内容摘要：
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【英文标题】Property Right Foundation for Peasants and Long-term Rural Economic Growth:A Theoretical Analysis Based on the Reform Experience from Chengdu City
【作者简介】刘灿(1951-)，女，重庆万州人，西南财经大学副校长，教授，经济学博士，成都611130。
【内容提要】在现行的农村土地产权制度下，农民并没有真正意义或物权意义上的土地财产权利。从成都市改革的实践经验来看，在这场改革中，农民个体表达出对土地承包经营权和宅基地使用权权能的完整性及“私有化”的强烈追求，以“还权赋能”为指向的成都市的土地制度改革适应了农民的这一要求。农村土地产权制度改革是完善社会主义市场经济体制的一项重要内容，我们需要在中国特色社会主义理论创新的指导下进行新的实践探索，改革的方向是在不改变土地集体所有权的制度框架下使物权化的土地产权向农民回归，重新构建农民与农村经济长期发展的财产权基础。
Under current system of rural land property rights in China, peasants did not have real land property rights. From the experience of Chengdu, in the process of reforming, the peasant group expressed strong pursuit to privatization of their land rights to contractual management and house site. The land system reform of Chengdu was adapted in considering long-term growth in rural economy. The reform of rural land property rights system was the important content to structure the socialist market economy system. Under the Chinese characteristic socialism theoretical innovation, without changing the system of collective land ownership, the direction of the reform should endow the private property rights of land to peasants, and build up the property rights foundation for the long-term growth in rural economy.
【关 键 词】农民与农村经济/财产权基础/成都市改革经验/理论分析peasants and the rural economy/property rights foundation/the experience of Chengdu reform/theoretical analysis
随着我国构建社会主义市场经济体制的改革深入推进，实现农村土地产权制度创新是当前要解决的重大理论和实践问题，特别是近年来缩小城乡收入差距、增加农村居民的财产性收入、推进农业产业化和构建社会主义新农村建设这些问题都集中到了农村土地制度改革问题上。近年来成都市在统筹城乡发展和在农村土地产权制度创新上积累了一些经验，成为全国关注的热点。本文从农民与农村经济长期发展的微观产权基础这一视角对此作出理论解释。
一、我国农村土地产权制度：历史演变与制度特征
1947年10月颁布的《中国土地法大纲》和1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》废除了封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民的土地私有制。土改以后，按照建立社会主义基本经济制度的构想，1953年开始了农村合作化运动。1956年3月通过的《农业生产合作社示范章程》，全国基本实现了初级合作化，农民将土地等主要生产资料作股入社，由合作社实行统一经营，实行按农民劳动和入股土地等生产资料分配。到1958年，合作化进入到高级社阶段。农民私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施，被一起转为合作社集体所有；取消土地入股，实行按劳分配。至此，农村土地从个体农民所有转变为集体所有。1958年，全国推行“政社合一”的人民公社制，自留地、零星果树等都变为公有，一个月内即结束了农民土地私有制，所有权与经营权统一归于合作社。
从1959年开始，中国农村在人民公社制度下开始实行“三级所有、队为基础”的政策，确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。1963年中央又规定社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用；宅基地上的附着物永远归社员所有，但宅基地的所有权仍归生产队所有。至此，农村土地集体所有制的财产结构基本形成，即“三类农地(农业用地、非农建设用地包括宅基地、自留地)、一个财产归属(集体所有制)、一个权利主体(集体组织享有对其财产的占有、使用、收益和处分的全部权利)，农民在不动产土地上没有任何属于私人的财产权利。
农村土地从农民私有到合作社公有再到人民公社公有，经过三个阶段的制度变迁后我国农村土地所有权的公有体系即集体所有制形成，这一变迁过程实际上影响了随后形成的土地公有制的特征。有学者认为，我国农村土地产权制度变迁在不同阶段面临特定的历史条件和路径约束。土改及农民土地所有制的建立，既是农民在缺乏土地的替代性要素下对土地的依赖，也是我们党革命的政治目标。[1]周其仁从国家与所有权的关系对中国农村的土地制度变迁做了一个经济史的回顾。他认为土地所有权制度从私有到公有的演变过程，强烈体现了国家的政治意图。土改形成的土地农民私有制，不是产权市场长期自发交易的结果，而是国家组织大规模群众运动重新分配土地产权的结果，这样的结果使农民手中的土地所有权被弱化了，当国家意志改变时，它就会被改变。土地集体所有制的形成，同样也体现了这一逻辑。土地公有化，不仅是当时完成生产资料所有制社会主义改造从而构建社会主义制度基础的需要，也是用公有制计划经济手段实现国家工业化的需要。从合作社到人民公社不断公有化的过程中，土地的集体所有成为国家控制农村经济资源，积累工业化资金的一种有效形式。在这种集体所有制下，土地的控制权实际上掌握在国家手中，所有权内含的占有、使用、收益、处分等权能极大地受到了国家意志的限制。所有权主体虚置(名义主体是三级所有的农村集体经济组织，实际主体是国家)和所有权权能的弱化是“政社合一”的人民公社集体所有制的实际状态，这种产权制度安排难以在农村生产力主体(即劳动者)中建立有效的激励机制，它也是我国农村经济绩效1959-1978年长时期低效徘徊的重要原因。[2]
1978年，由试点带动，全国开始推行家庭联产承包责任制。1982年1月，中央以一号文件的形式第一次明确了“包产到户”的社会主义性质。1978年以后，我国实行了长达33年的农村土地集体所有制下家庭联产承包责任制。
从20世纪80年代中期开始，随着农村经济改革的深化、农业产业结构的调整和规模经营以及剩余劳动力向非农产业的转移，家庭联产承包责任制的缺陷开始显现出来。一是由于农户对土地承包经营权缺乏长期稳定的预期和产权激励问题使得农民对土地的长期投资不足。二是分散经营和对使用权的限制无法在更大范围实现土地资源的流转和合理配置。一些资料显示，20世纪80年代全国发生转包、转让土地的农户占农户总数不到1%，流转耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%。[3]三是土地承包经营权的排他性差，难以抵御政府和其他强权的侵犯。从20世纪80年代中期到2000年前后，集体土地的农民私人承包经营权的产权含义解释在国家法律层面上有过几次重要的调整，调整的重心主要放在解决土地承包经营权的流转上。1988年的《宪法》修正案规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。这是在法律上首次确认土地使用权可以转让。2002年国家颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，该法规定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。该法还规定土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。《土地承包法》明确规定了农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，标志着从法律上明确了未来一段时期内农村土地产权政策的基本走向。随后，国家颁布实施了一系列相关法律法规。2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》第一次在财产权制度上确认了农村土地集体所有权基础上产生的土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权是同样受法律保护的物权。
