困问题所采取的对策仍然延续了传统的城乡二元结构的思路，即在城市是加快社会保障制度的改革和完善，在农村则只是延续以往的“反贫困”政策。这实际上是典型的二元政策结构。

　　困境之二：非农就业的沉重压力。

　　非农就业是贫困人口摆脱贫困的极为重要的途径。虽然说，贫困人口解决温饱问题的关键是粮食生产的自给自足，但在粮食生产既定的条件下摆脱贫困，最大的出路就是增加收入，而非农就业是增加收入的最好途径之一。对处于贫困状态的农户来说，有一个劳动力外出打工，就能解决一个家庭的基本生存问题。贫困人口只有取得一份非农职业，才有可能脱贫。而中国的现实情况是就业压力很大，同时农村贫困地区富余人口的数量又特别多，致使就业压力尤其大。这成为农村反贫困政策的又一困境。

　　我国农村劳动力从数量上说供给十分充裕，贫困地区农业劳动力更是严重过剩。这主要与贫困地区以农业为主导的低水平的产业结构的状况相关。贫困地区虽然地域广阔，但农业生产条件恶劣，耕地狭小，农业对劳动力的需求和容量十分有限，加之非农产业落后，尤其是第三产业落后，就业需求不足，限制了农村劳动力的转移。贫困地区大量劳动力找不到就业门路，只能在有限的土地上谋生存，贫困在所难免。

　　一方面，农村贫困地区劳动力大量剩余；另一方面，合格劳动力的供给严重不足，劳动力的素质普遍低下，满足不了经济发展对高素质劳动力的需求，致使劳动就业的范围受到很大限制，劳动力的转移也十分困难。目前看来，农民的非农就业基本限于低端就业。“有关资料表明，贫困地区农业劳动力转移不管在绝对量上还是在转移比例上，都居全国三大地带（东部、中部，西部）之末，远远低于全国水平。而且贫困地区劳动力的转移尚处于低层次的种植业内部转移阶段，由粮食作物转向经济作物和由种植业转向林、牧、副、渔业的转移量占净转移量的比重居全国最高位，而向非农产业转移占净转移量的比重则居全国最低位。”[12]（P61-62）从各种调查来看，许多依靠非农就业摆脱贫困的农户，多数都是选择到发达地区从事劳务输出、发展个体加工运输业以及从事粮食生产以外的其他多种经营。因此，在农村反贫困的过程中，怎样使大量贫困人口得到非农就业的机会，应是重点考虑的问题。

　　困境之三：现有开发式扶贫的局限性。

　　从新中国成立到1985年，我国政府对贫困人口实行单一的救济政策。一定程度上解决了部分极端贫困人口的生活问题，但由于没有把救助与增强贫困人口的自立能力联系起来，使得获取救济成为了一些贫困人口习以为常的生活方式。从20世纪80年代中期开始，政府为了达到使贫困人口真正脱贫的目的，在总结过去扶贫经验的基础上，开始实施以开发式扶贫为主的反贫困战略。开发式扶贫主要通过经济开发，在贫困地区进行修路、建桥、兴修水利等基础设施建设，改善生产和生活条件，帮助贫困地区形成新的生产能力，帮助贫困人口增强自我发展的能力，进而从根本上实现脱贫的目标。伴随着经济的发展，人民生活水平的提高，开发式扶贫的开展，我国农村反贫困工作取得了巨大的成就，农村绝对贫困人口已经从1978年的2.5亿减少到现在的不到3000万。但是近几年，我国农村的绝对贫困人口始终在3000万左右徘徊，2001年为2970万，2002年为2820万，2003年为2900万，2004年虽然下降到2610万，但贫困户生计并未得到明显的改善。而且这些数字是按625元的官方贫困线标准测算出来的，而此标准仅为国际上目前用来测算全球十个最贫困国家人均每日1美元标准的66％。2000年国家统计局根据1美元的标准，测算出低收入人口贫困线，即827元，据此估计我国农村低收入人口约为6000万人左右[11]（P83）。应当说，3000万绝对贫困人口加上6000万低收入人口共9000万人口，是我国农村反贫困的主要对象。而且这应该是目前中国农村贫困人口的最低测算数量。其绝对数量之大，相当于一个中等以上的国家。当一个社会贫困人口比例相对较小时，可以靠公益性、救济性扶贫政策来解决，但当一个社会贫困人口占较大比例时，生产开发性扶贫便成为至关重要的事情。

