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我国城乡基本公共服务均等化问题探讨

2012年07月09日 15:29 来源：《兰州商学院学报》2008年5期作者：字号

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内容摘要：

关键词：

作者简介：

刘兆征

英文标题：Discussing on the Equalization of Chinese Urban and Rural Basic Public Service

作者简介：刘兆征，硕士，讲师，中共山西省委党校。（太原 030006）

内容提要：长期以来，城乡公共服务存在很大差异，影响了城乡经济社会的协调发展。因此，必须立足社会公平正义的理念，加快统筹城乡公共产品供给，促进公共服务均等化目标的实现。本文首先分析了我国城乡基本公共服务不均等的表现，进而对城乡基本公共服务不均等的原因进行了探究，最后提出了我国城乡基本公共服务均等化的对策。

For a long time, public service shows great differences in urban and rural areas, which influence the coordinate development of urban and rural economic society. Therefore, it is must to set up a fair and just social idea, to speed up the orchestrating of urban and rural products supply, to promote the realization of urban and rural public service equalization. Firstly, this paper analyzes the unequalization phenomenon of Chinese urban and rural basic public service. Then, it discusses the reasons of urban and rural basic public service unequalization. Finally, it proposes some countermeasures for urban and rural basic public service equalization.

关键词：城乡/基本公共服务/均等化urban and rural/basic public service/equalization

中图分类号：F294.1　　文献标识码：A　　文章编号：1004-5465(2008)05-041-04

2008年中央1号文件的重要内容之一，就是要求逐步提高农村基本公共服务水平，推进城乡公共服务均等化。公共服务均等化是指政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和服务。为城乡居民提供均等化的公共服务，是缩小城乡差距、实现社会公平的重要途径。长期以来，城乡公共服务存在很大差异，影响了城乡经济社会的协调发展。因此，必须立足社会公平正义的理念，加快统筹城乡公共产品供给，促进公共服务均等化目标的实现。

一、 城乡基本公共服务不均等的表现

新一届政府为改变城乡基本公共服务不均等状况做了极大努力，包括提出“新农村建设”、取消农业税、建立新型合作医疗制度等，从而使农村居民分享基本公共服务方面的状况有了一定程度的改善。但相对于庞大的农村人口规模来说，这种改善还只是初步的，城乡基本公共服务差距仍然很大。

(一) 城乡教育资源分配严重失衡

长期以来，农村教育经费投入严重不足，城乡教育资源分布差距较大，教育不公平的问题未能有效解决。《国家教育督导报告2005》显示，全国小学和初中生均预算内公用经费城乡之比分别为1.4∶1和1.3∶1。农村15岁以上人口平均受教育年限不足7年，与城市平均水平相差近3年。在15～64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1％，比城市低了近13个百分点，全国现有8500万文盲和半文盲，3/4集中在西部农村、少数民族地区和贫困县。近年来，农村辍学率、流失率反弹，有的地方高达10％以上，而且，就许多地区的实际观察，其流失率和辍学率远高于这个统计数字。根据《2005中国教育发展报告》，农村实际完成初中教育的不足30％。如此多的孩子放弃初中教育，并不完全是由于经济原因。

(二) 城乡医疗卫生资源配置不合理

从总量上看，城乡差距突出表现在占总人口60％的农村人口仅享有25％的公共卫生资源；从人均水平看，1990到2005年期间，城乡人均卫生费用之间的差距还在扩大。2005年，中国人均卫生总费用为662.3元。其中，城市为1122.8元，农村为318.5元，城市为农村的3.53倍。农村每千人口平均拥有不到1张病床，而城市的平均数字约为3.5张；农村每千人口，只拥有1名卫生技术人员，城市则在5名以上。农村地区不仅卫生资源总量不及城市，而且普遍存在医务人员业务水平低、医疗设施差等问题。据调查统计，乡镇卫生院卫生技术人员普遍存在学历低、职称低、技术低等“三低”现象。从政府对医疗机构的投入比重看，财政投入大多集中在城市医院，农村医疗机构得到的财政投入严重不足。