现行农地制度的产权特征可以描述为一个两权分离的双层构架：土地的归属权(集体所有权)和土地的实际利用权(集体共用和农民个体私用)。在这种制度框架内作为生产力主体的农民是否获得真正的土地财产权利呢？
从所有权制度看，集体所有权是指劳动群众集体组织享有的对其财产的占有、使用、收益和处分的权利。[4]许多学者都认为，集体所有权的权利是高度抽象的，按此法律解释：(1)集体所有权的行使主体是集体组织，但这个组织是不是法人组织或者是自然人的合伙组织并不清楚。而目前的状况是，村委会不是法人组织也不是合伙人组织，它行使集体所有权职能与它作为社区公共管理和基层政权组织的身份是结合在一起的。村委会是村民自治组织，作为土地所有者主体的法律地位并没有得到认可。(2)法律规定行使所有权的主体是集体组织，每个集体成员无论在法律上还是现实中都不可能是集体所有权的主体，如果没有市场契约型的委托—代理关系，单个的成员不可能享有任何属于个人的土地财产权利。
从使用权制度看，土地承包经营权在经济学上被解释为使用权，在民法中是一种用益物权，但是在实践中，它的产权权能是受到限制的。在现行的土地制度下，国家对农民拥有的承包经营权有种种限制，包括对土地使用权流转的限制和农村土地转为城市建设用地时国家在一级土地市场上的行政垄断。这些都造成农村土地产权的排他性弱化、产权主体的处置权缺失、农民的土地收益权无法得到保证。现行法律规定，土地农转非必须经过国家征用(变集体所有为国家所有)，这样产权主体(农民或农民集体组织)就被排斥在交易之外，也不可能分享农地转用的级差地租。正是在这个意义上，成都市以“还权赋能”提出了新一轮的农村土地制度改革。
二、“还权赋能”：成都市农村土地产权制度改革的深刻含义
成都市新一轮的农村土地产权改革始于2003年。2003年，成都市提出通过“三个集中”来推进城乡统筹和可持续发展，其中土地综合治理、改善农村基础设施、发展现代农业和促进农民增收、实现城乡生产生活条件基本同质化等都涉及农村土地的产权问题。2007年，成都市被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，按照“先行先试”的要求，成都市以实现土地生产要素合理流动与优化配置为核心启动了土地确权的改革。2008年，成都市颁发了《中共成都市委、成都市政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》，所推行的改革共有5项重点，包括开展农村集体土地和房屋确权登记，创新耕地保护机制，推动土地承包经营权流转，推动农村集体建设用地使用权流转，开展农村房屋产权流转试点。2008年10月13日，成都市正式揭牌成立了农村产权交易所。在这个交易所里，林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农业经济组织股权等农村产权均可以公开流转。2009年底，成都市将农村产权制度改革列为农村工作“四大基础工程”之一，农村产权制度改革向纵深推进。2010年11月，成都市政府宣布“彻底破除城乡居民身份差异，城乡统一户籍，实现居民自由迁徙”(将在2012年实现)；农民进城不再以牺牲“宅基地、承包地”的农村资产为代价。
成都市农村土地产权制度改革可以概括为：以“还权赋能”为基本纲领，以土地使用权的物权化为基本取向，以集体所有而被集体使用或私人使用(宅基地)的非农用地产权和集体所有而被私人使用的农用承包地产权为对象，实现农村土地产权的市场流转和交易。基于这样的整体设计，成都市的改革在以下几个层面上逐一展开：土地整理和城乡建设用地增减挂钩统筹城乡发展；集体耕地、林地与集体建设用地使用权的流转和集中入市；承包地、宅基地全面确权登记、发证和流转置换；建立合理的耕地保护补偿机制。
就所涉及的土地产权形式看，成都市的改革主要分为以下三种情况：
1.集体所有集体使用的非农用地产权改革。集体所有集体使用的非农用地又称为集体建设用地，是指现行土地管理制度下由农民集体所有、经依法批准用于非农业建设的土地，包括兴办乡镇企业用地、村民住宅用地，以及乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地。除宅基地外，农村集体建设用地目前实行的是集体所有集体使用，其土地权利收益归集体，由集体组织内的个人(村民)共同享用。但由于集体所有制固有的“产权模糊”，这部分产权一直存在着产权权属不清、产权主体不明、产权收益无保证和土地流转管理滞后等问题。特别是近年来各地城市化、工业化进程加快，大量农村集体建设用地被国家征用转为城市和工业建设用地，而集体所有权组织的“虚化”及产权排他性的弱化，集体产权主体难以参与土地征用的议价过程，也不能分享土地增值收益和土地级差收益。针对这一矛盾，成都市在农村集体建设用地的产权改革过程中创造了“土地入股、村企合一”的邛崃市汤营村模式，“两股一改、股份合作”的温江区和盛镇模式，以及“集体建设用地招、拍、挂直接入市的锦江区模式”等。
2005年，邛崃市以国有独资的一家农业风险投资公司的先期投入，汤营村村民承包土地入股和村集体以土地整理后的新增耕地入股，共同组成汤营农业股份有限公司，实行土地入股、村企合一。公司首先按每年每亩地900斤黄豆的价格支付入股农民的土地租金；公司的经营利润50%由入股农民和集体组织分红，兴农公司暂不分红；集体股份的分红所得作为村集体经济收入，用于发展公益事业。
2007年3月，温江区和盛镇友庆社区在完成农村产权确权颁证的基础上，结合土地整理项目的实施，推行集体土地股权化、集体资产股份化、集体经济股份制改造的“两股一改”。通过“两股一改”方式组建的股份经济合作社，共有社员2 185人，涉及农户956户，共有土地3 053亩，原集体建设用地752亩，农用地2 301亩，实施土地整理，建设用地指标异地流转后，现有集体建设用地83亩，农用地2 970亩。置换出来的83亩指标统一规划建设农民集中居住区，其余669亩建设用地指标按每亩57万元的价格(共3.81亿元)协议流转给花卉产业业主农博公司。利用集体建设用地流转收益，统一规划建设农民集中居住区和友庆花卉产业园区，并配套完善水利、道路、排污、电力、通信等基础设施。
锦江区组织了11个村级集体的股份公司，这些公司的股东就是农户。他们将农村集体建设用地的整理整治开发经营权委托给农锦公司，农锦公司再次委托给区农投公司进行融资、整治、开发与土地招、拍、挂，土地出让的收益返还给农锦公司和11个村级股份公司，最后分配给农民股东。
2.集体所有私人使用的非农用地即宅基地产权改革。农村宅基地制度始于人民公社时期，宅基地产权属农村集体所有，即集体建设用地按“人人有住房”和“安居乐业”的传统理念近乎无偿地给予农民。在农村集体经济中，宅基地使用权的获得具有属福利性分配的性质。随着农村经济社会发展、产业结构调整、大量农村居民进城实现非农就业和定居，以及建设社会主义新农村政策的实施，现行宅基地流转管理制度已不适应农村改革发展的要求。其制度性障碍在于宅基地产权权能不完整，产权登记发证不统一；宅基地产权福利性质明显，缺乏退出机制，因而难以解决批少占多、耕地流失和粗放利用等问题；宅基地的制度外的市场化流转形式和事例多与现行法律法规冲突，也存在土地流转后后续风险大等问题。针对这些问题，成都市按照土地确权—土地整理—宅基地置换—使用权流转这一基本程序来推进宅基地产权改革，其目的就是要使农民手中的宅基地使用权变成实实在在的私人财产权。
据2006年土地调查统计，成都市20个区(县)共有农村建设用地139万余亩，占全市建设用地总量的48%，农村人均建设用地面积154平方米，其中近90%是宅基地，以县为单位人均宅基地90平方米～200平方米，且呈现从中心城区向外逐步扩大的规律。通过农村居民集体安置、土地整理等可节约出大量的建设用地，按2010年成都市人口1 100万和城镇化50%计算，农村居民宅基地人均用地为120平方米，可节约土地26 973公顷。①
宅基地被流转后的实际用途大致分成3个类型：复耕、修建农民集中居住区、作为指标被调剂出去建设工业园区等。目前改革的成果，一是全面普遍的确权颁证；二是构建了产权流转的市场服务体系；三是在此基础上的土地集中利用，促进了农村新居工程特别是灾后重建的建设。为推进宅基地产权流转，成都市成立了农村产权流转担保公司，对农民手中的宅基地、农村房屋、新居工程等产权进行抵押融资担保。根据成都市文件，办理土地性质为宅基地的农村房屋抵押时，应将该宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，并承诺今后不再申请宅基地。之后，农村房屋租赁取得的《集体土地使用证》和《房屋所有权证》，参照城市房屋抵押登记方法，在所在地房屋登记机构进行登记。成都市改革的难点是宅基地能否突破福利性质而成为真正的私权，这需要突破法律限制。