　　我国实施的开发性扶贫方针，历史已经证明了它的正确性。但是应当看到的是，目前扶贫开发面临的形势发生了深刻的变化。“我国2001-2010年扶贫开发总的奋斗目标是：尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件。”[13]（P97）所以，扶贫开发的任务已不是单一层次的解决基本温饱问题，而是也要注意巩固温饱成果，实现稳定脱贫，进而为达到小康水平创造条件。因此，目前扶贫开发工作中所存在的一些局限性问题就需要注意解决。其一，未解决温饱问题的贫困人口，受自身条件和环境因素的限制，比如身有残疾或重病、地处偏远、环境恶劣、资源极度贫乏等，脱贫的难度与过去相比越来越大，很难通过现有的开发式扶贫实现脱贫。其二，现有的开发式扶贫主要是发展小规模农业，以改善农村基础设施、扶持发展种养业、强调短平快的项目为重点，这对于较快地解决基本温饱问题是非常有效的，但是，随着扶贫工作目标的提升，要进一步实现稳定脱贫、进而奔小康的目标，现有开发式扶贫方式的潜力是十分有限的。许多贫困户在有扶贫项目投入时好像是脱贫了，项目一结束，又回到了原来的状态。其三，扶贫开发实施过程中急功近利倾向严重，具体表现为重数量、重贫困区域、重外部注入、重经济物质投入、重经济效益，轻质量、轻贫困村户、轻内部培植增长点、轻思想精神、轻社会效益。

　　困境之四：失地农民的贫困。

　　近年来，随着城市化和工业化进程的加快，失地农民日益增多。在一些地方，农民因失地造成的生活水平下降、就业得不到保障、子女就学难以及社会保障不到位等问题日趋严重，失地农民群体——生活在城市和农村交接地带的边缘人口——正在形成，且有不断扩大的趋势。“从经验数据看，一般每征用1亩地，就伴随着1.5个农民失地。1987-2000年，国家建设占用耕地3395万亩，其中征地2400万亩，建设占用耕地导致失地农民约5000万人。2000-2030年，国家控制的建设用地5450万亩，其中，征地3800万亩，预计会导致8000万以上农民处于既失地又失业的状态。”[14]（P291）所以，当前和今后一个时期，因农民失地而造成的贫困，将是一个严重的社会问题，处理不好，会给社会稳定造成极大的隐患，进而影响社会经济的正常发展。

　　目前，造成失地农民贫困的主要原因包括：其一，补偿标准低，同时伴有补偿不到位的现象。许多农民在失去土地后，仅仅得到政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置补助费，而且，“所谓的补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，它并不是与土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联；安置费也只足保证农民在失去土地后几年以内生计的一次性货币发放”[11]（P232）。目前各地的征地补偿以《中华人民共和国土地管理法》第四十七条为标准。简单来说，征地补偿费为土地补偿费和安置补助费之和。底限是土地被征用前3年平均产值的10倍，高限是16倍，最高不得超过30倍。即使按最高标准发放，也不能保证失地农民原有生活水平不降低。何况有些地方在具体执行时，往往采取最低限，甚至远远低于最底限。“据测算，如果征地成本价是100％，被征土地收益地方政府占20％至30％，开发商占40％至50％，村级组织占25％至30％，失地农民占5％至10％。即使是这样，很多开发商还对补偿费能拖就拖，一些管理部门雁过拔毛，造成补偿费不能全额发放到农民手中。”[11]（P232）其二，失地农民的就业难度大。一些地方政府为了减轻负担，普遍采用货币补偿的办法解决失地农民的就业问题。安置费高的每个劳动力一两万元，低的一般只有几千甚至几百元，根本起不到应有的社会保障作用。同时，由于受自身条件的限制，加上缺乏培训，失地农民尤其足大龄的失地农民，就业极为困难。很多种田能手在失地后往往也失去了生存的技能。所以，农民在失去土地的同时又失去了就业保障。大城市郊区的许多失地农民，虽然实现了“农转非”，但是，一旦找不到工作，马上就变成了城市中的贫困者。其三，失地农民缺乏社会保障。失地农民的货币补偿政策，并没有考虑到失地农民的养老问题，而且现有的补偿也远远不能满足失地农民养老的需要。由于土地在农民那里一方面是生产资料，另一方面还承担着社会保障的功能，所以，农民一旦失去土地，也就等于失去了社会保障。其四，失地农民的生活日益贫困化。由于上述各种问题的存在，失地农民很难维持正常的生活状态，而逐渐成为当下城市社区中的新的贫困群体。据新华网的消息，在东部某省历年累计200余万失地乡村人口中，30余万人沦为贫困人口。在中西部地区问题更加突出，西南某省24.8％的失地农户的年人均纯收入低于625元，处于绝对贫困状态[11]（P233）。

