农村集体经济组织产权制度改革的成效和改革中遇到的主要问题

　　(一)改革成效

　　实践清楚地表明，农村集体经济产权制度改革是对农村生产关系的历史性变革，改革从根本上破除了不适应农村生产力发展要求的传统产权制度，对改造农村微观经济组织，推动农村市场经济发展和城镇化进程，起到了十分积极的作用，为进一步推动农村改革与发展创造了必要条件。

　　1、突破传统集体经济实现形式的束缚，社员拥有了明晰又完整的集体资产产权，增强了集体经济的凝聚力和向心力。农村集体资产变了股权，农民变成了股东，相对完整地确定了社区成员对集体资产的人格化占有权、利益分配权、民主决策和民主管理权。既保证了集体资产每一个具体的所有者能够有效行使其对集体资产的所有权和收益权，又保持了集体资产使用的完整性，避免了对集体资产的变现和瓜分；既保护了现有生产力，又调整了不适应农村集体经济发展的生产关系。因此，通过对集体资产存量折股量化到人，使集体经济产权结构发生了质的变化，调动了农民股东的积极性，增强了集体经济的凝聚力和向心力。

　　2、创新集体经济运行机制，集体资产管理水平得到有效提高，壮大了集体经济实力。在明确社员个人产权基础上，新一轮产权制度改革注重完善所有权与经营权分离的内部治理结构或组织管理机构，在股份合作经济组织内部，确立了“三会”管理模式，形成所有权、决策权、经营权、监督权“四权”制衡机制，创新了集体资产经营机制、管理机制和分配机制，提高了集体资产管理效率。在股份合作经济组织外部，有条件的地方做到了村委会、村党支部与股份合作经济组织机构分设、职能分开、财务分立，初步实现了党政分开、政社分开、政企分开，较好抑制了集体财务管理混乱和集体资产流失，提高了新型集体经济组织的管理水平。各地反映，改革后集体经济管理状况明显改善，集体经济也得到进一步发展。

　　3、从体制上最大限度维护农村集体经济组织及其成员的权益，促进了农民收入的增加。现阶段股份合作制通过科学量化、合理设置、公平界定集体资产产权，有效地解决了长期积累的种种社区成员利益矛盾问题。同时进一步明确了集体资产的归属，强化了集体资产的人格化占有权、收益权和处置权，通过股份合作经营增加农民收入。从各地调查情况看，作为社区成员的股东每年分红区间在800-1500元之间，普遍增加了收入。同时，也有助于提高集体对外谈判能力，提高对失地农民的基本保障。

　　4、建立和完善农户承包经营土地合理流转机制，促进了农业适度规模经营和农村结构调整。在家庭承包经营不变的前提下，集体通过土地股份合作制，把土地连片集中，统一规划和利用，或在内部流转到种养专业户，或向外部参股到农业园区，即提高了土地价值，还有力地促进了适度规模经营和农村经济结构的调整。大连向应现代农业园区就是采取农户承包地参股的土地股份制形式。采取保底分红、盈余分红的分配形式。同时村民既可承包园区内农业项目，又可为公司打工。入股村民优先在园区就业。

　　5、产权制度变革是法制化、民主化的制度建设过程，对化解社区成员间的利益冲突，推进了农村民主制度建设，维护农村社会稳定发挥了积极作用。在近期产权制度改革的成功经验中，我们看到各地从主要矛盾入手，通过民主化、法治化的工作方式，较好地解决了社区发展中出现的新问题。比如广东等地，实行把股权一次性配置给农民，农民股权实行“生不增，死不减”或“固化股权，出资购股、合理流动”的一般做法，并通过按一定标准重新界定股权，将“外嫁女”、乡、村办企业下岗职工股权分配问题一并考虑。从而，不仅解决了以往每年按年龄、户籍变化来调整股权、股权无偿配给的弊端，而且使社区流入流出人口的经济利益也有了相应保障。有效化解了农村股份合作社因人口变动而引发的股权纠纷和分配不公问题，维护农村大局的稳定。此外，由于一般将社区集体产权制度改革与社区社会管理工作结合，股东资格和身份的确认同品行挂钩，因此起到约束个人行为的作用。据多数地方反映，推行社区股份合作制后，超生的少了，违法违纪的少了，晚辈不愿赡养前辈的少了，农村社会风气有所好转，精神文明建设得到加强。