3.集体所有私人使用的农用承包地产权改革。即使在工业化、城市化快速发展的今天，农用地仍然是农民的安身立命之本。20世纪90年代以来，我国农村农用承包地的产权改革和政策调整，其指向一直是明晰、稳定和强化承包经营权即集体所有制下的使用权。成都市这一次改革提出来的“还权赋能”，核心任务就是通过土地承包经营权的流转来实现承包经营权的物权化，这是制度变迁的理论逻辑在现阶段实践中的展开。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权已经在2002年《土地承包法》中予以承认，流转的难点不在于法律。就成都市的情况看，土地流转要解决的问题是面对工业化、城市化和农业产业化的用地压力，以及保护耕地这一强制性约束条件下区域内土地资源的重新配置，这里既有“农转非”，也有“农不转非而集中使用”。成都市的改革是通过土地整治和“增减挂钩”，把土地实体流转的难题变成指标流转，使土地的配置在区域内实现；在确权颁证的基础上建立以农民为主体的自愿交易机制；建立合理的耕地保护补偿机制。
按现行的土地管理法律法规，农地转非农地的权利并没有赋予农民，农民只有在农业用途范围内的转包、转租的权利，没有依法获得可实现更高收益的非农用途的转让权。成都市在土地承包经营权流转方面改革经验的意义，一是确定了土地产权边界和权利归属，保证交易(流转)的可能性；二是赋予农民从土地中获得更高收益即财产权利和财产性收入的权利。
为了推进产权改革后土地产权的市场交易，成都市还试行了“建设用地地票交易”的方式。成都市政府于2010年公布的《关于完善土地交易制度促进农村土地综合治理的意见(试行)》中提出，土地整治后节余的建设用地面积，核发建设用地“地票”；农民集体和农户自行筹资整治土地，产生的建设用地“地票”归农民集体和农户所有，其他投资者投资实施整治项目，产生的“地票”由农民集体、农户和投资者签订的合同确定；“地票”可在农村产权交易所内公开挂牌交易；自然人、法人和其他组织均可到交易所参与建设用地“地票”竞买而取得；当年市场上未使用的建设用地“地票”政府可回购。2010年市政府确定的最低保护价是每亩15万元。
从成都市改革的实践经验来看，在这场改革中农民个体表达出对土地承包经营权和宅基地使用权权能的完整性及私人物权化的强烈追求。在20世纪80年代中期到90年代中期，土地承包政策和土地承包权进行了两次大的调整，当时农民的需求主要还集中在承包权的稳定上，权利的市场价值追求以及市场流转还没有取代土地承包经营收入的重要性。而这次改革农民利益追求的变化，其原因主要有：(1)工业化、城市化快速发展，土地财产收益(资本化收入)已成为农民私人财产性收入的重要来源之一。(2)针对不断出现的产权侵害和产权纠纷，农民希望建立法律认可的排他性产权制度来保护其权益。(3)以土地产权为纽带的农村新型合作组织比分散经营有更大的抗风险能力。其中，股份合作已经成为农村引进外部资本的有效形式，农民加入这种企业组织需要有明确的土地产权。以“还权赋能”为指向的成都市的土地制度改革正是适应了农民和农村经济长期发展的要求。
三、“公有产权弱化”的改革方向：冲突、矛盾与风险
成都市这次改革的基本方向是产权权属的物权化，产权排他性的强化，公有产权享用的私人化。成都市的改革有着重要的积极意义。坚持农村土地(包括集体建设用地、承包地、宅基地)的集体所有，通过确权赋能，把集体经济组织的所有权和农民手中的使用权变为永久性物权，使它们能流转交易；保护集体和农民分享土地增值收益的权利，以此建立农民获得生存来源的长期保障制度，防止政府和其他强权的侵害。但是，这种方向的改革却面临着以下问题。
(一)集体所有权的私人物权化遇到现行法律障碍
现行法律明确规定农村土地所有权归集体，承包经营权和宅基地使用权归农户。成都市目前的改革实际上是使农民私人拥有所有权意义上的物权，这样，地方的改革已经突破了现行法律的规定。
现行的《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》规定，承包人依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。但是，承包期内承包方全家迁入城市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。土地承包经营权人依照《土地承包法》的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。成都市关于农地承包经营权和宅基地使用权流转制度的改革还属于试点探索，国家相关法律法规并没有赋予农民私人对以上两类土地的最终处置权，并没有允许私人可以将承包地和宅基地进行抵押、担保等。
宅基地使有权制度的改革是目前各地推行这一改革遇到的共同难题。现行法律规定宅基地所有权归村集体，使用权归农户，而没有赋予宅基地产权的商品属性和私人财产属性，有学者把这一特征归之为“福利色彩浓厚、收益功能弱”。[5]理论上说，商品房屋地产证使用权最长70年，而现在的改革给了农民的宅基地使用权是永久性的，还可以继承、转让、分割等自由处置；而且宅基地在分配时是直接分给现在的户口在本地的农民，做到“生不添、死不减”，这实质上是一次性的“私有”。这显然与国家现行宅基地管理制度是不相符的。《物权法》规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。同时又规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。按照现行的《土地管理法》，宅基地的使用权只能转让给本集体经济组织内没有住房的村民；村民在无法使用宅基地后(如已进城定居)要将其退还给集体；村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可见，现行法律并没有赋予农民私人拥有宅基地使用权的完整产权的含义，即包括使用权、收益权、处置权和转让权。尽管国家推进农村土地产权制度改革的方向是要使集体所有的土地的使用权(包括承包地和宅基地)依法自由流转，但目前仍然缺乏相关的法律要件支撑。成都市在宅基地确权登记、发证、置换、流转等方面的做法，在权证性质、流转方式、定价机制到司法救济方式等方面的规范性解释都显得空缺，造成理念认同与实际规范操作之间的冲突。
(二)政府主导与农民理性选择的矛盾
从成都市农村土地产权制度改革的设计、理论准备和思想发动、制度供给、过程推进等方面看，改革具有明显的政府主导性，政府主体的积极性超过了农民主体的积极性。虽然在改革中政府和农村社区精英一直强调充分尊重农民意愿的原则，并通过农村社区组织(也是集体经济组织)来代表农民的集体理性，农民的个体理性和集体理性之间仍存在着矛盾，在面临选择时利益均衡是一个操作上的难题。如果这样的改革难以达到各利益相关者之间的利益均衡，将直接影响改革绩效。
公有产权的个人化与增加非农就业机会和提高农户福利水平并没有必然联系。一些发展中国家的经验表明，公地资源的私有化转换造成部分农村居民(主要是自身禀赋较差的弱势群体)的处境更加恶化。因此，我们需要从利益均衡的视角来关注农民的个人理性选择。土地资源丰裕程度不一样的地方，农户对土地产权个人化程度的要求是不一样的。土地资源非常稀缺的地方，农户对土地的依赖性可能大(如西部不发达地区)，也可能依赖性不大(如东部发达地区)。随着非农就业收入对农业收入替代程度的不同，农民对土地的需求是不一样的。在一些土地利用率低或者土地收益资本化程度低的地区，农户对现有的模糊产权可能具有较大的容忍度，而没有改革的积极性。[6]因此，在产权私人化改革上要充分考虑农民的意愿，即尊重农民基于未来成本收益判断的理性选择。就笔者在大成都区内的调研情况来看，被地方政府树立为农村土地产权制度改革样板的村镇如都江堰市的鹤鸣村和天马镇，都处于成都市的远郊，历史上就没有多少乡镇企业和工业项目，村民参与改革的积极性主要来自土地确权和产权流转后即期收益的增加。目前的改革虽然使他们手中有了承包地和宅基地的使用权证，也有了今后可以流转的机会，而他们更期望的是今后的发展，因为目前的这些私人化了的权证并没有给他们带来更多的非农就业机会和收入，承包地确权后他们的土地(作为纯农业经营)价值并没有增加。如果能够引进现代农业产业项目改变传统的分散经营，并以较低的交易成本建立一种新的商业契约如新型土地合作组织，即使采取较高程度的土地公有(或按份共有)形式，他们也是能够接受的。
(三)宅基地使用权权益“一次性永久流失”的风险
由于宅基地存量属于建设用地，各地方政府建设工业园区在征用土地上面临着用地指标不足的困难，而房地产商看重的是土地的级差地租。在这种情况下，面向集体建设用地(宅基地)寻找出路是一个必然的选择。地方政府也有可能与房地产商“底层合谋”，以旧村改造和新村建设的名义开发宅基地，村民个人则希望通过宅基地的确权、整理和流转得到更多的实惠从而一次性放弃手中的产权。从各地改革的情况看，当前在农地财产权上的主要矛盾是政府公权及资本强权对农民的土地财产权(承包地和宅基地产权)的侵害，其主要形式是在工业化、城市化的进程中政府的不正当或非公正的征收征用，以及资本权力对农民利益的“巧取豪夺”，宅基地将成为地方政府和房地产商觊觎的对象。农民手中的宅基地使用权权益“一次性永久流失”，是农民今后长期“安居乐业”面临的最大风险。
四、构建确认和保护农民土地财产权利的制度结构：改革取向和路径