　　困境之五：极端贫瘠地区扶贫行动的低效。

　　随着扶贫攻坚工作的不断深入，极端贫瘠地区的贫困人口的温饱问题日益突出，成为扶贫工作最难解决的问题之一。这些地区环境条件恶劣，农业生产资源最少质差，社会发育程度低，“行路难、用电难、用水难”等问题极为突出。在这样的条件下，想要实现稳定脱贫，将是极为艰难的。一般来说，在环境条件较好的地区，投入一定的人力物力财力，可以使人们的生产生活条件很快得到改善。但在偏远山区即使投入比其他地区更多的人力物力财力，也远远达不到预期的效果。由于这些地方地处偏远，不管是修路、通电、建校，还是改善饮水条件、就医条件，其投入都会远远大于其他地区，是国家有限的扶贫资金所难以承受的。另外，由于收入低，许多贫困户无力享受基础设施改善带来的益处[15]（代序）。总之，在这些地区，采取常规的扶贫措施已经很难奏效，而且从经济的角度讲，投入大，效益低。让生活在这些地方的人们尽快外迁，摆脱恶劣的生存环境，转而把有限的扶贫资金投入到他们易于生存的地区，才是解决其贫困问题的根本途径。

　　三、应对思路

　　我国现在仍然面临着比较严重的贫困问题。尽管按照2002年627元的贫困标准。我国农村的贫困人口不到3000万，但是，如果按照国际通行的对发展中国家贫困人口的界定标准来看，我国的贫困问题要严重得多。按人均每日消费1美元的标准，2001年贫困人口的比重为16.6％，约为2.16亿人[16]（P292）。这些贫困人口大多集中在农村。而中国农村反贫困政策问题事关整个社会的和谐与安全，事关经济与社会以及城市与农村的协调发展。总体来看，目前农村反贫困政策的潜力已基本释放完毕，并显现出疲惫的态势。所以，必须在充分汲取农村现有反贫困政策经验教训的基础上，更新我们的农村反贫困政策，以适应时代的变化和社会的需要。

　　如何才能有效地推动中国农村反贫困政策的长足进步？

　　首先需要解决的是基本理念问题，即：必须在全社会确立起让全体社会成员共享社会发展成果的基本理念。只有解决了共享社会发展成果的基本理念问题，才能将农村反贫困政策作为和谐社会建设的一个有机组成部分，才能使农村反贫困政策制度化、体系化，并使之持续、稳定和富有成效地执行下去。

　　在奠定了共享社会发展成果这一基本理念的条件下，有必要针对中国农村反贫困政策的具体困境，确定如下的应对思路：

　　第一，缩小城乡反贫困政策之间的差距。

　　社会政策的一个重要特征便是普惠性。目前城乡反贫困政策之间存在着过大的差异。这不符合社会政策的基本要求。

　　农村贫困人口的界定标准实际上直接影响着农村反贫困政策的具体目标，因而有必要首先予以清理。目前，与城市相比，农村的贫困标准太低。2002年，国家统计局确定的“农村的绝对贫困标准为627元。低收入标准为869元”[15]（代序）。这个贫困线标准，仅仅考虑了农村劳动力最低限度的生存需要，以及个人维持生命的最低需要，没有考虑支付学费、医疗费等需求，没有考虑劳动力的再生产成本和维持成本。而且，由于我国城市和农村的统计口径不一致。使得农村和城市之间实际的收入差别更大。可以说，正是由于目前农村的贫困标准比较低，在一定程度上掩盖了农村真实的贫困状况。更为严重的是，长此下去，农村和城市的贫困标准差距将越来越大。所以，必须尽快提高农村人口的贫困标准，否则便会导致对农村真实贫困状况的误判，进而导致政策的失误。