　　(二)主要问题

　　各地在农村集体经济产权制度改革中也遇到一些不可回避的重大理论与实践问题，需要给予高度重视和认真对待。

　　1、改革后集体经济组织法人地位与登记，以及与此相联系的组织定位问题。改革后的股份合作经济组织在现实社会经济生活中，是农村集体土地、集体财产所有者的代表，它不仅与组织内成员建立起了经济关系，同时也与社会其他市场主体有着事实上的经济联系，在客观上承担着法人的角色。但是如果依照现行《民法通则》中界定的四类法人，即企业法人、社团法人、自然法人和事业法人来注册登记，我们发现很难归类。显然，它不是自然法人和机关法人，由于农村集体经济组织的现实功能和存在价值，使其现在和将来都要承担大量的支付社区公共开支的职能，简单的以企业法人或者社团法人规范也都不妥。过去一些地方以变通办法，由工商部门或者农业部门注册，将其登记为股份合作社，但是由于《行政许可法》的实施，地方已不再具有此类行政审批的权限，目前北京、广州等地有关管理部门已经停止了登记注册工作。因此，农村集体经济组织产权制度改革不可避免地出现定位混乱问题，有的地方在等待观望，一些地方不得已将转制后的组织定位为股份制企业，按《公司法》注册登记和纳税，同时又支付社区公共开支，导致改革后集体经济组织权利和义务的严重不对称。

　　2、关于集体土地资产的处置问题。有两种情况：一种是对集体土地资产特别是农户承包地，要不要搞土地股份合作存在不同认识，实践中土地股份合作本身也存在如何规避经营风险，如何体现承包土地的社会保障功能等问题。另一种是在“城中村”改造中对集体土地的处置。目前，一些地方在“城中村”改造中，为降低城镇化、工业化成本，地方政府借改变农民身份与集体经济组织性质的方式改变土地所有权属性，将原农村集体土地无偿转为国有建设用地。这种做法引起较大争议。

　　3、关于改革指导和监管不力问题。主要表现有：其一，以产权界定、股权设置等为主要内容的改革方案形成不民主、不公开，导致村民上访和内部纠纷不止。其二，来自外部的种种干预，造成集体资产的流失。比如有些地方在推行“镇改街”、“村改居”中，用行政手段改变集体资产权属关系；在“并社”、“并村”组建股份合作社过程中，以行政手段简单地把原来各村、各社的资产与财务合并在一起，出现新的资产平调甚至引起社会的不稳定。其三，操作方案往往与国家现行的一些法律政策相冲突，或在体制和政策真空中运作，一定程度上损害了农民的利益。比如，如何对待一些地方借鉴国企改革模式，由上级政府授权批准设立集体资产管理委员会的现象，该委员会既不是企业法人，也不是社团法人，在其社会定位及其职能不明的情况下，能否承当管理和运营集体资产的重任，它对股份合作公司的发展将产生怎样的影响等都存在问题。

　　农村集体经济组织产权制度改革的基本思路和对策建议

　　产权制度改革的意义，在于还权于民，探索市场经济体制下集体经济新的实现形式，形成有效率的市场经济主体。从我国农村社会经济发展外部环境条件出发，现阶段股份合作制是现实可行的改革方向，适合目前农村生产力发展水平，是农民群众自主的选择，需要鼓励和支持。

　　(一)基本思路

　　从宏观层面上看，社区集体经济组织产权制度改革应有明确指导思想，有统一的、取向一致的改革目标和基本原则，在此基础上，转制的产权形式、组织定位及操作方案便易于选择和实施。