改革30多年来，随着多种所有制结构的形成，公民个人及家庭财产的积累，以及财产权利的生产性运用，人们对财产权利的诉求越来越强烈，公民个人拥有财产权利成为他能否作为市场主体、进行自由选择的基础性条件。
市场化改革的深入，社会强势群体与弱势群体的分化，社会成员之间收入分配差距的扩大，社会不同利益主体间的矛盾，都与财产权利的分布有关。社会主义市场经济和现代公民社会、和谐社会的发展，需要构建一个合理并能提供有效激励的财产权制度。当我们在面临这些问题时，应充分关注社会成员中农村居民的财产权利。统筹城乡发展、确立农村居民财产权利，其目的是使他们与其他公民一样拥有基本经济保障，从而使他们拥有能够不依附于他人、平等地参与经济和公共事务的自由。
确立农村居民的土地财产权利并不意味着土地产权的完全私有化，我们需要一个好的制度安排。巴泽尔的产权理论从交易成本(信息成本)的视角解释了为什么产权不能完全界定而会留下一些“公共领域”。如果现行制度框架内农民的私人产权(使用权)已经确认，为什么还要“确权赋能”呢？按巴泽尔的说法，这种产权受到过多的约束而被稀释(attenuation of rights)。“每个人利用财产获利的能力大小，取决其产权的实现程度。这种程度包括使用权(以及排他性)、转让权、收益权等等。排他性可以保证自己的财产不会沦为共同财产，转让权及收益权则使自己从交换中得到收入。”[7]农村土地确权，要解决的核心问题是让农民个人拥有从土地财产中获益的能力。“权利在从财产获益的能力的意义上来说，很大程度上是一个经济价值，而不是法律概念的问题。”巴泽尔认为获得、保持及放弃权利这种选择行为是基于成本收益的比较，这在经济学中是一个基本原则。当当事人认为拥有产权的收益不足以弥补成本时，他们就不会去运用权力，从而使这种产权置于公共领域内，而且这种现象是普遍存在的。[7]巴泽尔等人认为产权的收益不足以弥补成本是界定产权的信息成本太高，而我国农村土地产权的情况是现行法律政策对产权权能的约束，使农民手中的权益不能进入市场，不能通过市场交易(流转)获得土地级差收益，这样农民手中的产权(使用权)获益能力低，也缺乏交易的动机。比如，在一些土地市场发育不完善的地方，农民放弃承包权或以极低的价格转让，在这些地方农民的财产权并没有发挥经济潜能，也没有给他们带来财产性收入。
农村土地产权制度改革中确认和保护农民的土地承包使用权可以实现土地要素的市场再配置即土地流转(土地流转实际上是使用权的流转)，提高土地资源的配置效率。前一阶段改革的关注点是实现土地要素权利的市场配置功能，改变分散的小规模经营，提高土地规模经营效率，而目前阶段的改革方向应该是解决农民的土地财产权利问题，即从法律上确权、建立所有权和使用权(用益物权)制度，在经济上实现权利的获益问题。
建立正规的所有权制度，才能发挥资产的经济潜能，这是索托对发展中国家的贫困原因分析后得出的结论。他说，穷人缺失的是通向所有权机制的便捷途径，这一机制可以合法地处理和确认他们资产中的潜能，使他们能够在扩大化的市场中创造、获得或担保更大的收益。他认为所有权纯粹是概念性的东西。反映在所有权工具(例如所有权凭证和其他记录系统)内的房屋性质并不是房屋本身的性质，而是我们人类赋予该房屋的具有经济和社会意义的性质(通过扣押、抵押、使用权以及其他契约方式)。“由于缺少产生并确认资本的关键机制，就无法创造出资本。”“资产需要进入正规的所有权制度，才能产生出大量的剩余价值。”[8]这即是确权的含义。
在近代欧洲，农村土地所有权制度经历了一个长达300多年的历史演变过程。期间，随着英国公地制度的衰落与解体，公地制度内部事实上的私人占有向私人所有权趋近，最终得到法律上的承认，建立了私人财产权利体系，促进了资本主义市场经济的形成。在这一过程中，最重要的有两个条件，一是土地权利卸除了军事政治职能而成为一种市场契约，二是土地分封的永久性后土地的自由转让买卖。[9]这一段历史证明，公民手中明确而独立的私人所有权是市场经济最基本的构造。按照我国农村土地制度演变的路径依赖，土地产权向农民私人回归不能像欧洲资本主义和市场经济发展过程中通过农民(佃农和农奴)长期货币资本的积累而购买到这样一个长期自然过程，而是在国家允许或政策引导下的一场强制性为主的制度变革。
在我国农村土地产权制度改革的取向问题上，争论颇多，归结起来主要有三种主张：一是农地国有化主张，即提出农村的土地应像城市土地一样，实行国有化，与此同时，将土地的长期使用权赋予农民，农户在国家法律规定范围内，具有使用、经营等权利，即可以转让、租赁、抵押和继承。二是土地的“物权化”主张，即在集体的土地所有权“名义化”下确立农民的土地财产权，把农民手中的使用权变成受法律保护的私人物权并允许交易，这种方案实际上是“准私有制”。三是建立混合所有制的主张，即把农民的宅基地和承包地的所有权归还农户所有，其余用地(包括非农用地)归集体所有。对于我国农地产权改革的取向，过去我们比较关注它们在多大程度上已涉及“私有化”以及未来风险，而没有更多地从国家、集体、农民个人相互间的关系去研究应该“回归”给农民私人的土地财产权利的内涵和性质。
笔者认为，要使农村居民拥有真正的土地财产权利，改革的取向是集体所有制框架内真正解决农民的土地财产权利问题，这需要一个基础性的制度结构。
农村土地制度的调整实质是对以土地为基础的利益或土地收益在权利主体间的再分配。参与土地(增值)收益分配的权利主体主要有农民、农民集体(社区组织)、国家和土地开发企业等其他权利主体。农民的土地财产权利的再确认就是土地的生产性收益和增值收益在各个权利主体之间进行分配。新中国成立以来，在历次农地制度的变迁中，农民的土地财产权利的内涵都处于变动中。在1978年实施家庭联产责任制后，农民土地的生产性收益获得了部分保证。目前，随着城市化和农业规模经营的推进，在现行的土地制度下农民无法获得土地增值收益，主要是指农民无法完全获得改变土地所有权性质和土地用途后的级差地租或土地增值收益。推进农村土地产权制度改革，就是要充分实现农民的土地财产权利，即“还权赋能”，以及把处于“公共领域”的权利具体化，明确各个权利主体，保证农民或农民集体拥有土地的转让权、收益权和处分权等权利。现实中农民的土地权利问题，从法律角度讲就是要确权，建立权利主体完善的所有权和使用权(或用益物权)制度；从经济学角度讲，就是要逐步实现农民的土地权利收益(包括生产性收益、级差地租和土地增值收益)。
改革的推进需要破解的两个难题：一是如何改变在土地所有权上面的国家强制，即如何把土地从国家意志和国家的政治职能中剥离出来，建立国家与农民集体、集体与私人之间的平等的产权交易。这种交易关系可以在土地公有即现集体所有制的框架内实现。二是如何硬化农民私有的使用权，把它变成物权法调节下的私人财产权利而赋予它应有的产权权能，包括转让权、收益权等(即这种物权应该有多大的“完整性”，是否赋予它与所有权相同的平等地位)。在这里，需要按照现代物权理论来构建我国的财产权制度。沿袭大陆法系的传统物权理论以绝对所有权为中心，强调财产的“物的归属”，不能解释土地公有条件下土地所有和土地使用的分离，认为土地使用权是所有权派生的，不具有独立存在的价值，不给予与所有权同等对待和尊重。只有突破这一传统，引入英美法系的现代财产权观念，在财产权制度设计上充分尊重“人的权利属性”，在集体所有权框架内硬化土地的使用权才有可能。
朝着这种方向的改革，需要构建起国家、市场、乡村社区和农户之间的一种新型关系：(1)农户与国家之间关系的改变——农民有能力抗拒国家(地方政府)对私人产权的侵害；(2)农村要素市场的开放，价格机制在资源配置上起作用——农民获得土地资源的排他性收益权和转让权；(3)城乡二元体制的破解、城乡人口流动和择业自由——农民有选择权和退出权；(4)乡村民主和村民自治——所有权主体与行政主体(社区管理)的分离。
农地财产权的制度构建，其价值取向是社会公正与人的全面发展。在制度结构上，应进行宪政层面、财产立法层面、行政法律法规层面和经济调节层面等多层次制度建设；在制度功能上，要处理好经济自由与政府协调的关系，强调政府的积极作为。成都市农村土地产权制度改革经验的意义在于，它是一场由政府倡导和设计、由农民利益驱动、由市场机制介入的改革，而缺陷是它没有获得国家法律层面上的支持(作为综合改革试验区它又是被允许实验的)，因而还难以预见它的长期稳定性。总之，农村土地产权制度改革，成为完善社会主义市场经济体制的一个重要内容，我们需要在中国特色社会主义理论创新的指导下进行新的实践探索，而首先需要的，是一个整体的制度设计。
感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
注释：
①资料来源：成都市国土资源局：《成都市统筹城乡土地管理创新系列研究》，2008年。
参考文献：
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[3]袁铖.中国农村土地制度变迁：一个产权的视角[J].中南财经政法大学学报，2006，(5).
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[5]陈小君，蒋省三.宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应[J].管理世界，2010，(10).
[6]姚洋.集体决策下的诱导性制度变迁——中国农村地权稳定性演化的实证分析[J].中国农村观察，2000，(2).