(三) 城乡社会保障不均等

目前，城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系，几经改革，日臻完善，而农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。农村养老保障体系建设滞后，一是覆盖面窄，2005年农村养老保险覆盖率仅为17.3％，而且其中大多数是政府硬性规定必须参加的失地农民和在本地企业的就业人员，一般劳动者基本都未参加。2002-2006年，城镇养老保险参保人数从14736万上升到18766万，增长27.35％；而农村养老保险参保人数从5462万下降到5374万，下降1.61％。截至2006年底，享受最低生活保障的人数，城市为2240.1万，农村为1593.1万。二是水平低，据统计,2005年农村居民交纳医疗保险、养老保险基金人均为12.7元和63.2元，仅为同一时期城镇居民的9.9％和12.9％。农村最低生活保障制度虽已建立，但从制度建设的角度看，仍存在着救济标准低、救济款项不能按时发放等许多不足，2005年其月平均保障标准为人均128.5元，低于城镇的223.0元。新型农村合作医疗虽然覆盖了绝大部分农民，在解决农民看病难、看病贵方面发挥了一定的积极作用，但保障水平低，其筹资水平仅为年人均58元，远远不及城镇职工医疗保险人均74元的月筹资水平。从具体实施情况看，其受益面窄，报销率低，不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题，绝大多数农民被排斥在现有的医疗保障制度之外。

(四) 城乡基本公共设施供给差距大

由于公共产品供给制度改革滞后，水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施的供给，在城乡之间存在着较大差距。城市地区的公共基础设施由政府提供，建设资金来自于财政拨款，有强有力的制度保证实施；而农村的公共基础设施，则仍主要靠农村和农民自行解决，各级财政对农村投入相对较少。图书馆、体育馆、影剧院等公共文化设施主要集中于城市，农村文化设施建设相对薄弱，普遍存在基础差、设施落后的问题。2005年，城市地区自来水饮用率达到98.8％，而农村只有72.8％。不少欠发达农村尚未开通有线电视，在一些偏远的山区以及民族村甚至尚未实现通邮、通车、通电话，基础设施相当落后。

(五) 城乡劳动力就业机会差距大

随着社会经济的进步，知识经济的发展对劳动力的文化素质要求越来越高。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍，城市人口文化素质大大高于农村，加之城乡分割的二元户籍制度和数目巨大的农村富余劳动力，造成了城乡就业机会差距扩大。目前城市劳动人口的登记失业率为5％，但农村目前有劳动力4.185亿人，除去已转移就业的2亿多人及从事农业需要的1.18亿人，尚有1亿左右的富余劳动力需要转移，就业压力大。

二、城乡基本公共服务不均等的原因探究

(一)城乡经济发展不平衡是造成城乡基本公共服务不均等的根本原因

经济基础决定上层建筑，不同的经济水平和结构决定着基本公共服务的层次与结构；而上层建筑又反过来作用于经济基础，基本公共服务的发达必然推动经济和社会的迅速发展，基本公共服务的落后必然会对经济发展和社会进步起到制约作用。近年来城乡经济发展的差距越来越突出。城市经济以现代化的大工业生产为主，生产力较发达，因而经济、社会发展快，产业梯度也较高；而农村以典型的小农经济为主，生产力则相对落后，经济、社会发展速度也相对滞后，产业梯度也较低。经济发展的总体水平低直接影响到农村基本公共服务发展的速度和水平，同时直接影响到农村基本公共服务的需求程度，而对基本公共服务的需求程度，又往往是基本公共服务发展的深层次动力。

(二)制度性不平等是导致城乡基本公共服务不均等的现实原因

制度性不平等主要表现为城乡基本公共服务资源配置不平等、公共服务政策和规则不平等。在我国社会主义初级阶段，公共服务需求不断增长，公共服务资源相对短缺。有限的公共服务资源与庞大的公共服务需求之间的矛盾、公共服务的公平性原则与公共服务资源的不平衡分布之间的矛盾，在一定程度上阻碍了我国公共服务发展的步伐。然而针对有限的公共服务资源，当前的配置并未体现出注意规则的公平，以不再继续扩大差距；在可能的情况下向农村倾斜，以主动缩小城乡间差距。与之相反，公共服务资源明显向发达地区、城镇地区倾斜，从而愈发拉大了城乡之间的差距。我国长期以来形成的忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值取向作为一种思维定式，依然潜存于公共服务决策过程，从而影响了公共服务的均衡发展。