　　农村集体经济产权制度改革的指导思想是，在坚持家庭承包经营的基础上，按照十六届三中全会“农村集体经济组织要推进制度创新，增强服务功能”的要求，以科学发展观为指导，以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以农村产权制度创新为主线，以股权配置、股权界定、股权流转为突破口，逐步建立起适应市场经济体制的集体资产管理运营机制，促进集体经济发展，提高服务保障功能和管理水平，促进农民增收，加快城镇化步伐，促进农村社会稳定和经济可持续发展。

　　农村社区集体资产产权制度改革目标是，构建“归属明确，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度。为此，要明晰社区集体资产产权各项权能的归属，提高股权人格化程度；理顺集体经济组织与村委会、所属企业、以及社员的关系，形成按“产权规则”运行的制度规范；界定新一代社区集体经济组织的职能和作用，进一步探索出适合不同条件、不同发展阶段社区集体经济的实现形式，确立集体经济组织市场主体的地位以及保护农民利益的长效机制，最终全面建立起与市场经济体制相适应的现代产权制度和集体资产营运机制。

　　在推进和深化集体经济产权制度改革工作中，必须把握四条原则：

　　1、坚持农民自愿、自主，尊重农民的创造。实行产权改革，应该成为农村集体经济组织及其成员自身发展的需要。因此，在推进农村股份合作制改革中，要始终坚持尊重农民群众的意愿和自主原则，不搞“一刀切”，不刮风。在产权制度改革的方向上，鼓励以股份合作制为主的改革；对具体制度安排，如在股份构成、股权界定、民主管理方式等方面，不强调千篇一律，应根据实际情况，采取多种模式，尊重农民群众的创造。

　　2、坚持因地制宜，分类指导，稳步推进。任何产权关系都不是一成不变的，但产权关系形态的演变又都是有条件的。集体经济组织要不要进行产权制度改革，需要有三个基本条件：一是要有积极推动制度变迁的利益主体，即群众对改革称赞不赞成，满不满意；二是要有基层干部的主动性和积极性；三是上级政府和主管部门指导要到位。具备了这三个条件，改革才可能顺利进行。由于集体经济产权制度改革是一项没有现成的理论和经验可供仿效的制度创新活动，政策性强，改革难度大。因此，应按照先行试点、总结经验、逐步完善、分类指导、稳步推进的工作方针进行。对处于城镇郊转型中的富裕村或“城中村”， 要积极推进产权制度改革，在总结经验的基础上不断完善。改革中可根据自身经济实力，探索以建立社区社会保障为内容的各种配套改革方略。对有一定集体经济收入的村，可先行做好组建股份合作社的前期工作，认真开展清产核资、成员资格认定和股份设置等基础工作，为开展产权改革工作创造条件。同时加强对货币资产的管理。对于集体经营性资产不多的村，重点是加强民主管理和监督，以建立健全各项内部管理制度为核心，做好财务公开、村务公开工作。

　　3、坚持公开、公正、公平。产权制度改革是重大利益格局的调整，涉及方方面面的利益关系，因此必须在民主参与的前提下，把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。尤其是在资产量化和股权确认上，既要承认差别，也要公平合理地处理历史遗留问题。只有如此，才能确保改革取得预期的成效。

　　4、坚持规范操作，切实加强指导。坚持规范操作是改革成功的基本保障。民主参与是规范操作的基础，改革方案要进行充分的民主讨论并进行可行性论证，整个改革工作的各个环节必须经过合法的民主程序；要严把财产清查关、资产评估关、债权债务处理关、审计监督关，并在农村集体资产管理部门备案，确保集体资产的安全。要切实加强政策的供给和政策引导，使股份合作制成为农村市场经济体制框架的重要组成部分，有利于社会主义市场经济体制的完善；注重把政策法规的指导与群众民主选择结合起来，注意各方的承受力和环境条件的许可，控制制度转化的成本，任何制度变迁都要支付一定的成本，只有制度变迁的成本小于其收益，改革才是成功的，所形成的新制度才会被接受并稳定地发挥作用。