[7]巴泽尔.产权的经济分析[M].上海：格致出版社、上海三联书店，1997.
[8]赫尔南多·德·索托.资本的秘密[M].北京：华夏出版社，2006.
[9]赵文洪.私人财产权利体系的发展[M].北京：中国社会科学出版社，1990.
【作者简介】刘灿(1951-)，女，重庆万州人，西南财经大学副校长，教授，经济学博士，成都611130。
【内容提要】在现行的农村土地产权制度下，农民并没有真正意义或物权意义上的土地财产权利。从成都市改革的实践经验来看，在这场改革中，农民个体表达出对土地承包经营权和宅基地使用权权能的完整性及“私有化”的强烈追求，以“还权赋能”为指向的成都市的土地制度改革适应了农民的这一要求。农村土地产权制度改革是完善社会主义市场经济体制的一项重要内容，我们需要在中国特色社会主义理论创新的指导下进行新的实践探索，改革的方向是在不改变土地集体所有权的制度框架下使物权化的土地产权向农民回归，重新构建农民与农村经济长期发展的财产权基础。
Under current system of rural land property rights in China, peasants did not have real land property rights. From the experience of Chengdu, in the process of reforming, the peasant group expressed strong pursuit to privatization of their land rights to contractual management and house site. The land system reform of Chengdu was adapted in considering long-term growth in rural economy. The reform of rural land property rights system was the important content to structure the socialist market economy system. Under the Chinese characteristic socialism theoretical innovation, without changing the system of collective land ownership, the direction of the reform should endow the private property rights of land to peasants, and build up the property rights foundation for the long-term growth in rural economy.
【关 键 词】农民与农村经济/财产权基础/成都市改革经验/理论分析peasants and the rural economy/property rights foundation/the experience of Chengdu reform/theoretical analysis
随着我国构建社会主义市场经济体制的改革深入推进，实现农村土地产权制度创新是当前要解决的重大理论和实践问题，特别是近年来缩小城乡收入差距、增加农村居民的财产性收入、推进农业产业化和构建社会主义新农村建设这些问题都集中到了农村土地制度改革问题上。近年来成都市在统筹城乡发展和在农村土地产权制度创新上积累了一些经验，成为全国关注的热点。本文从农民与农村经济长期发展的微观产权基础这一视角对此作出理论解释。
一、我国农村土地产权制度：历史演变与制度特征
1947年10月颁布的《中国土地法大纲》和1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》废除了封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民的土地私有制。土改以后，按照建立社会主义基本经济制度的构想，1953年开始了农村合作化运动。1956年3月通过的《农业生产合作社示范章程》，全国基本实现了初级合作化，农民将土地等主要生产资料作股入社，由合作社实行统一经营，实行按农民劳动和入股土地等生产资料分配。到1958年，合作化进入到高级社阶段。农民私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施，被一起转为合作社集体所有；取消土地入股，实行按劳分配。至此，农村土地从个体农民所有转变为集体所有。1958年，全国推行“政社合一”的人民公社制，自留地、零星果树等都变为公有，一个月内即结束了农民土地私有制，所有权与经营权统一归于合作社。
从1959年开始，中国农村在人民公社制度下开始实行“三级所有、队为基础”的政策，确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。1963年中央又规定社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用；宅基地上的附着物永远归社员所有，但宅基地的所有权仍归生产队所有。至此，农村土地集体所有制的财产结构基本形成，即“三类农地(农业用地、非农建设用地包括宅基地、自留地)、一个财产归属(集体所有制)、一个权利主体(集体组织享有对其财产的占有、使用、收益和处分的全部权利)，农民在不动产土地上没有任何属于私人的财产权利。
农村土地从农民私有到合作社公有再到人民公社公有，经过三个阶段的制度变迁后我国农村土地所有权的公有体系即集体所有制形成，这一变迁过程实际上影响了随后形成的土地公有制的特征。有学者认为，我国农村土地产权制度变迁在不同阶段面临特定的历史条件和路径约束。土改及农民土地所有制的建立，既是农民在缺乏土地的替代性要素下对土地的依赖，也是我们党革命的政治目标。[1]周其仁从国家与所有权的关系对中国农村的土地制度变迁做了一个经济史的回顾。他认为土地所有权制度从私有到公有的演变过程，强烈体现了国家的政治意图。土改形成的土地农民私有制，不是产权市场长期自发交易的结果，而是国家组织大规模群众运动重新分配土地产权的结果，这样的结果使农民手中的土地所有权被弱化了，当国家意志改变时，它就会被改变。土地集体所有制的形成，同样也体现了这一逻辑。土地公有化，不仅是当时完成生产资料所有制社会主义改造从而构建社会主义制度基础的需要，也是用公有制计划经济手段实现国家工业化的需要。从合作社到人民公社不断公有化的过程中，土地的集体所有成为国家控制农村经济资源，积累工业化资金的一种有效形式。在这种集体所有制下，土地的控制权实际上掌握在国家手中，所有权内含的占有、使用、收益、处分等权能极大地受到了国家意志的限制。所有权主体虚置(名义主体是三级所有的农村集体经济组织，实际主体是国家)和所有权权能的弱化是“政社合一”的人民公社集体所有制的实际状态，这种产权制度安排难以在农村生产力主体(即劳动者)中建立有效的激励机制，它也是我国农村经济绩效1959-1978年长时期低效徘徊的重要原因。[2]
1978年，由试点带动，全国开始推行家庭联产承包责任制。1982年1月，中央以一号文件的形式第一次明确了“包产到户”的社会主义性质。1978年以后，我国实行了长达33年的农村土地集体所有制下家庭联产承包责任制。
从20世纪80年代中期开始，随着农村经济改革的深化、农业产业结构的调整和规模经营以及剩余劳动力向非农产业的转移，家庭联产承包责任制的缺陷开始显现出来。一是由于农户对土地承包经营权缺乏长期稳定的预期和产权激励问题使得农民对土地的长期投资不足。二是分散经营和对使用权的限制无法在更大范围实现土地资源的流转和合理配置。一些资料显示，20世纪80年代全国发生转包、转让土地的农户占农户总数不到1%，流转耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%。[3]三是土地承包经营权的排他性差，难以抵御政府和其他强权的侵犯。从20世纪80年代中期到2000年前后，集体土地的农民私人承包经营权的产权含义解释在国家法律层面上有过几次重要的调整，调整的重心主要放在解决土地承包经营权的流转上。1988年的《宪法》修正案规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。这是在法律上首次确认土地使用权可以转让。2002年国家颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，该法规定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。该法还规定土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。《土地承包法》明确规定了农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，标志着从法律上明确了未来一段时期内农村土地产权政策的基本走向。随后，国家颁布实施了一系列相关法律法规。2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》第一次在财产权制度上确认了农村土地集体所有权基础上产生的土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权是同样受法律保护的物权。