(三)公共财政更多地投向城市是造成城乡基本公共服务不均等的直接原因

有研究表明，政府公共投入中，国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重不断下降，由1978年的13.43％下降到2003年的8.28％。农业基本建设投资支出占总支出的比重由1978年的4.52％下降到2004年的2.14％。2003年主要针对城市居民日常生活的粮、棉、油、肉等各项财政性补贴支出就超过了国家财政用于农业基本建设的支出，其所占比重达到2.5％。2005年整个公共财政支出3.16万亿元，但其中用于农业、农村、农民的支出只占8％，并且还包含了对农村水利、修路的支持资金，因而真正用在农民身上的财政支出不到4％。公共财政在农村教育、医疗、社会保障等方面的投入相比城市则更少。

三、我国城乡基本公共服务均等化的对策

(一)加快农村经济的发展，夯实农村公共服务发展的经济基础

农村基本公共服务水平的提高必然要依赖农村经济的发展，因此，提高农村基本公共服务水平、缩小城乡差距的根本在于加速农村经济的发展。为此，一要大力发展农村生产力，发展现代化农业，千方百计提高农业经济收入。要针对制约农村生产力发展的突出问题，抓住关键环节，采取综合措施，加强粮食综合生产能力建设，加快农业科技进步，加强农村基础设施建设，加快农业结构调整步伐，加快转变农业增长方式。二要进一步完善农村土地承包制，加快土地流转制度改革，实现土地资源的高效配置和规模经营。

(二)深化农村综合改革，尽快建立城乡统一的公共服务体制

一要建立城乡统一的义务教育体制，进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任，把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。此外，还要保障农民工子女接受义务教育的权利，使农民工子女与所在城市义务教育阶段的孩子享受同等政策。二是协调城乡公共医疗卫生事业的发展，逐步建立农村公共卫生经费保障机制，加快建立和推广新型农村合作医疗制度，保障农民享有卫生保健和基本医疗服务。三是逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系，特别要妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题，着力推进农村“五保”供养、特困户救助等制度建设，积极探索建立符合农村特点的养老保障制度。四是统筹城乡基础设施建设。将农村基础设施建设纳入国家长期发展规划，加快公共基础设施建设向农村的延伸，公共服务向农村覆盖，不断改善农民的生产生活条件。五是要着重建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场，统一城乡就业政策和管理体制，取消对农民进城就业的各种限制，建立保护农民工合法权益的长效机制，营造公平的就业环境。

(三)加大政府财政转移支付力度，把更多的财政资金投向农村公共服务领域

转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府目标的重要手段。为了有效调节和保障城乡之间基本公共服务均衡发展，必须强化政府财政转移支付对于公共服务均等化的作用，加大各级政府对农村的财政转移支付力度。一是适应我国进入工业反哺农业、城市支持农村新阶段的要求，今后应在新农村建设中，调整国民收入分配格局和财政支出结构，使国民收入和财政支出更多地向农村倾斜，不断增加农业和农村的投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。二是调整财政支农资金分配结构，扩大农村公共服务支出比重，加大在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，以均等化为目标，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。

(四)创新农村公共产品供给模式，建立多元化的供给机制

目前，在乡镇财政短缺、农村经济发展水平相对偏低、农民生产剩余较少的情况下，农村公共产品供给的增加只能是一种较低水平的改善。为了尽快提高农村公共服务水平，应构建多元化的农村公共产品供给机制。通过引入民间资本，动员社会各方力量，形成以公共财政为主体，社会各方共同参与的农村公共产品供给机制。农村纯公共产品，如公共治安、环境治理、义务教育等应由政府提供。但政府提供并不是说这些产品一定要由政府生产，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。农村准公共产品，如农业科技推广、中小型水利工程等可由政府和私人混合提供。政府采用财政补助、税收优惠等政策，在明确产权的前提下，按照“谁投资，谁收益”的原则引导私人资本进入。

参考文献：

[1]方栓喜，匡贤明.推进以基本公共服务为主线的农村综合改革建议报告[J].中国(海南)改革发展研究院简报(总629期)，2006-11-22.