　　第二，启动农村职业培训。

　　贫困地区之所以贫困，除了恶劣的自然条件之外，一个不可忽视的因素就是人口素质普遍偏低，人力资源没有被充分地开发出来。所以，在扶贫开发战略中，除了需要投入大量物力财力以带动贫困地区的经济发展，改变资源短缺的状况外，人力资源的开发也是扶贫开发的极为重要的内容。西奥多·舒尔茨指出：“土地本身不是造成贫穷的关键因素，人力才是：在提高人口素质上所进行的投资会极大地促进经济的发展、提高穷人的福利水平。”[17]（P406）在我国，人力资源的总体状况是数量充足但质量不高，贫困地区人力资源不足的现象更是十分突出，人力资源不能适应就业的需要。根据1998年对农村住户的调查，贫困农户的劳动力文盲率高达22.1％，比非贫困人口高出13.2个百分点，而劳动力的文化程度，小学程度以下的比重，贫困农户为31.3％，非贫困农户为16.4％。尤其令人担忧的是，贫困农户儿童入学率要明显低于非贫困农户，12-14岁儿童在校率低8.2个百分点：15-17岁儿童在校率低10.4个百分点[18]（P9）。

　　针对这种状况，在扶贫开发的过程中，如何加强人力资源开发，改变贫困地区人力资源质量不高的问题，应是重点予以考虑的。

　　第三，将公益性（救济式）扶贫与生产性（开发式）扶贫有效地结合起来。

　　随着社会经济的发展，开发式扶贫成为我国反贫困的主要形式，并日益受到国家和社会各界的重视。在继续坚持以开发式扶贫为主的扶贫工作的同时，也需要考虑到一些极端贫困人口的生活保障问题。如前所述，开发式扶贫也有它的不足，对于极端贫困者、缺乏劳动能力者来说，他们并不能从地区经济开发中直接受益，因而需要直接的救助。对于一些生活在极端贫困地区，不能解决温饱问题或刚解决温饱又返贫的人群，采取政府直接救助的方式是最为有效的。因为这些人群“缺血”严重，必须先进行“输血”，在维持基本生存的条件下才谈得上进一步发挥其自身的“造血”功能。也就是说，只有在解决基本温饱的条件下，才有可能谋求进一步的发展，最终实现脱贫。反贫困的目的以及所体现的最高社会意义应该是保证每一个社会成员都能得到公正合理的对待，都有机会发挥自身的潜能，实现全面发展，以平等的身份享受经济社会发展的成果。因此，应当致力于建立一个以开发式扶贫为主并有针对性地结合救助式扶贫的综合扶贫体系，实现开发式扶贫和救助式扶贫的有效结合。

　　第四，对失地农民需要采取力度更大的扶持政策。

　　失地农民在得到一定的补偿后，虽然按当下农村贫困标准来说：一定程度上、一段时期内不在贫困之列，但是，由于这些人没有社会保障，也没有农活之外的职业技能，存在着就业、养老、医疗等后顾之忧，再加上城市的贫困标准相对较高，所以，这些失地农民很有可能会成为城市贫困人口的后备军，不断补充到城市贫困人口的队伍中。

　　显然，只有对失地农民采取力度更大的扶持政策，才能改变其生存状况，从根本上解决失地农民的贫困问题。可考虑从透明征地程序、提高征地补偿标准、扶持失地农民就业、建立失地农民的社会保障体系等方面入手，解决失地农民的贫困问题。

　　第五，重视极端贫困地区的搬迁式扶贫。

　　在极端恶劣的自然条件制约下的贫困地区，居民的生产生活状况已经超出当地资源的承载能力，而且，居民所面临的资源和生态环境已经极为脆弱。在这种情况下，为了防止这些地区自然环境的进一步恶化，为了降低反贫困的成本，也为了给这类地区的居民寻求摆脱贫困的有效途径，切实改善其生存和发展的环境，应该重点采取移民搬迁、异地开发的扶贫方式。近年来，我国政府也在一些地区采取了这种扶贫方式，并取得了明显的成效：“迁移安置了260多万贫困人口，使全国需要移民搬迁的贫困人口由750万减少到500万左右。”[19]（P438）但这还远远不够，今后应进一步加大搬迁式扶贫的力度。

　　【参考文献】

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　　[2]中共中央文献研究室. 十四大以来重要文献选编：上[G]. 北京：人民出版社，1996.

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　　[19]赵俊超. 扶贫开发理论与实践[M]. 北京：中国财政经济出版社，2005.