现行农地制度的产权特征可以描述为一个两权分离的双层构架：土地的归属权(集体所有权)和土地的实际利用权(集体共用和农民个体私用)。在这种制度框架内作为生产力主体的农民是否获得真正的土地财产权利呢？
从所有权制度看，集体所有权是指劳动群众集体组织享有的对其财产的占有、使用、收益和处分的权利。[4]许多学者都认为，集体所有权的权利是高度抽象的，按此法律解释：(1)集体所有权的行使主体是集体组织，但这个组织是不是法人组织或者是自然人的合伙组织并不清楚。而目前的状况是，村委会不是法人组织也不是合伙人组织，它行使集体所有权职能与它作为社区公共管理和基层政权组织的身份是结合在一起的。村委会是村民自治组织，作为土地所有者主体的法律地位并没有得到认可。(2)法律规定行使所有权的主体是集体组织，每个集体成员无论在法律上还是现实中都不可能是集体所有权的主体，如果没有市场契约型的委托—代理关系，单个的成员不可能享有任何属于个人的土地财产权利。
从使用权制度看，土地承包经营权在经济学上被解释为使用权，在民法中是一种用益物权，但是在实践中，它的产权权能是受到限制的。在现行的土地制度下，国家对农民拥有的承包经营权有种种限制，包括对土地使用权流转的限制和农村土地转为城市建设用地时国家在一级土地市场上的行政垄断。这些都造成农村土地产权的排他性弱化、产权主体的处置权缺失、农民的土地收益权无法得到保证。现行法律规定，土地农转非必须经过国家征用(变集体所有为国家所有)，这样产权主体(农民或农民集体组织)就被排斥在交易之外，也不可能分享农地转用的级差地租。正是在这个意义上，成都市以“还权赋能”提出了新一轮的农村土地制度改革。
二、“还权赋能”：成都市农村土地产权制度改革的深刻含义
成都市新一轮的农村土地产权改革始于2003年。2003年，成都市提出通过“三个集中”来推进城乡统筹和可持续发展，其中土地综合治理、改善农村基础设施、发展现代农业和促进农民增收、实现城乡生产生活条件基本同质化等都涉及农村土地的产权问题。2007年，成都市被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，按照“先行先试”的要求，成都市以实现土地生产要素合理流动与优化配置为核心启动了土地确权的改革。2008年，成都市颁发了《中共成都市委、成都市政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》，所推行的改革共有5项重点，包括开展农村集体土地和房屋确权登记，创新耕地保护机制，推动土地承包经营权流转，推动农村集体建设用地使用权流转，开展农村房屋产权流转试点。2008年10月13日，成都市正式揭牌成立了农村产权交易所。在这个交易所里，林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农业经济组织股权等农村产权均可以公开流转。2009年底，成都市将农村产权制度改革列为农村工作“四大基础工程”之一，农村产权制度改革向纵深推进。2010年11月，成都市政府宣布“彻底破除城乡居民身份差异，城乡统一户籍，实现居民自由迁徙”(将在2012年实现)；农民进城不再以牺牲“宅基地、承包地”的农村资产为代价。
成都市农村土地产权制度改革可以概括为：以“还权赋能”为基本纲领，以土地使用权的物权化为基本取向，以集体所有而被集体使用或私人使用(宅基地)的非农用地产权和集体所有而被私人使用的农用承包地产权为对象，实现农村土地产权的市场流转和交易。基于这样的整体设计，成都市的改革在以下几个层面上逐一展开：土地整理和城乡建设用地增减挂钩统筹城乡发展；集体耕地、林地与集体建设用地使用权的流转和集中入市；承包地、宅基地全面确权登记、发证和流转置换；建立合理的耕地保护补偿机制。
就所涉及的土地产权形式看，成都市的改革主要分为以下三种情况：
1.集体所有集体使用的非农用地产权改革。集体所有集体使用的非农用地又称为集体建设用地，是指现行土地管理制度下由农民集体所有、经依法批准用于非农业建设的土地，包括兴办乡镇企业用地、村民住宅用地，以及乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地。除宅基地外，农村集体建设用地目前实行的是集体所有集体使用，其土地权利收益归集体，由集体组织内的个人(村民)共同享用。但由于集体所有制固有的“产权模糊”，这部分产权一直存在着产权权属不清、产权主体不明、产权收益无保证和土地流转管理滞后等问题。特别是近年来各地城市化、工业化进程加快，大量农村集体建设用地被国家征用转为城市和工业建设用地，而集体所有权组织的“虚化”及产权排他性的弱化，集体产权主体难以参与土地征用的议价过程，也不能分享土地增值收益和土地级差收益。针对这一矛盾，成都市在农村集体建设用地的产权改革过程中创造了“土地入股、村企合一”的邛崃市汤营村模式，“两股一改、股份合作”的温江区和盛镇模式，以及“集体建设用地招、拍、挂直接入市的锦江区模式”等。
2005年，邛崃市以国有独资的一家农业风险投资公司的先期投入，汤营村村民承包土地入股和村集体以土地整理后的新增耕地入股，共同组成汤营农业股份有限公司，实行土地入股、村企合一。公司首先按每年每亩地900斤黄豆的价格支付入股农民的土地租金；公司的经营利润50%由入股农民和集体组织分红，兴农公司暂不分红；集体股份的分红所得作为村集体经济收入，用于发展公益事业。
2007年3月，温江区和盛镇友庆社区在完成农村产权确权颁证的基础上，结合土地整理项目的实施，推行集体土地股权化、集体资产股份化、集体经济股份制改造的“两股一改”。通过“两股一改”方式组建的股份经济合作社，共有社员2 185人，涉及农户956户，共有土地3 053亩，原集体建设用地752亩，农用地2 301亩，实施土地整理，建设用地指标异地流转后，现有集体建设用地83亩，农用地2 970亩。置换出来的83亩指标统一规划建设农民集中居住区，其余669亩建设用地指标按每亩57万元的价格(共3.81亿元)协议流转给花卉产业业主农博公司。利用集体建设用地流转收益，统一规划建设农民集中居住区和友庆花卉产业园区，并配套完善水利、道路、排污、电力、通信等基础设施。
锦江区组织了11个村级集体的股份公司，这些公司的股东就是农户。他们将农村集体建设用地的整理整治开发经营权委托给农锦公司，农锦公司再次委托给区农投公司进行融资、整治、开发与土地招、拍、挂，土地出让的收益返还给农锦公司和11个村级股份公司，最后分配给农民股东。
2.集体所有私人使用的非农用地即宅基地产权改革。农村宅基地制度始于人民公社时期，宅基地产权属农村集体所有，即集体建设用地按“人人有住房”和“安居乐业”的传统理念近乎无偿地给予农民。在农村集体经济中，宅基地使用权的获得具有属福利性分配的性质。随着农村经济社会发展、产业结构调整、大量农村居民进城实现非农就业和定居，以及建设社会主义新农村政策的实施，现行宅基地流转管理制度已不适应农村改革发展的要求。其制度性障碍在于宅基地产权权能不完整，产权登记发证不统一；宅基地产权福利性质明显，缺乏退出机制，因而难以解决批少占多、耕地流失和粗放利用等问题；宅基地的制度外的市场化流转形式和事例多与现行法律法规冲突，也存在土地流转后后续风险大等问题。针对这些问题，成都市按照土地确权—土地整理—宅基地置换—使用权流转这一基本程序来推进宅基地产权改革，其目的就是要使农民手中的宅基地使用权变成实实在在的私人财产权。
据2006年土地调查统计，成都市20个区(县)共有农村建设用地139万余亩，占全市建设用地总量的48%，农村人均建设用地面积154平方米，其中近90%是宅基地，以县为单位人均宅基地90平方米～200平方米，且呈现从中心城区向外逐步扩大的规律。通过农村居民集体安置、土地整理等可节约出大量的建设用地，按2010年成都市人口1 100万和城镇化50%计算，农村居民宅基地人均用地为120平方米，可节约土地26 973公顷。①
宅基地被流转后的实际用途大致分成3个类型：复耕、修建农民集中居住区、作为指标被调剂出去建设工业园区等。目前改革的成果，一是全面普遍的确权颁证；二是构建了产权流转的市场服务体系；三是在此基础上的土地集中利用，促进了农村新居工程特别是灾后重建的建设。为推进宅基地产权流转，成都市成立了农村产权流转担保公司，对农民手中的宅基地、农村房屋、新居工程等产权进行抵押融资担保。根据成都市文件，办理土地性质为宅基地的农村房屋抵押时，应将该宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，并承诺今后不再申请宅基地。之后，农村房屋租赁取得的《集体土地使用证》和《房屋所有权证》，参照城市房屋抵押登记方法，在所在地房屋登记机构进行登记。成都市改革的难点是宅基地能否突破福利性质而成为真正的私权，这需要突破法律限制。
3.集体所有私人使用的农用承包地产权改革。即使在工业化、城市化快速发展的今天，农用地仍然是农民的安身立命之本。20世纪90年代以来，我国农村农用承包地的产权改革和政策调整，其指向一直是明晰、稳定和强化承包经营权即集体所有制下的使用权。成都市这一次改革提出来的“还权赋能”，核心任务就是通过土地承包经营权的流转来实现承包经营权的物权化，这是制度变迁的理论逻辑在现阶段实践中的展开。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权已经在2002年《土地承包法》中予以承认，流转的难点不在于法律。就成都市的情况看，土地流转要解决的问题是面对工业化、城市化和农业产业化的用地压力，以及保护耕地这一强制性约束条件下区域内土地资源的重新配置，这里既有“农转非”，也有“农不转非而集中使用”。成都市的改革是通过土地整治和“增减挂钩”，把土地实体流转的难题变成指标流转，使土地的配置在区域内实现；在确权颁证的基础上建立以农民为主体的自愿交易机制；建立合理的耕地保护补偿机制。
按现行的土地管理法律法规，农地转非农地的权利并没有赋予农民，农民只有在农业用途范围内的转包、转租的权利，没有依法获得可实现更高收益的非农用途的转让权。成都市在土地承包经营权流转方面改革经验的意义，一是确定了土地产权边界和权利归属，保证交易(流转)的可能性；二是赋予农民从土地中获得更高收益即财产权利和财产性收入的权利。
为了推进产权改革后土地产权的市场交易，成都市还试行了“建设用地地票交易”的方式。成都市政府于2010年公布的《关于完善土地交易制度促进农村土地综合治理的意见(试行)》中提出，土地整治后节余的建设用地面积，核发建设用地“地票”；农民集体和农户自行筹资整治土地，产生的建设用地“地票”归农民集体和农户所有，其他投资者投资实施整治项目，产生的“地票”由农民集体、农户和投资者签订的合同确定；“地票”可在农村产权交易所内公开挂牌交易；自然人、法人和其他组织均可到交易所参与建设用地“地票”竞买而取得；当年市场上未使用的建设用地“地票”政府可回购。2010年市政府确定的最低保护价是每亩15万元。
从成都市改革的实践经验来看，在这场改革中农民个体表达出对土地承包经营权和宅基地使用权权能的完整性及私人物权化的强烈追求。在20世纪80年代中期到90年代中期，土地承包政策和土地承包权进行了两次大的调整，当时农民的需求主要还集中在承包权的稳定上，权利的市场价值追求以及市场流转还没有取代土地承包经营收入的重要性。而这次改革农民利益追求的变化，其原因主要有：(1)工业化、城市化快速发展，土地财产收益(资本化收入)已成为农民私人财产性收入的重要来源之一。(2)针对不断出现的产权侵害和产权纠纷，农民希望建立法律认可的排他性产权制度来保护其权益。(3)以土地产权为纽带的农村新型合作组织比分散经营有更大的抗风险能力。其中，股份合作已经成为农村引进外部资本的有效形式，农民加入这种企业组织需要有明确的土地产权。以“还权赋能”为指向的成都市的土地制度改革正是适应了农民和农村经济长期发展的要求。
三、“公有产权弱化”的改革方向：冲突、矛盾与风险
成都市这次改革的基本方向是产权权属的物权化，产权排他性的强化，公有产权享用的私人化。成都市的改革有着重要的积极意义。坚持农村土地(包括集体建设用地、承包地、宅基地)的集体所有，通过确权赋能，把集体经济组织的所有权和农民手中的使用权变为永久性物权，使它们能流转交易；保护集体和农民分享土地增值收益的权利，以此建立农民获得生存来源的长期保障制度，防止政府和其他强权的侵害。但是，这种方向的改革却面临着以下问题。
(一)集体所有权的私人物权化遇到现行法律障碍
现行法律明确规定农村土地所有权归集体，承包经营权和宅基地使用权归农户。成都市目前的改革实际上是使农民私人拥有所有权意义上的物权，这样，地方的改革已经突破了现行法律的规定。
现行的《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》规定，承包人依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。但是，承包期内承包方全家迁入城市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。土地承包经营权人依照《土地承包法》的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。成都市关于农地承包经营权和宅基地使用权流转制度的改革还属于试点探索，国家相关法律法规并没有赋予农民私人对以上两类土地的最终处置权，并没有允许私人可以将承包地和宅基地进行抵押、担保等。
宅基地使有权制度的改革是目前各地推行这一改革遇到的共同难题。现行法律规定宅基地所有权归村集体，使用权归农户，而没有赋予宅基地产权的商品属性和私人财产属性，有学者把这一特征归之为“福利色彩浓厚、收益功能弱”。[5]理论上说，商品房屋地产证使用权最长70年，而现在的改革给了农民的宅基地使用权是永久性的，还可以继承、转让、分割等自由处置；而且宅基地在分配时是直接分给现在的户口在本地的农民，做到“生不添、死不减”，这实质上是一次性的“私有”。这显然与国家现行宅基地管理制度是不相符的。《物权法》规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。同时又规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。按照现行的《土地管理法》，宅基地的使用权只能转让给本集体经济组织内没有住房的村民；村民在无法使用宅基地后(如已进城定居)要将其退还给集体；村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可见，现行法律并没有赋予农民私人拥有宅基地使用权的完整产权的含义，即包括使用权、收益权、处置权和转让权。尽管国家推进农村土地产权制度改革的方向是要使集体所有的土地的使用权(包括承包地和宅基地)依法自由流转，但目前仍然缺乏相关的法律要件支撑。成都市在宅基地确权登记、发证、置换、流转等方面的做法，在权证性质、流转方式、定价机制到司法救济方式等方面的规范性解释都显得空缺，造成理念认同与实际规范操作之间的冲突。
(二)政府主导与农民理性选择的矛盾
从成都市农村土地产权制度改革的设计、理论准备和思想发动、制度供给、过程推进等方面看，改革具有明显的政府主导性，政府主体的积极性超过了农民主体的积极性。虽然在改革中政府和农村社区精英一直强调充分尊重农民意愿的原则，并通过农村社区组织(也是集体经济组织)来代表农民的集体理性，农民的个体理性和集体理性之间仍存在着矛盾，在面临选择时利益均衡是一个操作上的难题。如果这样的改革难以达到各利益相关者之间的利益均衡，将直接影响改革绩效。
公有产权的个人化与增加非农就业机会和提高农户福利水平并没有必然联系。一些发展中国家的经验表明，公地资源的私有化转换造成部分农村居民(主要是自身禀赋较差的弱势群体)的处境更加恶化。因此，我们需要从利益均衡的视角来关注农民的个人理性选择。土地资源丰裕程度不一样的地方，农户对土地产权个人化程度的要求是不一样的。土地资源非常稀缺的地方，农户对土地的依赖性可能大(如西部不发达地区)，也可能依赖性不大(如东部发达地区)。随着非农就业收入对农业收入替代程度的不同，农民对土地的需求是不一样的。在一些土地利用率低或者土地收益资本化程度低的地区，农户对现有的模糊产权可能具有较大的容忍度，而没有改革的积极性。[6]因此，在产权私人化改革上要充分考虑农民的意愿，即尊重农民基于未来成本收益判断的理性选择。就笔者在大成都区内的调研情况来看，被地方政府树立为农村土地产权制度改革样板的村镇如都江堰市的鹤鸣村和天马镇，都处于成都市的远郊，历史上就没有多少乡镇企业和工业项目，村民参与改革的积极性主要来自土地确权和产权流转后即期收益的增加。目前的改革虽然使他们手中有了承包地和宅基地的使用权证，也有了今后可以流转的机会，而他们更期望的是今后的发展，因为目前的这些私人化了的权证并没有给他们带来更多的非农就业机会和收入，承包地确权后他们的土地(作为纯农业经营)价值并没有增加。如果能够引进现代农业产业项目改变传统的分散经营，并以较低的交易成本建立一种新的商业契约如新型土地合作组织，即使采取较高程度的土地公有(或按份共有)形式，他们也是能够接受的。
(三)宅基地使用权权益“一次性永久流失”的风险
由于宅基地存量属于建设用地，各地方政府建设工业园区在征用土地上面临着用地指标不足的困难，而房地产商看重的是土地的级差地租。在这种情况下，面向集体建设用地(宅基地)寻找出路是一个必然的选择。地方政府也有可能与房地产商“底层合谋”，以旧村改造和新村建设的名义开发宅基地，村民个人则希望通过宅基地的确权、整理和流转得到更多的实惠从而一次性放弃手中的产权。从各地改革的情况看，当前在农地财产权上的主要矛盾是政府公权及资本强权对农民的土地财产权(承包地和宅基地产权)的侵害，其主要形式是在工业化、城市化的进程中政府的不正当或非公正的征收征用，以及资本权力对农民利益的“巧取豪夺”，宅基地将成为地方政府和房地产商觊觎的对象。农民手中的宅基地使用权权益“一次性永久流失”，是农民今后长期“安居乐业”面临的最大风险。
四、构建确认和保护农民土地财产权利的制度结构：改革取向和路径
改革30多年来，随着多种所有制结构的形成，公民个人及家庭财产的积累，以及财产权利的生产性运用，人们对财产权利的诉求越来越强烈，公民个人拥有财产权利成为他能否作为市场主体、进行自由选择的基础性条件。
市场化改革的深入，社会强势群体与弱势群体的分化，社会成员之间收入分配差距的扩大，社会不同利益主体间的矛盾，都与财产权利的分布有关。社会主义市场经济和现代公民社会、和谐社会的发展，需要构建一个合理并能提供有效激励的财产权制度。当我们在面临这些问题时，应充分关注社会成员中农村居民的财产权利。统筹城乡发展、确立农村居民财产权利，其目的是使他们与其他公民一样拥有基本经济保障，从而使他们拥有能够不依附于他人、平等地参与经济和公共事务的自由。
确立农村居民的土地财产权利并不意味着土地产权的完全私有化，我们需要一个好的制度安排。巴泽尔的产权理论从交易成本(信息成本)的视角解释了为什么产权不能完全界定而会留下一些“公共领域”。如果现行制度框架内农民的私人产权(使用权)已经确认，为什么还要“确权赋能”呢？按巴泽尔的说法，这种产权受到过多的约束而被稀释(attenuation of rights)。“每个人利用财产获利的能力大小，取决其产权的实现程度。这种程度包括使用权(以及排他性)、转让权、收益权等等。排他性可以保证自己的财产不会沦为共同财产，转让权及收益权则使自己从交换中得到收入。”[7]农村土地确权，要解决的核心问题是让农民个人拥有从土地财产中获益的能力。“权利在从财产获益的能力的意义上来说，很大程度上是一个经济价值，而不是法律概念的问题。”巴泽尔认为获得、保持及放弃权利这种选择行为是基于成本收益的比较，这在经济学中是一个基本原则。当当事人认为拥有产权的收益不足以弥补成本时，他们就不会去运用权力，从而使这种产权置于公共领域内，而且这种现象是普遍存在的。[7]巴泽尔等人认为产权的收益不足以弥补成本是界定产权的信息成本太高，而我国农村土地产权的情况是现行法律政策对产权权能的约束，使农民手中的权益不能进入市场，不能通过市场交易(流转)获得土地级差收益，这样农民手中的产权(使用权)获益能力低，也缺乏交易的动机。比如，在一些土地市场发育不完善的地方，农民放弃承包权或以极低的价格转让，在这些地方农民的财产权并没有发挥经济潜能，也没有给他们带来财产性收入。
农村土地产权制度改革中确认和保护农民的土地承包使用权可以实现土地要素的市场再配置即土地流转(土地流转实际上是使用权的流转)，提高土地资源的配置效率。前一阶段改革的关注点是实现土地要素权利的市场配置功能，改变分散的小规模经营，提高土地规模经营效率，而目前阶段的改革方向应该是解决农民的土地财产权利问题，即从法律上确权、建立所有权和使用权(用益物权)制度，在经济上实现权利的获益问题。
建立正规的所有权制度，才能发挥资产的经济潜能，这是索托对发展中国家的贫困原因分析后得出的结论。他说，穷人缺失的是通向所有权机制的便捷途径，这一机制可以合法地处理和确认他们资产中的潜能，使他们能够在扩大化的市场中创造、获得或担保更大的收益。他认为所有权纯粹是概念性的东西。反映在所有权工具(例如所有权凭证和其他记录系统)内的房屋性质并不是房屋本身的性质，而是我们人类赋予该房屋的具有经济和社会意义的性质(通过扣押、抵押、使用权以及其他契约方式)。“由于缺少产生并确认资本的关键机制，就无法创造出资本。”“资产需要进入正规的所有权制度，才能产生出大量的剩余价值。”[8]这即是确权的含义。
在近代欧洲，农村土地所有权制度经历了一个长达300多年的历史演变过程。期间，随着英国公地制度的衰落与解体，公地制度内部事实上的私人占有向私人所有权趋近，最终得到法律上的承认，建立了私人财产权利体系，促进了资本主义市场经济的形成。在这一过程中，最重要的有两个条件，一是土地权利卸除了军事政治职能而成为一种市场契约，二是土地分封的永久性后土地的自由转让买卖。[9]这一段历史证明，公民手中明确而独立的私人所有权是市场经济最基本的构造。按照我国农村土地制度演变的路径依赖，土地产权向农民私人回归不能像欧洲资本主义和市场经济发展过程中通过农民(佃农和农奴)长期货币资本的积累而购买到这样一个长期自然过程，而是在国家允许或政策引导下的一场强制性为主的制度变革。
在我国农村土地产权制度改革的取向问题上，争论颇多，归结起来主要有三种主张：一是农地国有化主张，即提出农村的土地应像城市土地一样，实行国有化，与此同时，将土地的长期使用权赋予农民，农户在国家法律规定范围内，具有使用、经营等权利，即可以转让、租赁、抵押和继承。二是土地的“物权化”主张，即在集体的土地所有权“名义化”下确立农民的土地财产权，把农民手中的使用权变成受法律保护的私人物权并允许交易，这种方案实际上是“准私有制”。三是建立混合所有制的主张，即把农民的宅基地和承包地的所有权归还农户所有，其余用地(包括非农用地)归集体所有。对于我国农地产权改革的取向，过去我们比较关注它们在多大程度上已涉及“私有化”以及未来风险，而没有更多地从国家、集体、农民个人相互间的关系去研究应该“回归”给农民私人的土地财产权利的内涵和性质。
笔者认为，要使农村居民拥有真正的土地财产权利，改革的取向是集体所有制框架内真正解决农民的土地财产权利问题，这需要一个基础性的制度结构。
农村土地制度的调整实质是对以土地为基础的利益或土地收益在权利主体间的再分配。参与土地(增值)收益分配的权利主体主要有农民、农民集体(社区组织)、国家和土地开发企业等其他权利主体。农民的土地财产权利的再确认就是土地的生产性收益和增值收益在各个权利主体之间进行分配。新中国成立以来，在历次农地制度的变迁中，农民的土地财产权利的内涵都处于变动中。在1978年实施家庭联产责任制后，农民土地的生产性收益获得了部分保证。目前，随着城市化和农业规模经营的推进，在现行的土地制度下农民无法获得土地增值收益，主要是指农民无法完全获得改变土地所有权性质和土地用途后的级差地租或土地增值收益。推进农村土地产权制度改革，就是要充分实现农民的土地财产权利，即“还权赋能”，以及把处于“公共领域”的权利具体化，明确各个权利主体，保证农民或农民集体拥有土地的转让权、收益权和处分权等权利。现实中农民的土地权利问题，从法律角度讲就是要确权，建立权利主体完善的所有权和使用权(或用益物权)制度；从经济学角度讲，就是要逐步实现农民的土地权利收益(包括生产性收益、级差地租和土地增值收益)。
改革的推进需要破解的两个难题：一是如何改变在土地所有权上面的国家强制，即如何把土地从国家意志和国家的政治职能中剥离出来，建立国家与农民集体、集体与私人之间的平等的产权交易。这种交易关系可以在土地公有即现集体所有制的框架内实现。二是如何硬化农民私有的使用权，把它变成物权法调节下的私人财产权利而赋予它应有的产权权能，包括转让权、收益权等(即这种物权应该有多大的“完整性”，是否赋予它与所有权相同的平等地位)。在这里，需要按照现代物权理论来构建我国的财产权制度。沿袭大陆法系的传统物权理论以绝对所有权为中心，强调财产的“物的归属”，不能解释土地公有条件下土地所有和土地使用的分离，认为土地使用权是所有权派生的，不具有独立存在的价值，不给予与所有权同等对待和尊重。只有突破这一传统，引入英美法系的现代财产权观念，在财产权制度设计上充分尊重“人的权利属性”，在集体所有权框架内硬化土地的使用权才有可能。
朝着这种方向的改革，需要构建起国家、市场、乡村社区和农户之间的一种新型关系：(1)农户与国家之间关系的改变——农民有能力抗拒国家(地方政府)对私人产权的侵害；(2)农村要素市场的开放，价格机制在资源配置上起作用——农民获得土地资源的排他性收益权和转让权；(3)城乡二元体制的破解、城乡人口流动和择业自由——农民有选择权和退出权；(4)乡村民主和村民自治——所有权主体与行政主体(社区管理)的分离。
农地财产权的制度构建，其价值取向是社会公正与人的全面发展。在制度结构上，应进行宪政层面、财产立法层面、行政法律法规层面和经济调节层面等多层次制度建设；在制度功能上，要处理好经济自由与政府协调的关系，强调政府的积极作为。成都市农村土地产权制度改革经验的意义在于，它是一场由政府倡导和设计、由农民利益驱动、由市场机制介入的改革，而缺陷是它没有获得国家法律层面上的支持(作为综合改革试验区它又是被允许实验的)，因而还难以预见它的长期稳定性。总之，农村土地产权制度改革，成为完善社会主义市场经济体制的一个重要内容，我们需要在中国特色社会主义理论创新的指导下进行新的实践探索，而首先需要的，是一个整体的制度设计。
感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
注释：
①资料来源：成都市国土资源局：《成都市统筹城乡土地管理创新系列研究》，2008年。
参考文献：
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[8]赫尔南多·德·索托.资本的秘密[M].北京：华夏出版社，2006.
[9]赵文洪.私人财产权利体系的发展[M].北京：中国社会科学出版社，1990.
责任编辑：项 亮
